Sentencia de Tutela nº 474/09 de Corte Constitucional, 16 de Julio de 2009

El señor D.L.S., a través de apoderado judicial, interpone acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales, por considerar que, al no darle una respuesta oportuna a su solicitud de incremento pensional de fecha 13 de junio de 2008, esa entidad le ha vulnerado sus derechos fundamentales de petición, de acceso a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital y móvil, seguridad social, vida digna, y los derechos de las personas de la tercera edad.

1. Hechos.

   Para fundamentar su solicitud el accionante relata los siguientes hechos:

   1.1. Asevera que en calidad de pensionado del Instituto de Seguros Sociales presentó el 13 de junio de 2008 escrito de petición solicitando el incremento de su pensión de vejez con fundamento en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 49 de 1990 y el Decreto 758 de 1990, escrito que contenía todos los documentos necesarios para el estudio de los requisitos exigidos por la ley para el correspondiente trámite.

   1.2. Relata que han transcurrido más de 8 meses sin que la entidad demandada haya dado respuesta de fondo a su solicitud, ya que tan solo ha expedido 2 oficios “al parecer, enviando la solicitud a la Regional de Antioquia en procura de la historia laboral del peticionario, sin que hasta la fecha se tenga otra respuesta al respecto”.

   1.3. Afirma que, además del derecho de petición, la accionada le esta vulnerando su derecho fundamental a la seguridad social, pues cumple con los requisitos de ley para el reconocimiento y pago del incremento pensional solicitado. Agrega que es una persona de la tercera edad y espera que a través de su pensión pueda acceder a un mínimo vital y móvil “para la subsistencia de su vida en condiciones dignas y justas, ya que no tiene ningún otro recurso que lo ampare y proteja”.

   1.4. Por último, indica que también se le esta vulnerando el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social exige agotar la vía gubernativa “como medio de procedibilidad para demandar este derecho en el caso de entidades como el Seguro Social”.

   Por lo anterior, invoca el amparo de sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicita que se ordene a la entidad accionada darle trámite y una respuesta de fondo a la petición que presentó el 13 de junio de 2008.

2. Trámite procesal.

   Avocado el conocimiento de la tutela, el juez de instancia ofició a la entidad demandada para que en el término de dos días se pronunciara con relación a los hechos y pretensiones expuestos en la demanda.

   El Jefe del Departamento de Pensiones, Seccional Risaralda, del Instituto de Seguros Sociales, mediante oficio número 0710 del 13 de febrero de 2009, puso de presente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de P. que la acción de tutela había sido enviada a la Seccional Antioquia, toda vez que, de conformidad con el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, en ellos está radicada la competencia para dar cumplimiento a lo solicitado por el accionante.

   Igualmente informó que el derecho de petición presentado por el apoderado del señor D.L.S. fue remitido a la Seccional Antioquia desde el mes de noviembre de 2008, de acuerdo al soporte anexado en la tutela.

   Con el escrito allegó copia de dos oficios, uno dirigido al Jefe del Departamento de Pensiones del Seguro Social de Medellín, de fecha 13 de febrero de 2009, mediante el cual remite 17 folios de la acción de tutela de la referencia y les informa que, de conformidad con el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, ellos son los competentes para tramitarla; y otro dirigido al apoderado judicial del accionante del mismo mes y fecha precitados, informándole que la acción de tutela fue enviada a la Seccional Antioquia, por ser la competen para dar cumplimiento a lo solicitado.

1. Única Instancia.

   El Juzgado Primero Laboral del Circuito de P., en sentencia del 18 de febrero de 2009, resolvió, por una parte, negar la tutela instaurada por el señor D.L.S., teniendo en cuenta que la entidad accionada ha procedido conforme a lo reglado en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo; y por otra parte, requerir al Instituto de Seguros Sociales, a través de su asesor jurídico, para que en el futuro proceda diligentemente respecto de los derechos de petición.

   Ese despacho judicial considera que la acción de tutela es improcedente en este caso para amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida en condiciones dignas y justas, al mínimo vital y móvil, igualdad, de la tercera edad y de acceso a la administración de justicia, porque el accionante lo que realmente pretende es el incremento de la pensión de vejez que es un derecho económico, para cuya reclamación debe acudir a la justicia laboral ordinaria, razón por la cual la acción de tutela deja de ser un medio de defensa subsidiario y directo, según se deduce del artículo 86 de la Constitución, de su decreto reglamentario 2591 de 1991 y de la jurisprudencia constitucional pertinente.

   El juzgado analiza la naturaleza del derecho de petición a la luz del artículo 23 de la Constitución, de los artículos 6 y 33 del Código Contencioso Administrativo y de la jurisprudencia constitucional que considera aplicable, y concluye que, si bien está más que superado el término de 15 días para resolver la petición, esa mora está justificada porque la seccional del Instituto de Seguros Sociales de Risaralda se declaró incompetente para tramitar y resolver la petición y remitió la actuación a la seccional de la misma entidad en Antioquia, a donde también remitió la demanda de tutela.

   Esa decisión judicial no fue impugnada.

2. Pruebas.

   A continuación se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:

   · Copia de un escrito del 14 de noviembre de 2008, dirigido por el Jefe del Departamento de Pensiones de la Seccional Risaralda del Instituto de Seguros Sociales al Jefe del Departamento de Pensiones de Medellín de la misma entidad, mediante el cual se remite la solicitud de incremento pensional del señor D.L.S. con radicación número 12342 (folio 6).

   · Copia de un escrito del 22 de julio de 2008, dirigido por el Jefe del Departamento de Pensiones de la Seccional Risaralda del Instituto de Seguros Sociales al Jefe del Departamento de Pensiones de Medellín de la misma entidad, mediante el cual se solicita el expediente del pensionado D.L.L.S. (folio 7).

   · Copia del derecho de petición con número de radicación 12342, presentado el 13 de junio de 2008 por el señor D.L.S. a la Gerencia de Pensiones de la Seccional Risaralda del Instituto de Seguros Sociales, a través del cual se solicita el reconocimiento, liquidación y pago del incremento de pensión de vejez consagrado en los artículos 21 y 22 del Acuerdo 049 de 1990 y el Decreto 0758 de 1990 (folios 8 y 9).

   · Copia de la resolución número 00414 del 17 de febrero de 1983, en la cual se reconoce al señor D.L.L.S. una pensión de invalidez (folios 10 y 11).

   · Copia de la cédula de ciudadanía del señor D.L.S. (folio 12).

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

   De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta S. de Revisión determinar si el Instituto de Seguros Sociales ha vulnerado los derechos fundamentales del señor D.L.S., al no haberle contestado aún la petición de incremento de la pensión de vejez presentada el 13 de junio de 2008.

   Para resolver el anterior problema jurídico estima la S. preciso reiterar la jurisprudencia de esta Corporación en relación con: (i) el derecho de petición en materia pensional y su alcance; (ii) los plazos máximos para resolver derechos de petición en materia de pensiones; (iii) la competencia nacional y la descentralización de funciones del Instituto de Seguros Sociales. Con base en ello (iv) la S. procederá al análisis del caso concreto para determinar si hay lugar o no a la protección invocada.

3. La petición de reconocimiento pensional implica una respuesta de fondo.

   El reconocimiento de una pensión de vejez ante la administración, así como su reliquidación[1], es un asunto que corresponde al juez ordinario, ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente legal de las pretensiones.[2] No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el juez de tutela es competente para estudiar si los términos legales para dar respuesta a las peticiones en materia de pensiones han sido respetados y, en caso negativo, para proteger el derecho fundamental de petición y ordenar a la entidad correspondiente que conteste efectivamente la solicitud[3].

   La Corte Consitucional ha fijado el sentido y alcance del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política[4]. En sentencia T-371 de 2005 la S. Novena de Revisión de esta Corporación hizo un recuento de las reglas que deben tener en cuenta los jueces de tutela al momento de procurar la protección inmediata y efectiva del derecho de petición. Al respecto señaló:

   “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[5]; (v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[6]; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición[7] pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[8]; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder;[9] y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado[10]”.

   Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la doctrina según la cual el núcleo esencial del derecho de petición comprende no sólo el derecho a presentar peticiones respetuosas, sino además el derecho a tener, dentro del término previsto por la ley, una respuesta de fondo, clara y precisa, es también aplicable a las peticiones en materia pensional. Sobre este punto, en la Sentencia T-957 de 2004, se dijo:

   “[L]a Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el contenido y el alcance generales del derecho de petición[11], en virtud del cual toda persona puede presentar peticiones respetuosas ante las autoridades, y obtener una pronta resolución. Según se ha precisado en la doctrina constitucional, esta garantía constitucional ´consiste no sólo en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara y precisa la petición presentad´[12]. Asimismo, tal respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[13], ´pues prolongar en exceso la decisión de la solicitud, implica una violación de la Constitución´[14]. Estas reglas jurisprudenciales son plenamente aplicables a las peticiones presentadas en materia pensional”. (Subrayado fuera de texto).

   De lo anterior se concluye que la respuesta dada a un derecho de petición por la autoridad o entidad correspondiente no debe limitarse a una simple respuesta formal[15], pues debe recordarse que una respuesta de fondo a una petición implica un análisis completo y detallado de los hechos y del marco jurídico que regula el tema, lo cual debe conducir a “una contestación plena que asegure que el derecho de petición se ha respetado y que el particular ha obtenido la correspondiente respuesta, sin importar que la misma sea favorable o no a sus intereses”[16].

4. Plazos máximos para resolver derechos de petición en materia de pensiones.

   El artículo 6 del Código Contencioso Administrativo de manera genérica establece que las peticiones deben contestarse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su recibo. Sin embargo, esta Corporación, en sentencia SU-975 de 2003, mediante una interpretación integral de los artículos 19 del Decreto 656 de 1994, 4° de la Ley 700 de 2001, 6° y 33 del Código Contencioso Administrativo[17], señaló que, cuando la solicitud verse sobre pensiones, las autoridades deben observar 3 términos que corren de manera concomitante y que su inobservancia genera una vulneración del derecho de petición. En aquel entonces se indicó:

   “Del anterior recuento jurisprudencial queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso”.

   Con posterioridad, en sentencia T-842 de 2007, la Corte precisó que “dichos períodos, también se aplican frente a solicitudes de reliquidación o reajuste especial de pensiones”.

   Así pues, es claro que corresponde al juez constitucional verificar en sede de tutela si la autoridad o entidad correspondiente, al resolver peticiones en materia pensional, ha respetado los términos indicados por las jurisprudencia constitucional, ya que su incumplimiento implicaría la vulneración del derecho fundamental de petición convirtiéndose la acción de tutela en el mecanismo idóneo para protegerlo[18].

5. Competencia nacional y descentralización de funciones del Instituto de Seguros Sociales.

   5.1. La jurisprudencia de la Corte ha manifestado que los actos u omisiones de una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio a través de sus seccionales, violatorios de algún derecho fundamental, se pueden demandar en cualquier parte del territorio nacional donde ésta haga presencia[19]. Así se expresó al respecto la Corporación en la sentencia T-050 de 1995, en la cual, refiriéndose a la Caja Nacional de Previsión, indicó:

   “[L]a Caja Nacional de Previsión Social es una entidad estatal que ejerce autoridad en todo el territorio, a través de sus seccionales, lo que no quiere decir que su personalidad jurídica pierda su unidad; por lo contrario, lo que se pretende con su organización en el territorio con descentralización y con desconcentración de funciones, no es otro fin que el de ofrecer una mejor prestación del servicio público.

   Así, en cualquier parte del territorio colombiano se pueden demandar los actos u omisiones de esta entidad, que se consideren violatorios de alguno de los derechos fundamentales.

   (…)

   En el caso sometido a revisión, se establece que la peticionaria elevó una solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social-Seccional Atlántico-, el 20 de enero de 1992, con el fin de que se reconociera la sustitución pensional, empero, la oficina seccional Atlántico envió la documentación a la sede principal, porque es donde se resuelven ese tipo de peticiones, pero ello no significa que la ciudad de S. de Bogotá sea el lugar donde de deba demandar la omisión, porque como se anotó anteriormente, dicha entidad ejerce autoridad en todo el territorio nacional”.

   5.2. Por otro lado, el artículo 1° del Decreto 2148 de 1992[20], establece que el Instituto de Seguros Sociales es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

   Según sus propios estatutos el Instituto de Seguros Sociales actúa como entidad prestadora de servicios con una estructura interna que “se configura por unidades estratégicas de negocios, con base en niveles de Operación Nacional, Seccional, Z. y Local, orientada a la satisfacción del cliente y al funcionamiento descentralizado de sus unidades operativas[21]”[22]. Ese carácter descentralizado y desconcentrado no implica que la entidad pierda su unidad, pues lo que con ello se pretende es ofrecer una mejor prestación del servicio.

   La S. Segunda de Revisión, en Sentencia T-858 de 2005, aclaró que los argumentos expuestos en la sentencia T-050 de 1995 respecto de la Caja Nacional de Previsión Social son aplicables al Instituto de Seguros Sociales, por ser una entidad del Estado que presta sus servicios en la mayor parte del territorio colombiano. Por lo tanto, respecto a dicha entidad es “indiferente el lugar donde se reclame el reconocimiento de las prestaciones a su cargo, como también lo es, llegado el caso, el lugar donde se promueva la defensa de los derechos fundamentales de los solicitantes, presuntamente conculcados” [23], toda vez que, a pesar de su carácter descentralizado y desconcentrado, está en la obligación de atender de manera diligente todas las peticiones que le sean formuladas.

6. Análisis del caso concreto.

   6.1. Está demostrado con la copia del documento respectivo que el señor D.L.S., por intermedio de apoderado, el 13 de junio de 2008, presentó a la Gerencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales de Risaralda, en la ciudad de P., una petición escrita de reconocimiento, liquidación y pago del incremento de su pensión de vejez, según lo dispuesto en los artículos 21 y 22 Acuerdo 049 de 1990 expedido por el Consejo de los Seguros Sociales Obligatorios, aprobado por el Decreto 758 del mismo año.

   Consta en la actuación que el señor D.L.S., a través de apoderado, el 5 de febrero de 2009, ante el Juez Laboral del Circuito – reparto de P., radicó la presente acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda, representado por su Gerente o por quien hiciera sus veces, por violación de su derecho fundamental de petición, entre otros, por haber omitido resolver la precitada solicitud de incremento pensional.

   El trámite de la acción correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de P., el cual, en auto del 6 de febrero de 2009, la admitió en contra del Instituto de Seguros Sociales, representado por el doctor G.U.G., y ordenó oficiar a la Presidencia y a la Gerencia Regional de la entidad accionada, para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda y para que allegaran las pruebas que pretendieran hacer valer en su defensa.

   Esa orden fue cumplida por el S. delJ., quien, en la misma fecha, envió el oficio número 0179 al Presidente del Instituto de Seguros Sociales, con sede en Bogotá.

   La Jefe del Departamento de Pensiones del Seguro Social Seccional Risaralda contestó al Juzgado que la acción de tutela había sido enviada a la Seccional de Antioquia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, a donde también había sido remitido por competencia, en el mes de noviembre de 2008, la solicitud de incremento pensional. Similar comunicación envió, el 13 de febrero de 2009, al apoderado del accionante.

   Este último anexó a la acción interpuesta copia del oficio de fecha 24 de noviembre de 2008, por medio del cual la Jefe del Departamento de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda remitió por competencia a su homólogo de la seccional de Antioquia la solicitud de incremento pensional del señor D.L.S..

   Los elementos de juicio que se acaban de mencionar permiten concluir con certeza que están demostrados éstos hechos: (i) que la Seccional de Risaralda del Seguro Social demoró la solicitud de incremento pensional radicada por el apoderado del accionante desde el 13 de junio hasta el 24 de noviembre de 2008, esto es, 5 meses y 11 días, sin hacerle ningún trámite y sin dar aviso de ésa remisión al peticionario; (ii) que desde el 13 de junio de 2008, fecha de radicación de la solicitud, hasta el 5 de febrero de 2009, fecha de presentación de la acción de tutela, transcurrieron 7 meses y 22 días, sin que se haya resuelto de fondo la mencionada petición. Más aún, a la fecha presente, cuando ha pasado más de un año, tampoco hay noticia que la entidad accionada haya resuelto la petición.

   De acuerdo con estos hechos y con la jurisprudencia constitucional que se ha analizado en esta providencia, no cabe duda que el Instituto de Seguros Sociales, entidad descentralizada por funciones a través de sus seccionales en todo el país, pero que no pierde por ello su personalidad y unidad jurídicas, ha violado lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo al no informar oportunamente al peticionario que su solicitud fue remitida por competencia a la Seccional de Antioquia, y los artículos 19 del Decreto 656 de 1994 y 4º del la Ley 700 de 2001, al no resolver de fondo, de manera clara y precisa dentro de los primeros 4 meses, la petición formulada por el señor D.L.S., a través de su apoderado; y por no haberle pagado efectivamente la reliquidación, en el caso de tener derecho a ella, dentro de los primeros 6 meses.

   Así las cosas, para la S. es evidente que la entidad accionada ha vulnerado al señor D.L.S. su derecho fundamental de petición, el cual debe ser amparado.

   6.2. Está claro también que la sentencia que se revisa es errada en cuanto justifica sin razón válida la mora en que incurrió la sucursal de Risaralda, y en cuanto guarda silencio sobre el retardo injustificado de la Seccional de Antioquia, que igualmente hace parte del Instituto de Seguros Sociales y está obligada a cumplir los términos que la ley y la jurisprudencia tienen establecidos para el restablecimiento y pago de las solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones.

   6.3. En consecuencia, esta S. procederá a revocar el fallo que se revisa y a ordenar al Instituto de Seguros Sociales o a quien haga sus veces que, si aún no la ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia, responda de fondo la petición de incremento pensional de fecha 13 de junio de 2008 planteada por el señor D.L.S. y le haga conocer, dentro del mismo término, la respectiva decisión a través de la Gerencia de la Seccional Risaralda de esa entidad de previsión.

   6.4. Con todo y de acuerdo a la jurisprudencia constitucional antes analizada, la S. llama la atención sobre el deber que tiene el Instituto de Seguros Sociales de pagar efectivamente al señor D.L.S. la reliquidación de su pensión de vejez, en el caso de tener derecho a ella, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se resuelva de fondo la solicitud.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,