Sentencia de Tutela nº 858A/09 de Corte Constitucional, 26 de Noviembre de 2009

La señora B.N.P.C. interpuso acción de tutela, en mayo 12 de 2009, contra Acción Social, la cual correspondió al Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá, reclamando amparo para sus derechos a la “confianza legitima, derecho a la información, debido proceso, a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital, derecho de los niños, el derecho a una vida digna y el derecho a la igualdad”, por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y relato contenido en la demanda.

La actora manifestó que vivía con sus dos menores hijas y con su esposo C.A.G.C. en Guaduas, Cundinamarca, y que en septiembre 9 de 1999 su cónyuge fue asesinado por “la cuadrilla perteneciente al frente 22 de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC”.

Indicó, sin aclarar cuál fue la petición, que la entidad accionada “dio respuesta a mi hija menor de edad” contrariando, según ella, “las competencias de las altas cortes” respecto a la población desplazada y causando un perjuicio irremediable en cuanto a salud, educación y vivienda “mía y de mis hijas”.

Acudió a la Defensoría del Pueblo en Bogotá, donde le asignaron una profesional que no identifica, a quien le entregó hace ocho años “los documentos solicitados sin que me de razón alguna de ellos, violando con esto el derecho a la información y al debido proceso”.

Aseveró que en la oficina de justicia y paz entregó, “hace un año”, todos los documentos que exigieron (f. 1 cd. inicial).

Ante esos hechos, la señora B.N.P.C. solicitó el amparo de sus derechos a la “confianza legitima, derecho a la información, debido proceso, a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital, derecho de los niños, el derecho a una vida digna y el derecho a la igualdad”, mediante la inclusión en el programa de reparación de víctimas de la violencia y el reconocimiento y pago por parte de Acción Social de la asistencia humanitaria a la que cree tener derecho.

2. Respuesta de Acción Social.

   La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, informó que esa entidad cumple funciones de coordinadora de las entidades y de ejecutora para hacer efectiva la entrega de la ayuda, consistente en tres meses de asistencia alimentaria, tres meses de apoyo de alojamiento temporal, suministro de kits (cocina, hábitat y aseo), y la prórroga de ayuda humanitaria (f. 49 ib.).

   Frente al caso concreto, indicó que “verificado el Registro Único de Población Desplazada-RUPD, se constató que la señora accionante NO SE ENCUENTRA INCLUIDA en el Rupd. Según lo establece el Art. 32 de la Ley 387 de 1997” (está resaltado en el texto original).

   Igualmente refirió que una vez revisados la base de datos y los archivos físicos, se encontró que la señora P.C. presentó “solicitud de Reparación Administrativa ante la Subdirección de Atención a Víctimas de la Violencia, por la muerte de su esposo el señor G.C.C.A., en hechos ocurridos el día 8 de septiembre de 1999, es de resaltar que la accionante no suministra los hechos puntuales que motivaron esta serie de acontecimientos”, obteniendo respuesta por parte de la entidad en abril 30 de 2008, que le indicó “frente a lo estipulado en la Ley 418 de 1997, vigente, sus programas y modificaciones el caso se encuentra FUERA DEL PLAZO LEGAL, lo anterior en consideración a lo contemplado en el literal b) del artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de 2002”.

   Agregó que “teniendo en cuenta la información aportada la Subdirección de Atención de Víctimas de la violencia en lo concerniente a su programa y su normatividad considera que el derecho que le asiste a la accionante no ha sido vulnerado”. Frente a la reparación individual por vía administrativa, indicó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1290 de 22 de abril de 2008, que tiene por objeto conceder un conjunto de medidas de reparación individual a favor de las personas que con antelación a su expedición hayan sufrido violación a sus derechos fundamentales por la acción de grupos armados organizados al margen de la ley (f. 51 ib.).

   Aclaró que dicho decreto establece como única manera para acceder al programa el diligenciamiento personal de la solicitud de reparación administrativa, la cual ya fue recibida en esa Subdirección de parte de la actora, con radicado 125137 de octubre 14 de 2008, consecutivo 60575 de noviembre 20 del mismo año. Le indicaron que “Acción Social radicó su solicitud, ingresando inmediatamente en el proceso de estudio del caso, dentro del programa de reparación”.

   Así, aseveró que la entidad ha actuado con pleno apego a la ley y no puede predicarse que haya vulnerado derecho fundamental alguno.

3. Respuesta de la Defensoría del Pueblo.

   El Defensor del Pueblo Regional Bogotá, solicitó que se rechace por improcedente la petición de amparo de los derechos y garantías fundamentales supuestamente vulnerados a la peticionaria, toda vez que el servicio que se le ha prestado está calificado como el mejor.

   Informó que a la señora B.N.P.C. se le asignó una defensora pública para que le asistiera jurídicamente, dentro de la actuación que se surte en los procesos de justicia y paz en la Fiscalía General de la Nación.

   Indicó que está reconocida como víctima dentro de la actuación que se surte por la Fiscalía, donde se están escuchando las versiones de los postulados de justicia y paz, y hasta la fecha ninguno de ellos se ha pronunciado respecto del homicidio del señor C.A.G.C.; así se le ha mantenido asesorada e informada, por teléfono y de manera escrita, según aporta ella misma copia de carta de la Defensora Pública y de todos los trámites adelantados por la entidad.

4. Documentos relevantes allegados al expediente en fotocopia.

   1. Oficio SAV-17719 de mayo 10 de 2008, expedido por la Subdirectora de Acción Social para Atención a Víctimas de la Violencia, en el cual se indicó que analizados los documentos del caso se estableció que no fueron presentados dentro del plazo respectivo, que es de un año a partir de la ocurrencia de los hechos, sin importar si se allega o no la documentación completa (f. 5 ib.).

   2. Constancia de presentación de B.N.P.C. como presunta víctima, e información de sus derechos en el proceso de justicia y paz, por la desaparición y muerte de su esposo, suscrita en la Fiscalía General de la Nación en octubre 2 de 2008 (f. 9 ib).

   3. Certificación expedida por el Secretario Administrativo y Financiero de Guaduas, que indica que el señor C.A.G.C. fue asesinado en septiembre 9 de 1999, según consta en la investigación radicada 1420, en la Unidad Seccional de Fiscalía Delegada ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Guaduas, por presunto homicidio (f. 10 ib).

   4. Relato detallado de los hechos suscrito por Blanca Nohemis Porras, indicando que a su esposo se lo llevaron unos hombres que se identificaron como miembros de las FARC, el cuerpo fue hallado sin vida por el hermano, y en “el pecho tenía un letrero que decía ´sapo´. Inmediatamente el hermano se fue a dar aviso a las autoridades y ellos le respondieron que él tenía que recogerlo y llevarlo al comando de la Policía porque ellos no subían hasta esa vereda ya que estaba llena de guerrilla” (f. 11 ib.).

   5. Acta de levantamiento del cadáver de C.A.G.C., de 29 años, casado, de profesión “jornalero”, donde se describe que presenta “herida abierta región occipital”, muerte violenta con arma de fuego; en el abdomen se encuentra un letrero “x sapo” (fs. 13 a 15 ib.).

   6. Informe N° 600 CTI-V sobre individualización de los autores del homicidio del señor C.A.G.C., asesinado en la vereda Cinta y Fría de Guaduas, coligiendo que el homicidio “fue un ajustamiento debido a que las heridas… presentan tatuaje de pólvora y fueron causadas a corta distancia; eso sin olvidar el modus operandi empleado por sus agresores, puesto que fue sacado de su vivienda y plagiado y torturado para después matarlo, como también se le ilustró en el álbum fotográfico en donde aparece en su camisa presenta unas leyendas muerto x sapo” (fs. 17 y 18 ib.).

   7. Fotos de la inspección al cadáver (fs. 20 a 23 ib.).

   8. Tarjetas de identidad de J.V. y G.P.G.P. y contraseña de la señora Blanca N.P.C. (fs. 25 a 27 ib.).

   9. Registro civil de defunción de C.A.G.C. (f. 29 ib.).

   10. Registros civiles de nacimiento de J.V. y G.P.G.P. (fs. 30 y 31 ib.).

   11. Oficio suscrito en enero 15 de 2009, por el Fiscal 29 (e) Delegado ante el Tribunal Superior Unidad Nacional para Justicia y Paz, comunicando que dentro de las diligencias de los “desmovilizados individuales de los grupos organizados al margen de la ley pertenecientes a la subversión (FARC, ELN, EPL, EPR, ERG, entre otros), ninguno de los hasta ahora versionados ha hecho alusión al hecho relacionado con el homicidio de C.A.G.C., reportado por B.N.P.C., persona esta que se encuentra reportada como víctima en el sistema de información judicial de la unidad nacional para la Justicia y Paz (SIJYP) bajo el número de la referencia” (f. 45 ib.).

5. Fallo de primera instancia.

   El Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de mayo 26 de 2009, negó el amparo pedido, pues “la documentación aportada, evidencia claramente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales no ha existido porque cada uno de los entes gubernamentales accionados dentro del marco de su competencia y conforme los lineamientos legales, ha atendido y tramitado de manera oportuna las peticiones elevadas por la actora” (f. 81 ib.).

   Aclaró que la Agencia Presidencial para Acción Social, dio trámite a la petición de reparación individual por vía administrativa, comunicándole a la accionante que “no fue aceptada la solicitud de inscripción para obtener el plan de ayuda humanitaria”. Explicó que la negativa fue consecuencia de la extemporaneidad de la petición (ocho años después de sucedido el hecho).

   F.I..

   La actora impugnó ese fallo, diciendo que la Defensoría del Pueblo en la contestación de la demanda indicó que no se aportó la documentación, lo cual “riñe con la verdad ya que se aportó lo solicitado en el acta”, además indicó que la ley no exige el documento que demuestre el matrimonio civil (fs. 85 y 86 ib.).

   G.F. de segunda instancia.

   El Tribunal Superior de Bogotá, S. Penal, mediante sentencia de junio 30 de 2009, confirmó el fallo impugnado, encontrándole razón a lo manifestado por el a quo, particularmente por el referido transcurso del tiempo.

Primera. Competencia.

Esta corporación es competente para examinar la determinación referida, en S. de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de análisis.

Se determinará si derechos fundamentales de B.N.P.C. y sus hijas, fueron vulnerados por la negativa de Acción Social de darle trámite ágil y efectivo a la solicitud de reconocimiento y pago de la reparación administrativa, prevista en el Decreto 1290 de 2008.

Tercera. Aplicación del Decreto 1290 de abril 22 de 2008 al caso concreto.

El programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición de las conductas violatorias.

El artículo 1° del Decreto 1290 de 2008 estipula que el programa de reparación individual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.

El artículo 2° consagra el principio de solidaridad frente a la reparación individual administrativa, como un conjunto de medidas que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de garantías fundamentales, por hechos atribuibles a grupos armados organizados al margen de la ley. El programa comprende la protección de los derechos a la vida, integridad física, salud física y mental, libertad individual y libertad sexual.

El Decreto prevé como beneficiarios del programa a quienes hubieren sufrido daño directo como consecuencia de la violación de esos derechos, por acción de tales grupos armados. Cuando a la víctima se le hubiere causado la muerte o estuviere desaparecida, tendrán esa condición el cónyuge o compañero(a) permanente o el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa, o aquellos que dependían económicamente de la misma.

El artículo 4° se refiere a las medidas de reparación, como “la indemnización solidaria, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantías de no repetición de las conductas delictivas”, indicando que el Estado reconocerá y pagará, a título de indemnización solidaria, directamente a la víctima, o a los beneficiarios de que trata el comentado Decreto, de acuerdo con los derechos fundamentales violados.

Para la implementación de las medidas de reparación se tendrán en cuenta los programas de los diferentes organismos del Estado, que informarán a Acción Social, en forma individual, las medidas de reparación otorgadas, describiendo cada una y el beneficiario de la misma.

Con sede en Bogotá, el artículo 15 crea el Comité de Reparaciones Administrativas, el cual estará a cargo de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.

Para la solicitud de reparación, el artículo 21 estipula que “los interesados en la reparación individual por vía administrativa deberán diligenciar, bajo la gravedad del juramento, una solicitud con destino al Comité de Reparaciones Administrativas, en un formulario debidamente impreso y distribuido por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social”, formulario que podrá ser reclamado y presentado en forma gratuita en las alcaldías, personerías municipales, procuradurías regionales, distritales y provinciales, defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz.

Una vez diligenciada la solicitud, deberá el interesado remitirla de manera inmediata a Acción Social, que presentará un informe mensual al Comité de Reparaciones Administrativas sobre las solicitudes de reparación recibidas.

La acreditación de la calidad de víctima se da una vez verificada la información suministrada por el titular o los beneficiarios, la cual estará a cargo de Acción Social (artículo 23). El turno para resolver la solicitud irá en orden de recepción, en un lapso no mayor de 18 meses desde la fecha de su radicación (artículo 27).

Cuarta. Procedimiento para la aplicación y reconocimiento de la reparación individual por vía administrativa.

1. Solicitar voluntariamente la reparación.

2. Llenar el formulario de solicitud de reparación administrativa al “Comité de Reparaciones Administrativas”.

3. Identificación de la información.

4. Informe técnico.

5. Verificación de la información.

6. Término no mayor de dieciocho meses para dar respuesta al solicitante.

La petición se debe presentar a más tardar dentro de los dos años siguientes a la fecha de la expedición del presente Decreto (art. 32).

Es importante aclarar que las víctimas no necesitan abogado para realizar el trámite, ante la gratuidad, simplicidad y fácil acceso al proceso de reparación administrativa, lo que en principio hace innecesaria la intermediación de apoderado o de asociaciones de desplazados para efectuar la solicitud.

Quinta. Análisis del caso concreto.

Blanca N.P.C. considera vulnerados derechos fundamentales suyos y de sus dos hijas, menores de edad, por la negativa de Acción Social a dar trámite ágil a la solicitud de reconocimiento y pago de la reparación administrativa prevista en el Decreto 1290 de 2008, a que creen tener derecho.

El Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá negó el amparo pedido, al estimar que la actora no presentó la solicitud dentro del término fijado en la ley, ni demostró la presencia de algún estado de fuerza mayor o caso fortuito que le impidiera presentarla a tiempo, haciéndolo ocho años después de sucedidos los hechos (f. 82 cd. inicial). Tal decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de la misma ciudad, S. Penal, compartiendo los argumentos del a quo.

En el caso objeto de análisis se aprecia que B.N.P.C. y sus dos hijas ciertamente son víctimas de la violencia, dado que en septiembre 9 de 1999 su esposo y padre C.A.G.C. fue asesinado por el “frente 22 de las Farc”.

La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, analizó el trámite de reparación individual por vía administrativa, pero no fue aceptada como beneficiaria del plan de ayuda por la extemporaneidad de la petición, al radicarla ocho años después de sucedido el hecho (f. 81 ib.).

Teniendo en cuenta lo que se ha venido expresando y las normas citadas, recuérdese que frente a la inscripción en el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, esta Corte ha señalado[1] que no se trata de decisiones arbitrarias o puramente discrecionales, debiendo informarse que la víctima lo fue dentro de los elementos objetivos que lo acrediten; en caso contrario, serán expuestas suficientemente las razones por las cuales no se considera sustentada tal condición a partir de la información disponible, correspondiendo a Acción Social valorar lo allegado y dar respuesta de fondo y definitiva al peticionario.

Es importante precisar, por otra parte, que conforme a lo dispuesto en el artículo 93 superior, los derechos y deberes consagrados en la Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, de modo que ninguna autoridad de la República puede ejercer sus funciones o facultades, sean regladas o relativamente discrecionales, al margen ni en contra de lo allí estatuido.

A su vez, el artículo 94 ibídem advierte que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Carta Política y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.

Las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia deben interpretarse a la luz de los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos[2], la buena fe, la confianza legítima[3], y la preeminencia del derecho sustancial[4], advirtiendo que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos[5]”.

Ello armoniza con lo señalado por esta Corte[6] y lo que se ha de establecer a partir del “conjunto de principios actualizados para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad”, contenidos en la directriz de apoyo a los Estados, presentada en febrero 8 de 2005 ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas:

“En lo que tiene que ver con la reparación de los daños, la directriz distingue el derecho de las víctimas y sus derechohabientes a ser indemnizados por los perjuicios causados, del derecho de los Estados a repetir contra los autores, de manera que, con independencia de los resultados de la investigación, toda persona afectada en su vida, honra, bienes, derechos y libertades, por hechos sucedidos dentro del marco del conflicto armado interno, puede exigir ‘medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción según lo establece el derecho internacional’, sin perjuicio del derecho del Estado de dirigirse contra los responsables de la vulneración - artículo 2º C.P. Principio 34-.”

En consecuencia, cuando una persona solicita ayuda humanitaria a Acción Social, como derechohabiente de quien falleció por la violenta acción de grupos organizados armados al margen de la ley, o a raíz de una masacre selectiva, o por desaparición forzada, están constitucionalmente fuera de lugar exigencias inexorables, como que el hecho no se hubiere reportado durante los dos años siguientes a la ocurrencia, máxime si para el caso se tiene en cuenta que el Decreto 1290 de abril 22 de 2008 es posterior, y la declaración se dio en octubre 2 de 2008, dentro del plazo allí contemplado.

Así, la solicitud de la señora B.N.P.C. y sus hijas se encuentra dentro del término contemplado en el artículo 32 del citado Decreto y no sería justo condicionar este tipo de ayuda, cuando usualmente tales crímenes emanan del brutal abuso por parte de quienes poseen las armas e imponen, por ende, la ley del más fuerte, irradiando terror y logrando impunidad.

De todo lo anterior, deviene injustificado que Acción Social se oponga a inscribir y realizar el trámite pertinente, a favor de B.N.P.C. y de sus dos hijas, sin tener en cuenta su real condición de víctima, por el asesinato contra su cónyuge y padre C.A.G.C., factor que debe motivar la inclusión de ellas dentro del programa de reparación individual por vía administrativa, para las víctimas de grupos armados al margen de la ley.

Frente al caso en estudio, esta S. reitera la posición adoptada en sentencia T-190 de marzo 20 de 2009, M.P.L.E.V.S., en la cual se estudió un asunto similar contra la misma entidad accionada, denotándose el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta corporación. En ese caso se determinó que “el mencionado decreto estableció un término de dos años para presentar la solicitud de reparación administrativa[7], por lo que la asesoría a las víctimas en un lenguaje sencillo y comprensivo resulta fundamental para garantizar el acceso oportuno al proceso. De ahí, que sea primordial la labor de difusión del programa de reparación administrativa que le corresponde al Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz en coordinación con todas las entidades que lo conforman”, para proteger los derechos de un grupo de personas que no tenían suficiente información ni asesoría.

Así, al resultar procedente la solicitud de la actora para que se le amparen los derechos a “la reparación por vía administrativa”, se revocará la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, S. Penal, por medio de la cual fue confirmada la dictada por el Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de la misma ciudad, denegando la tutela impetrada, la cual será concedida.

En consecuencia, se dispondrá que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de este fallo, el Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de Bogotá, o quien haga sus veces, realice los trámites pertinentes para que, si aún no se ha efectuado, la señora B.N.P.C. y sus dos hijas J.V. y G.P.G.P. sean efectivamente inscritas, en un lapso no superior a quince días contados desde esa misma notificación, en el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados al margen de la ley y, de tal manera, puedan acceder a la ayuda que normativamente les corresponda, otorgada por el Gobierno Nacional.

Se advierte que la ayuda no debe estar condicionada a la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de imputado alguno, pues es al Estado al que corresponde salvaguardar esos derechos, sin perjuicio de que pueda repetir contra los autores del delito.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,