Sentencia de Tutela nº 691/09 de Corte Constitucional, 2 de Octubre de 2009

El 25 de febrero de 2009, los señores L.R.M., B.R.M., A.G.O. y W.C.R., mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el municipio de El Carmen de Bolívar. Como fundamento a la solicitud de amparo invocaron los hechos que se resumen a continuación.

1. Hechos.

   Indicaron que laboraron en la entidad demandada como docentes en escuelas urbanas y rurales y cumplieron a cabalidad las tareas para las cuales fueron contratados.

   Aseveraron que la administración municipal de El Carmen de Bolívar, a través de resoluciones, les reconoció algunas obligaciones derivadas del vínculo laboral, tales como: indemnización por despido injusto, intereses moratorios, entre otros conceptos. Aseguraron que elevaron derechos de peticiones, en los cuales solicitaban el pago de dichas obligaciones sin que la entidad hubiera procedido a pagarlas.

   Alegaron que el salario se constituía no sólo por la remuneración fija mensual, sino por todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones asignadas por la ley o por las partes contratantes; y que de esta manera, cuando su pago cesa prolongadamente, se afecta el mínimo vital de los trabajadores y se requiere la intervención rápida y eficaz del juez de tutela aún cuando se cuente con otro mecanismo de defensa judicial.

   Por lo anterior, acudieron a este medio con el objeto que se ampararan sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida. Solicitaron que se ordenara a la alcaldía de El Carmen de Bolívar que les pagaran el total de las acreencias, “incluyendo los intereses, la indexación y las costas procesales, partiendo de la base del capital que se adeuda”; además, que fuera condenada “al pago de costas por la omisión en el pago de las acreencias laborales de mis poderdantes”. Asimismo, pidieron que, con el fin de garantizar los derechos reclamados, se ordenara al “señor gerente del Banco de Bogotá de el Carmen de Bolívar, retener en forma inmediata, efectiva y prevalerte (sic) los recursos que reciba la entidad accionada, los dineros correspondientes a cualquier sector y en especial al sector educación, por la suma que estime conveniente su despacho”.

2. Trámite procesal.

   2.1. El 25 de febrero de 2009, el juez de instancia, al admitir la demanda de tutela, ordenó (i) correr traslado al municipio anteriormente mencionado, (ii) la práctica de ciertas pruebas y (iii) ofició “al señor Gerente del Banco de Bogotá –Sucursal Carmen de Bolívar, para que como medida preventiva se Decrete el Embargo y Secuestro de las cuentas corrientes o de ahorros que tenga el Demandado Municipio de El Carmen de Bolívar en cualquiera de los rubros en cuantía de DOSCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($280.000.000).”

   2.2. El municipio demandado no rindió el informe solicitado por el juez de instancia respecto de la acción de amparo presentada en su contra.[1]

3. Pruebas.

   Del material probatorio que obra en el expediente, la Sala destaca los siguientes documentos que reposan en copias:

   - Resolución número 2909 del 19 de diciembre de 1995, proferida por la Junta Seccional de Escalafón de Bolívar que pertenece al Ministerio de Educación Nacional, en la cual se inscribió en el grado número 1 a la señora B.E.R.M. en el Escalafón Nacional Docente (folio 10).

   - Cédula de ciudadanía de la señora B.E.R.M. (folio 11).

   - Cédula de ciudadanía del señor L.M.R.M. (folio 14).

   - Resolución número 00309 del 24 de abril de 1997, proferida por la Junta Seccional de Escalafón de Bolívar que pertenece al Ministerio de Educación Nacional, en la cual se inscribió en el grado número 1 al señor L.M.R.M. en el Escalafón Nacional Docente al educador (folio 16).

   - Escrito del 26 de marzo de 1998, en la cual el S. de Educación Municipal de El Carmen de Bolívar le comunicó al señor L.R.M. que “el municipio hasta la fecha no cuenta con la disponibilidad presupuestal para hacer nombramiento a docentes, una vez el municipio cuente con estos recursos se hará conforme a la Ley” (folio 17 ib). En igual sentido, se encuentra comunicación del 13 de enero de 2000 (folio 18).

   - Copia de la Resolución número 112 del 25 de febrero de 2005, proferida por el alcalde municipal de El Carmen de Bolívar, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago a los demandantes de indemnización por despido injusto ( folios 24 y 25 ib).

   - Resolución número 00113 del 9 de marzo de 1996, proferida por la Junta Seccional de Escalafón de Bolívar que pertenece al Ministerio de Educación Nacional, en la cual se inscribió en el grado número 1 al señor A.I.G.O. en el Escalafón Nacional Docente (folio 28).

   - Cédula de ciudadanía del señor A.I.G.O. (folio 29).

   - Fotocopia de letras de cambio a cargo de los señores L.R.M., B.R.M. y W.R.C.R., suscritos el 17 de febrero, 25 de agosto y 16 de abril de 2008, respectivamente (folio 31, 32 y 34). Asimismo, el señor A.I.G. presentó igual título valor que se encuentra en blanco (folio 33 ib).

El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de El Carmen de Bolívar, mediante sentencia del 13 de marzo de 2009, concedió el amparo deprecado.

El juez señaló que la acción de tutela no era la vía adecuada para reclamar el pago oportuno de salarios, acreencias laborales, reconocimientos de pensiones o de liquidación de las mismas, dado que para ello existe los mecanismos ordinarios, teniendo en cuenta que estas discusiones exigen un debate probatorio. No obstante, estimó, que en algunos casos es posible tratar estos temas en virtud de la acción constitucional si se cumplen particulares circunstancias, como lo sería la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Indicó que en la Resolución número 112 del 25 de febrero de 2005, el ente público reconoció a los actores una indemnización por despido injusto e intereses en cuyo acto ordenó incorporarlos en la vigencia fiscal del año 2006; sin embargo, estaba en mora en su cancelación sin siquiera inmutarse para “enervar o explicar el por qué de la mora en el pago de las prestaciones sociales adeudadas, sustrayéndose así a su deber legal y constitucional de pagar oportunamente sus deudas sociales para con sus empleados o ex empleados, máximo cuando espontánea y voluntariamente los indemniza por despido injusto”

Señaló que se “revela el desorden administrativo del municipio”, en cuanto era de “conocimiento público” que no a todos los empleados se les pagaba oportunamente, quienes debían impetrar acciones de tutela o “procesos ordinarios tortuosos”. Así las cosas, estimó que con el no pago de las acreencias laborales, era palmario los perjuicios y daños que se les venían causando a los demandantes.

Así las cosas, ordenó el pago de la indemnización de la siguiente manera:

“2. ( …) ORDÉNESE a EL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, representado legalmente por quienes hagan sus veces, pagar directamente el valor correspondiente por concepto de las prestaciones sociales que adeudan, según Resolución 112 de 2005, a los Accionantes, así: al Sr. L.R.M., la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000.oo); a la Sra. B.R.M., SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000.oo); al Sr. A.G.O., SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000.oo); y al Sr. A.C.R., SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000.oo), que deberá cancelar dentro del mes siguientes (sic) a la notificación del presente fallo. Si esto no sucediere y en razón a que se ha accedido a la Medida provisional preventiva d (sic) retención de dineros, una vez puesto los mismo (sic) se pagará la deuda a los Accionantes. Si el accionado paga dentro del término conferido, quedará sin efectos jurídicos las medidas preventivas decretadas.”

“3. Así mismo se ORDENA a EL MUNICIPIO DE EL CARMEN DE BOLÍVAR, en caso que pague, a través de su representante legal o por quienes hagan sus veces, que remita con destino a este Despacho y a este expediente las copias y constancias pertinentes donde conste el pago de las acreencias laborales a los Accionante (sic), como aquí se dispuso.”

“4. Oficiar al señor Gerente del Banco de Bogotá, para que como medida preventiva fundada en el artículo 27 del decreto 2591/91 y en las sentencias SU-1158 de 2003, T-086 de 2003, T-1195 de 2004 y T-939 de 2005, y para que el pago de sus acreencias no sea ilusoria se decreta el embargo y secuestro de los dineros, dentro de esta a (sic) Acción de tutela, en cualquiera de los rubros que tenga o llegare a tener el Accionado Municipio de El Carmen de Bolívar y en la cuantía de la suma de DOSCIENTOS VEINTE Y OCHO MILLONES DE PESOS y los ponga a disposición de este Juzgado, y una vez lleguen dichos dineros se procederá a la cancelación de la duda adquirida por el Municipio para con los Accionantes.”

1. Competencia.

   Esta Sala es competente para conocer el fallo de instancia materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   Ante la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala determinar si la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales de los actores, ante la falta de pago de una indemnización por despido injusto, reconocida a cada uno de ellos mediante acto administrativo del 25 de febrero de 2005, exigible dentro de los veinte primeros días de enero de 2006, teniendo en cuenta que la acción de tutela fue presentada el 25 de febrero de 2009.

   Para tal efecto, la Sala realizará algunas precisiones acerca de la procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales, especialmente sobre el presupuesto de inmediatez. Posteriormente, analizará el caso concreto.

3. Improcedencia general de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales.

   3.1. La Corte Constitucional, en diversas oportunidades, ha indicado que la acción de tutela resulta improcedente para obtener el reconocimiento y pago de acreencias que surgen en virtud de un vínculo laboral, en cuanto por su naturaleza subsidiaria y residual, los interesados tienen a su disposición los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico creados para tramitar estos asuntos.[2]

   No obstante, esta regla no es irreductible, puesto que en ciertos casos el recurso de amparo puede surgir como el mecanismo idóneo para reclamar acreencias laborales cuando afecten derechos fundamentales, tales como la vida, el mínimo vital o la dignidad humana. Por ejemplo, sería procedente cuando se comprueba que los peticionarios se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, dependen económicamente de la prestación reclamada y carecen de la capacidad económica para garantizarse su propia subsistencia[3]. En este sentido, esta Corporación manifestó en la Sentencia T-048 de 2008 lo siguiente:

   “De manera general, la jurisprudencia ha considerado que la acción de tutela resulta improcedente para el reclamo de prestaciones laborales de contenido económico, salvo que esté de por medio la vulneración del mínimo vital de subsistencia del demandante. En efecto, en razón de la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela dispuesta por el artículo 86 de la Constitución Política, conforme al cual esta la acción no puede ser utilizada sino “cuando el afectado no disponga otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”, en principio no es posible acudir a esta acción constitucional para esos propósitos, dada la existencia de acciones ordinarias a disposición de los interesados. Sin embargo, la Corte ha considerado que si el no pago de la prestación laboral de contenido económico tiene la virtud de afectar el mínimo vital de subsistencia del trabajador, esta afectación configura un ´perjucio irremediable´ que hace procedente la acción de tutela.”

   Así las cosas, la evaluación de la procedencia no debe reducirse a un simple escrutinio procesal, en cuanto deben ser sopesadas las particulares circunstancias en las que se encuentra quien reclama la protección constitucional.

   Generalmente la protección constitucional se ha encaminado a que los peticionarios cuenten con lo suficiente para hacer frente a sus necesidades básicas e indispensables, cuya insatisfacción los conduce a ver afectada su dignidad.[4]

   De esta manera, cuando no se cancelan oportunamente los salarios, la Corte ha explicado que se vulnera el mínimo vital si la mora se prolonga en el tiempo y el salario es la única fuente de ingresos del trabajador.[5]

   3.2. T. del pago de la indemnización por despido, la jurisprudencia ha mantenido los anteriores criterios, al estimar que dicho concepto se destina a cubrir las necesidades básicas mientras la persona está cesante. Respecto de la naturaleza de esta acreencia, la Corte ha señalado que tiene un carácter reparador y compensatorio. Así lo estimó en la Sentencia T-876 de 2004, de la siguiente manera:

   “Acogiendo la doctrina según la cual la reparación de un daño puede darse en forma “restitutoria (devolución del mismo bien o restablecimiento de la situación afectada por la acción dañosa), reparadora (entrega de una suma equivalente al daño causado comprensiva del daño emergente y del lucro cesante) o compensatoria (entrega de una suma o de un bien que no repara el daño en su integridad pero mitiga sus efectos negativos)”[6], tenemos que la bonificación pagada a los ex trabajadores de la Caja Agraria, se ubica dentro de una de estas dos últimas categorías jurídicas de reparación del daño o perjuicio. Por ello, la Corte insiste en que la “reparación del daño” efectuada mediante la indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo cual, aunque resulte obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio ya no puede considerarse ´irremediable´.”

   Por tanto, el pago de la indemnización, en cierta medida, aminora los efectos negativos que pueda acarrear la suspensión unilateral del vínculo laboral. En este contexto, no se descarta la procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar su pago cuando quiera que se afecte el mínimo vital, lo que sin embargo, como se explica a continuación está supeditado al requisito de inmediatez.[7]

4. La inmediatez, como presupuesto para la interposición de la acción de tutela.

   Ahora bien, es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional ha reiterado que en todos los casos la acción de tutela debe ejercerse “dentro de un término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada por el juez constitucional de acuerdo con los elementos que configuran cada caso”[8].

   En la Sentencia C-543 de 1992[9] esta Corporación señaló que la norma Superior prohíbe fijar términos de caducidad para la presentación de las acciones de tutela, pues “desde su configuración constitucional la tutela es un medio de defensa judicial que las personas pueden ejercer ‘en todo momento’, para proteger sus derechos fundamentales”[10]. Sin embargo, la Corte ha señalado que ello no puede oponerse a la protección inmediata de derechos fundamentales. Al respecto, la Sentencia T-463 de 2007 explicó:

   “Hay que recordar que la tutela es una acción de aplicación preferente y sumaria, para la efectiva defensa del derecho objeto de violación o amenaza, y no le es propio remplazar los procesos especiales ni ordinarios correspondientes; el propósito específico de su consagración es brindar a la persona la protección inmediata, efectiva y actual de sus derechos fundamentales, careciendo de sentido que quien padece el quebrantamiento de una garantía valiosa no la reclame oportunamente.

   En este orden de ideas, la inmediatez exige que se ejercite la acción de tutela dentro de un plazo razonable y oportuno, pues de lo contrario se desvirtúa la naturaleza y finalidad del amparo constitucional como garantía de los derechos fundamentales, al igual que se dejaría pasar la inactividad, negligencia o indiferencia de quienes debieron buscar la defensa de sus derechos en tiempo y no lo hicieron. También se pretende, con la aplicación de este principio, evitar que la tutela se convierta en un factor de inseguridad jurídica.

   Por lo tanto, aunque no sea válido establecer “de antemano un término para interponer la acción, debe mediar entre la violación y la interposición del amparo un plazo razonable, pues de lo contrario la tutela podría convertirse en un factor de inseguridad, con la virtualidad de afectar derechos de terceros”[11]. Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. (…) Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”.[12]

   Con todo, la Corte ha precisado que, bajo ciertos parámetros, es aceptable un mayor espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela. En este sentido, en Sentencia T-158 de 2006 expuso:

   “De la jurisprudencia de esta Corporación se puede derivar que solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.[13] Y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”.

   Por consiguiente, la acción de tutela debe ser ejercida en un plazo razonable, dada su finalidad, el cual se pondera según las particulares circunstancias del caso concreto. Ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la larga espera para acudir ante el juez constitucional desvirtúa la necesidad de garantizar los derechos fundamentales por vía de tutela, por la inactividad, negligencia o indiferencia de quienes debieron buscar en tiempo la defensa de sus derechos y no lo hicieron.[14]

5.1. Los señores L.R.M., B.R.M., A.G.O. y W.C.R. interpusieron acción de tutela, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

Indicaron que laboraron en el municipio accionado como docentes, el cual mediante acto administrativo les reconoció indemnización por despido injusto con sus respectivos intereses. Pese a que solicitaron “por medio de oficios y derechos de peticiones la cancelación de las obligaciones legalmente reconocidas (…)”, no fue posible obtener su pago.

El municipio de El Carmen de Bolívar no contestó el informe que solicitó el juez único de instancia. No obstante, en sede de revisión el alcalde presentó un escrito mediante el cual señaló que las obligaciones reclamadas por los demandantes se encontraban prescritas, en cuanto habían transcurrido más de tres años de su exigibilidad, con lo cual era “imposible” que se pudiera hablar de afectación a su mínimo vital.

De esta manera, la Sala entra a analizar las pruebas que reposan en el expediente con el objeto de dar claridad sobre las particulares circunstancias de los actores, con el fin de determinar si existe vulneración de sus derechos fundamentales ante la negativa en otorgar el pago de una indemnización por despido injusto reconocida mediante acto administrativo.

En efecto, mediante Resolución número 112 del 25 de febrero de 2005, el Alcalde Municipal de El Carmen de Bolívar resolvió:

“ARTICULO PRIMERO: R. y ordénese el pago a (sic) señores L.R.M. la suma de SETENA MILLONES DE PESOS ($70.000.000). B.R.M. la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000). A.G.O. la suma de SETENTA MILLONES DE PESOS ($70.000.000) y a W.C.R., la suma de SETENTA MILONES DE PESOS (70.000.000).

ARTICULO SEGUNDO: Ordénese la incorporación de las sumas anteriores en el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2006), para ser cancelada a los docentes exempleados y empleados mencionados, en los primeros 20 días del mes de enero de 2.006.

ARTICULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de su ejecutoria y contra la misma procede el recurso de reposición dentro de los cinco (05) días siguientes a la Notificación y ante este Despacho”.[15]

El juez de instancia, mediante Auto del 25 de febrero de 2009, ordenó oficiar al ICBF con el objeto de que realizara una visita domiciliaria a los actores con la finalidad de establecer su condición socio económica.

El 9 de marzo de 2009, una trabajadora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar visitó los hogares de los accionantes, con el siguiente balance:

- Respecto del señor L.R.M. indicó que la sostenibilidad del sistema familiar la proveía su esposa, quien trabaja como docente; que vivían con tres hijos de 12, 8 y 4 años. Manifestó que “[l]as condiciones económicas del sistema familiar son regulares atendiendo que sólo tiene una entrada permanente”.

- La señora B.R.M. es la jefe de hogar, labora como docente en una escuela del sector rural y tiene 4 hijos de 25, 22, 20 y 5 años de edad. Consideró que “las condiciones económicas del sistema familiar son regulares atendiendo que sólo tienen una entrada permanente que sus hijos todos estudian y por tal razón aún no pueden aportar a la economía familiar”.

- El señor A.G.O. se desempeñaba como administrador de una cafetería que funciona en una institución educativa. Vive con su esposa y dos hijas de 22 y 20 años, de tal forma que “las condiciones económicas del sistema familiar son regulares atendiendo que solo tiene una entrada permanente y no es constátate (sic) está sujeta algunos factores como la afluencia de ventas sus hijos todos estudian y por tal razón aun no pueden aportar a la economía familiar.”

-Respecto del señor W.C.R. indicó que “las condiciones económicas del sistema familiar son preocupantes por la falta de ingresos del grupo familiar”.

5.2. Los peticionarios solicitan a la administración el pago de la indemnización de despido injusto reconocida mediante acto administrativo proferido en febrero de 2005. Tal y como se explicó en la parte considerativa, esta Corporación ha concedido excepcionalmente la cancelación de deudas de contenido laboral cuando se demuestra que las entidades públicas o privadas comprometidas en su pago generan un perjuicio irremediable que conlleva a la vulneración de derechos fundamentales como el mínimo vital o la dignidad humana. No obstante, cuando no es posible apreciar tal afectación o las acreencias son de larga data, como en el presente asunto, la Corte ha estimado que no se cumplen los presupuestos para otorgar el amparo.

Por consiguiente, los accionantes pudieron reclamar el pago de la indemnización a la administración desde hace varios años. Pese a que afirman que así lo hicieron, en el expediente no se constata algún elemento que de sustento a tales aseveraciones o que indique que se hubieren dirigido a interponer las vías judiciales ordinarias oportunamente.

Sobre este aspecto, tampoco existen elementos que pudieran inferir que los actores hubieran demandado ante la jurisdicción contenciosa el pago de las indemnizaciones.[16]

Si bien, la situación económica de los actores es regular y puede verse aminorada con el pago de lo que les adeuda la administración municipal, también es cierto que dichas acreencias se reconocieron en febrero de 2005 para ser canceladas en los veinte primeros días de enero de 2006. Sin embargo, la presente acción fue interpuesta el 25 de febrero de 2009.

De esta manera, se evidencia que la protección solicitada desconoce el principio de inmediatez y desvirtúa el perjuicio irremediable que se hubiere podido causar, dado que pierde la calidad de grave e inminente. La Corte recuerda que la acción de tutela, al ser una vía expedita, debe ser presentada en un término razonable con el objeto de proteger de forma inmediata los derechos de carácter iusfundamental.

Es necesario tener en cuenta que la acción de tutela no puede ser el mecanismo con el que se pretenda reemplazar los recursos ordinarios a los cuales se pudo haber acudido, pero que por descuido o por libre decisión no se ha querido hacer uso de los mismos.

En esta medida, observa la Sala que los demandantes ni siquiera aportan o señalan algún elemento que explique su larga demora; por tanto, no se encuentra justificada la evidente desatención al principio de inmediatez.

Adicionalmente, considera la Sala que el embargo que decretó el juez de tutela como medida provisional, la cual es consagrada para casos indiscutiblemente urgentes y de real amenaza para los derechos fundamentales, resulta desproporcionado, en cuanto no era clara la ruptura del principio de inmediatez,[17] máxime cuando la misma no se ajusta a los lineamientos de esta Corporación sobre el embargo de dineros públicos trazados en las sentencias C-566 de 2003, C-192 de 2005 y C-1154 de 2008.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,