Sentencia de Tutela nº 286/10 de Corte Constitucional, 19 de Abril de 2010

1. Hechos, Fundamentos y Pretensiones

   El 25 de noviembre de 2008, falleció el señor R.D.M.P., quien era jubilado de la Gobernación de Bolívar, estatus jurídico que le fue reconocido mediante la Resolución No. 1520, de 1985, expedida por dicha entidad territorial.

   El causante era el padre del S.A.M.M.N., quien tiene 49 años de edad, y padece Síndrome de Down no especificado. Por esa enfermedad fue calificado, el 18 de diciembre de 2008, por la Junta de Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, con una pérdida de capacidad laboral de 60.40%, estructurada desde el 12 de junio de 1960, fecha de su nacimiento. Razón por la cual, dependía económica y personalmente de su padre.

   El 27 de abril de 2009 el demandante, a través de apoderada, solicitó sustitución pensional de su padre ante la Gobernación de Bolívar. Al momento de la presentación de la acción de tutela, esto es, el 18 de agosto de 2009, la entidad no le había dado respuesta a la petición impetrada.

   Por lo anterior, mediante apoderada, presentó acción de tutela para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital, teniendo en cuenta su condición de discapacitado y, como consecuencia de ello, se ordene a la Gobernación de Bolívar que resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la sustitución pensional de su padre.

2. Pruebas que obran en el expediente.

   En el expediente reposan las siguientes pruebas relevantes:

   · Copia de la solicitud de sustitución pensional presentada por el señor A.M.M.N., a través de la abogada J.V.C., ante la Gobernación de Bolívar[1].

   · Copia del poder otorgado por A.M.M.N., a la abogada J.V.C.[2].

   · Copia de la cédula de ciudadanía del señor A.M.M.N.[3].

   · Copia de la cédula de ciudadanía del señor R.D.M.P.[4].

   · Copia del dictamen practicado al señor A.M.M.N., que da cuenta de su pérdida de la capacidad laboral del 60.40%, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el 18 de diciembre de 2008[5].

   · Copia de las declaraciones extra proceso rendidas por las señoras L.K.R.M. y F.A.L.P., en las cuales declaran que conocieron por más de 20 años al señor R.D.M.P., quien fue el padre del señor A.M.M.N., quien padece Síndrome de Down, y dependía económicamente de su padre. Así mismo, informaron que éste no ha laborado en ninguna entidad, ni recibe rentas propias, ni asignaciones por parte del Estado[6].

   · Copia del certificado de sueldos del señor R.D.M.P., por valor de setecientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos veintisiete pesos mensuales (754.427), correspondiente al año 2008 [7].

   · Copia del registro civil de nacimiento del señor A.M.M.N.[8].

   · Copia de la Resolución No. 1520 de 1985, “Por medio de la cual se reconoce y ordena pagar pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor R.M.P.”[9].

   · Copia del registro civil de defunción del señor R.D.M.P.[10].

   · Copia del memorial de requerimiento de respuesta a la solicitud de sustitución pensional, suscrito por la abogada J.V.C.[11].

3. Respuesta del ente accionado.

   El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, mediante Auto del 21 de agosto de 2009, admitió la demanda, y corrió traslado a la entidad accionada para que se pronunciara sobre los hechos y las pretensiones.

   El 26 de agosto de 2009, el ente accionado respondió la solicitud de tutela. Informó que no ha violado los derechos fundamentales del demandante, debido a que, mediante oficio del 26 de agosto de 2009[12], le dio respuesta de fondo, y en el término respectivo, a la solicitud de sustitución pensional, lo que, a su juicio, configura un hecho superado. Por esa razón, el demandante, si bien lo considera, puede acudir a otras acciones legales, a fin de controvertir la decisión de la administración.

   Así mismo, afirma que la acción de tutela no es procedente para reclamar prestaciones económicas laborales, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual no se probó en el presente caso.

   Por otra parte, argumentó que el señor A.M.M.N., padece Síndrome de Down, condición que no le permite capacidad de discernimiento, razón por la cual, existe una falta de legitimación por activa en la acción de tutela, toda vez que el accionante no estaba habilitado para otorgar poder a la abogada que pretende actuar como su apoderada.

   En razón de lo anterior, la Gobernación de Bolívar, solicita denegar por improcedente la acción de tutela.

1. Primera Instancia.

   Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2009, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena declaró la improcedencia del amparo solicitado por falta de legitimación en la causa por activa, en razón a que:

   “El accionante padece Síndrome de Down, circunstancia acreditada en el plenario, impidiéndole actuar personalmente en la defensa de sus derechos fundamentales. No obstante lo anterior, la abogada que hoy pretende la representación legal del accionante no posee la legitimación para tal defensa ni siquiera si llegare a actuar como agente oficioso, toda vez, que frente a los incapaces debe verificarse que la persona que se presenta ante el trámite de tutela, haya sido declarado judicialmente como tutor o curador del incapaz, esto es, aportando copia de la sentencia del proceso de interdicción, lo cual acá no se evidencia.

   Vale destacar, que las medidas de protección implementadas en el ordenamiento jurídico para las personas que padecieren de alteraciones psíquicas o disminuidos físicos, síquicos o sensoriales buscan en propender (sic) su estado de indefensión manifiesta por ende, no puede abrogase (sic) su representación al arbitrio sin observar los procedimientos legales especiales para obtener la guarda de los derechos de éstas personas incapaces, tales como la interdicción que se obtiene a través de la jurisdicción voluntaria”.

2. Impugnación.

   La apoderada del demandante impugnó la sentencia de primera instancia, indicando que lo relevante en el presente caso no es que a la abogada litigante se le reconozca el derecho de postulación, y se limite la controversia a una falta de legitimación en la causa por activa. A su juicio, lo que debe debatirse es si el señor A.M.M.N. tiene derecho a la sustitución pensional de su padre.

   Indica que el señor A.M. es una persona enferma, vulnerable, sujeto de especial protección por parte del Estado. Además, tiene el 60.40% de pérdida de su capacidad laboral. Por tales motivos considera que reúne todos los requisitos exigidos para acceder al derecho a la sustitución pensional.

   Finalmente, solicita que se protejan sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida, para lo cual deberá ser revocado el fallo de primera instancia y, como consecuencia de ello, se ordene a la Gobernación de Bolívar, que le reconozca, temporalmente, la calidad de sustituto pensional de su fallecido padre, mientras que se surte el proceso de interdicción judicial.

3. Segunda Instancia.

   En sentencia del 20 de octubre de 2009, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, confirmó la decisión proferida por el a-quo. Consideró que la abogada está legitimada para actuar, ya que si bien es cierto, el accionante no está en capacidad de otorgar poder, en razón del Síndrome de Down que padece, es posible que en su nombre, mediante la agencia oficiosa se solicite el amparo. El juez advirtió que, en este caso, se estructuran los requisitos que exige la jurisprudencia constitucional para actuar como agente oficioso. En este sentido, señaló que en la Sentencia T - 172 de 2007, M.P.J.A.R., se indicaron los dos requisitos de procedibilidad que deben concurrir para el efecto: (i) la manifestación expresa por parte del agente de que está actuando a nombre del agenciado; y (ii) la aportación de prueba sumaria de que el agenciado se encuentra en incapacidad de interponer por sí mismo la acción.

   Así mismo, estimó que la respuesta de la Gobernación de Bolívar resuelve de fondo la solicitud, toda vez que en ella se indicó porqué no se concedía la prestación.

   Finalmente, concluyó que, si bien la abogada puede actuar oficiosamente en representación de A.M.M.N., para interponer la tutela, no tiene poder debidamente otorgado por el representante del incapaz para gestionar su sustitución pensional, razón por la cual no está legitimada para este efecto. Por lo anterior, confirmó la sentencia impugnada.

Mediante Auto del 16 de febrero de 2010 el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer. En consecuencia, resolvió oficiar a la Abogada J.V.C. para que diera respuesta al cuestionario formulado.

En escrito recibido en la Secretaría de esta Corporación el día 26 de febrero del presente año, la Abogada J.V.C. dio respuesta al oficio remitido informando que se inició proceso de Declaración de Interdicción Judicial, del cual está conociendo el Juzgado Primero de Familia de Cartagena, radicado con el No. 0562-2009. El Juez, mediante auto del 16 de febrero de 2010, admitió la demanda y designó como curador provisional a la señora A.E.M.N., hermana de A.M. y se le reconoció como apoderada especial dentro del proceso.

Indica la togada que R.D.M.P., padre de A.M., se hizo cargo de la manutención y cuidado de su hijo y, una vez fallecido el padre, A.E., hermana de A., ha estado cuidándolo.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedibilidad de la Acción de Tutela

   2.1. Legitimación activa

   Según el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre, cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas y excepcionalmente por los particulares. En el mismo sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'', estableció que la tutela puede ser ejercida directamente por la persona afectada o por medio de un representante, caso en el cual los poderes se presumirán auténticos. A su vez, el inciso segundo de esta disposición establece la posibilidad de ejercer la acción de tutela a través de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no está en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que debe manifestarse en la solicitud. Así mismo, podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

   Para que proceda la legitimación por activa en el ejercicio de una acción de tutela, a través de la agencia oficiosa en favor de un tercero, es necesario demostrar que la persona se encuentra verdaderamente imposibilitada para promover la defensa de sus derechos[13].

   Específicamente, la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados”, señala que toda persona está facultada para solicitar cualquier medida judicial, incluida la tutela, que busque favorecer a quien sufre de discapacidad mental. En ese sentido el artículo 14 del citado ordenamiento establece:

   “ACCIONES POPULARES Y DE TUTELA. Toda persona está facultada para solicitar directamente o por intermedio de los Defensores de Familia o del Ministerio Público, cualquier medida judicial tendiente a favorecer la condición personal del que sufre discapacidad mental.

   Así mismo que, la Acción de Tutela tiene cabida cuando se trate de defender los derechos fundamentales de la persona con discapacidad”

   En el presente caso la acción de tutela se presenta por una abogada que representa a una persona con discapacidad mental, según el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, el 18 de diciembre de 2008, en el cual se establece su pérdida de la capacidad laboral del 60.40%, estructurada desde la fecha de nacimiento[14], razón por la cual no puede ejercer por sí mismo sus derechos, circunstancia que fue debidamente informada en el escrito de tutela.

   Frente a lo anterior, se puede afirmar que, en efecto, la abogada J.V.C., se encuentra legitimada para solicitar la protección de los derechos de A.M.M.N. quien, como se pudo demostrar, es una persona que sufre de discapacidad mental desde su nacimiento.

   Así las cosas, en el presente caso existe legitimación en la causa por activa para el ejercicio de la acción de tutela.

   2.2. Legitimación pasiva

   La Gobernación de Bolívar, demandada en esta causa, es una entidad de naturaleza pública, por lo tanto, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, está legitimada como parte pasiva, en la medida en que de ella se predica la vulneración de los derechos fundamentales en discusión.

3. Problema Jurídico

   De la situación fáctica descrita se advierte que el señor A.M.M.N., de 49 años de edad, padece Síndrome de Down no especificado, calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, con una pérdida de capacidad laboral del 60.40%, estructurada desde el 12 de junio de 1960, fecha de su nacimiento. Adicionalmente, dependía económica y personalmente de su padre, quien era jubilado de la Gobernación de Bolívar, quien falleció el 25 de noviembre de 2008.

   Alegando su condición de discapacidad, a través de apoderada, solicitó sustitución pensional ante la Gobernación de Bolívar, entidad que, mediante oficio del 26 de agosto de 2009, respondió que se abstenía de darle el trámite administrativo respectivo por la falta de legitimación por activa, ya que en el presente caso, una vez declarada la interdicción, es el curador quien tiene legitimación para otorgar poder y que una vez subsanado lo anterior, analizarían la documentación aportada y se entraría a surtir el trámite respectivo. Concretamente en el memorial de respuesta se dice:

1. “Estamos en presencia de un trámite que se debe surtir a petición de partes. En este punto pueden tramitar el peticionario o su apoderado.

2. Las partes deben soportar las calidades que se alegan”.

   Por lo anterior, en lo que respecta, al derecho de petición, se puede afirmar que su vulneración quedó superada en la medida en que la entidad accionada dio respuesta e indicó los motivos por los cuales no accedía a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sustitución.

   Ahora bien, advierte la Sala que se debe considerar que el accionante es una persona con discapacidad, dependiente económica y personalmente de su padre quien falleció, y cuya única opción para proveer los recursos necesarios para subsistir es la sustitución pensional solicitada ante la Gobernación de Bolívar.

   En esa medida, lo que se le corresponde a esta Corporación establecer es si la Gobernación de Bolívar vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, de una persona con discapacidad mental, sujeto de especial protección constitucional, al negarle el reconocimiento de la sustitución pensional que solicitó.

   Antes de abordar el fondo del problema jurídico planteado, la Sala examinará la procedibilidad de esta acción de tutela, tenido en cuenta las reglas pertinentes, y de la jurisprudencia constitucional relacionado con los hechos descritos.

   Aclarada la procedencia, la Corte reiterará la jurisprudencia constitucional relacionada con (i) la especial protección constitucional de las personas con discapacidad y (ii) el derecho fundamental a la sustitución pensional.

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones

   En virtud del artículo 86 de la Constitución Política, que predica que la tutela es un medio preferente y sumario de defensa judicial, cuyo objetivo primordial es la protección de los derechos fundamentales que resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o excepcionalmente de los particulares, se le reconoció a la misma un carácter subsidiario y residual que, por lo mismo, sólo permite su procedencia cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando existiendo éste no sea eficaz para el efecto, o cuando se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   Por otra parte, conforme con el artículo 48, ibídem, se reconoce a todas las personas el derecho a la seguridad social, la cual tiene una naturaleza irrenunciable. La jurisprudencia constitucional ha indicado que este derecho tiene un contenido prestacional, y por tanto, si bien no se define como fundamental, su protección no se puede promover en principio a través del ejercicio de la acción de tutela[15], y debe ser perseguido en la jurisdicción ordinaria laboral o ante la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo al caso de que se trate.

   No obstante la regla anterior, la jurisprudencia constitucional también ha admitido que, de manera excepcional, es procedente la acción de tutela para la protección de derechos de contenido prestacional, como en el caso de reconocimiento de pensiones, cuando de su amenaza se derive la vulneración de derechos fundamentales y, vistas las circunstancias fácticas, se requiere de su salvaguarda urgente. Es decir, es procedente como mecanismo transitorio para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, o cuando el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para su protección resulta inocuo, ineficaz o no es lo suficientemente expedito para ofrecer una protección adecuada de los derechos, aspecto que debe ser evaluado por el juez, frente a las circunstancias propias de cada caso concreto.[16]

   La consideración esbozada se desprende de lo dispuesto en el artículo 6°, del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” reglamentario de la acción de tutela, el cual, al referirse a las causales de improcedencia del amparo constitucional, señala que la existencia de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en concreto por el juez, frente a las circunstancias en que se encuentre el accionante al momento de promover la protección del derecho presuntamente conculcado. Amparada en ese mandato, la Corte ha expresado que:

   “la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que este es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral[17], o ii) este no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular de una protección inmediata...”[18].

   Manifestado lo anterior, se concluye que la acción de tutela, procede, excepcionalmente, para perseguir el reconocimiento y pago de una pensión, cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial para el efecto, o cuando existiendo, no es eficaz para obtener su protección, siempre que de ella se derive la vulneración de derechos fundamentales. En tales circunstancias, la acción de tutela se instituye como el instrumento judicial principal para perseguir una protección real y concreta. También será procedente como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable debidamente probado y mientras que la autoridad competente decida de fondo y definitivamente el conflicto correspondiente.[19]

   Particularmente, al examinar la procedibilidad de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales del demandante, advierte la Corte que los mecanismos de defensa judicial ordinarios no proporcionan una protección eficaz y adecuada de aquellos, como quiera que es conocida la prolongada duración de este tipo de procesos. Con mayor razón, teniendo en cuenta que se trata de una persona discapacitada que, de acuerdo a la calificación de la Junta de Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, tiene una pérdida de capacidad laboral del 60.40%, estructurada desde la fecha de su nacimiento, es decir desde el 12 de junio de 1960[20], y que de acuerdo con las afirmaciones de la abogada que actúa como agente oficioso del accionante y de las declaraciones extraprocesales rendidas por L.K.R.M. y F.A.L.P.[21], A.M. dependía de forma absoluta en el aspecto económico y personal de su padre, por ello una vez él fallece, el accionante quedó privado de los recursos que le permitían satisfacer sus necesidades básicas, y su única fuente de ingresos es la derivada de la sustitución pensional que reclama.

   Frente a lo anterior, exigir al accionante que acuda a un proceso judicial ordinario, resultaría desproporcionado porque, dadas sus circunstancias fácticas, aquél no es eficaz para la proteger sus derechos, en la medida que requiere de la protección urgente de los mismos.

5. Las personas con discapacidad son sujetos de especial protección constitucional.

   El artículo 13 de la Carta Política obliga al Estado a buscar las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva, y a adoptar medidas que favorezcan a los grupos discriminados o marginados, protegiendo especialmente a “aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”. Así mismo, en el artículo 47, dispone que “el Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”; De la misma forma, el artículo 68 establece que es obligación especial del Estado “la educación de personas con limitaciones físicas o mentales”.

   Del artículo 13 constitucional se originan unas obligaciones para todas las autoridades públicas, las cuales deben propender por adoptar las acciones afirmativas, y las medidas que se requieran para lograr que la igualdad sea real y efectiva, y no quede simplemente en términos formales o jurídicos. Sobre este aspecto la jurisprudencia constitucional[22] ha indicado los compromisos del Estado, con las personas que sufren discapacidades indicando:

   “De conformidad con la Constitución el compromiso que tiene el Estado para con las personas discapacitadas es doble: por una parte, debe abstenerse de adoptar o ejecutar cualquier medida administrativa o legislativa que lesione el principio de igualdad de trato; por otra, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades, debe remover todos los obstáculos que en los ámbitos normativo, económico y social configuren efectivas desigualdades de hecho que se opongan al pleno disfrute de los derechos de estas personas, y en tal sentido, impulsar acciones positivas.

   En cuanto a las acciones afirmativas, esta Corporación ha sostenido que son aquellas cuyo propósito es proteger a ciertas personas o grupos, ya sea para eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, o bien para conseguir que los miembros de un grupo discriminado tenga una mayor representación, en el escenario político o social”.

   El Estado colombiano, a través de varios tratados internacionales adquirió unas obligaciones en cuanto a la protección de las personas con discapacidades y cuyos objetivos son la prevención, eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, propiciar su plena integración en la sociedad y la protección en el ejercicio de sus derechos. En este sentido, en la Sentencia T-043 de 2008 M.P.M.J.C.E., la Corte citó un listado de tratados internacionales que el Estado colombiano ha suscrito con el propósito de adoptar medidas de protección para los ciudadanos discapacitados, de la siguiente manera:

   “En el ámbito internacional, son múltiples los instrumentos en los que se ha plasmado la voluntad expresa de la comunidad de naciones de proteger los derechos de las personas con discapacidad. Las obligaciones internacionales del Estado colombiano en este campo se derivan de varios tratados internacionales y de numerosos instrumentos conexos a dichos tratados que precisan el alcance de las obligaciones convencionales a través de las cuales se garantiza el derecho a la igualdad de las personas con discapacidad y se asegura el goce efectivo de otros derechos.

   Así, se pueden citar –entre otros- el artículo 2-1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[23], el artículo 2-2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[24], el artículo 1-1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[25], o el artículo 2-1 de la Convención sobre los Derechos del Niño[26]. Todas estas disposiciones encuentran un reflejo directo en el artículo 13 de la Constitución Política colombiana.

   En segundo lugar, existen otras obligaciones internacionales convencionales del Estado colombiano que se refieren expresamente a las personas con discapacidad. Así, (a) el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –“Protocolo de San Salvador”-, ratificado mediante Ley 319 de 1996, dispone en su artículo 18 que toda persona afectada por una discapacidad física o mental tiene derecho a recibir atención especial con miras a alcanzar el máximo grado de desarrollo de su personalidad[27]; (b) la Convención sobre los Derechos del Niño establece, en su artículo 23, diversos derechos para los niños impedidos[28]; (c) la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, ratificada mediante Ley 762 de 2002, establece diversas obligaciones estatales en la materia, según se precisa en el apartado siguiente; y (d) el Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 159), ratificado mediante Ley 82 de 1988.

   Adicionalmente, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha adoptado múltiples resoluciones sobre el tema, entre las cuales se pueden citar la Declaración sobre el Progreso y Desarrollo en lo Social,[29] la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental,[30] la Declaración de los Derechos de los Impedidos,[31] el Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad,[32] los Principios para la Protección de los Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Atención de la Salud Mental,[33] y –de especial importancia- las “Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad”.[34]

   En el ámbito regional interamericano también existen múltiples instrumentos relevantes, tales como la Declaración de Caracas de la Organización Panamericana de la Salud sobre la Reestructuración de la Atención Psiquiátrica en la Atención Primaria; la Resolución sobre la Situación de las Personas con Discapacidad en el Continente Americano[35] y la Resolución sobre la Situación de los Discapacitados en el Continente Americano,[36] así como el Compromiso de Panamá con las Personas con Discapacidad en el Continente Americano.[37]”

   Es cumplimiento de lo anterior, es necesario precisar que los servidores públicos tienen como objetivo en todas sus actuaciones administrativas, el cumplimiento de los cometidos estatales, como lo señalan los tratados internacionales, la Constitución y las leyes y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por el sistema jurídico. Específicamente, la especial protección constitucional y el desarrollo de los postulados constitucionales para garantizar los derechos de los sujetos discapacitados, permitió que el Congreso dictara la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados”. En ella se señala que “la protección del sujeto con discapacidad mental corresponde y grava a toda la sociedad, pero se ejercerá de manera preferencial por el Estado por intermedio de los funcionarios e instituciones legítimamente habilitadas”[38]. En este sentido, la norma dota, a todas las instituciones públicas, de herramientas jurídicas que permiten ajustar sus actuaciones en procura de la protección integral de aquellas personas que, por su discapacidad mental, no están en igualdad de condiciones frente a personas que no padecen este tipo de limitaciones.

   De igual forma, la Ley 1306 de 2009, en su artículo 5°, establece como obligaciones de la sociedad y del Estado la protección de las personas con discapacidad mental y la garantía del disfrute pleno de todos sus derechos de acuerdo a su capacidad de ejercicio.

   En efecto, la precitada ley indica los sujetos a quienes les corresponde la función de protección, señalando a: (i) los padres o a quienes éstos designen; (ii) el cónyuge o compañero permanente; (iii) demás familiares en orden de proximidad; (iv) las personas designadas por el juez, y; (v) el Estado por intermedio de los funcionarios e instituciones legítimamente habilitadas. Así mismo, impone al encargado de la protección de la persona con discapacidad mental, asegurar para éste un nivel de vida adecuado, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda apropiados y mejorar continuamente sus condiciones de vida, de igual forma, impone a los encargados de la protección unas obligaciones pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de sus derechos sin discriminación por motivos de discapacidad.

   Conforme con lo anterior, en el artículo 18 de la misma ley, se dispone que le corresponde al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio del Defensor de Familia, tomar las medidas administrativas de restablecimiento de derechos o interponer las acciones judiciales necesarias para proteger a los sujetos con discapacidad mental absoluta, a instancia de la denuncia que presente cualquier persona ante la entidad, o incluso de manera oficiosa. En consecuencia, la norma prevé que ante la ausencia o la negligencia de los sujetos encargados de la protección de la persona con discapacidad mental le corresponde al Estado, a través del ICBF, el restablecimiento de sus derechos cuando sea necesario.

   Específicamente, en lo relacionado con esta causa, indica el artículo 11 de la Ley 1306 de 2009, que: “Ningún sujeto con discapacidad mental podrá ser privado de su derecho a recibir tratamiento médico, psicológico, psiquiátrico, adiestramiento, educación y rehabilitación física o psicológica…”, procedimientos médicos y terapéuticos que son prestados por las EPS a las cuáles se encuentren afiliadas las personas discapacitadas.

   Por su parte, el artículo 27, ibídem, faculta a los Jueces de Familia para que mientras se decida la causa, de manera definitiva, decrete la interdicción provisoria de la persona con discapacidad mental absoluta, cuando cuente con un dictamen pericial que lo determine.

   Con base en lo mencionado, es claro que el propósito que persiguen los preceptos reseñados, es dar un tratamiento especial y proteger a las personas con discapacidad mental, en consideración a que, por sus “limitaciones psíquicas o de comportamiento”, no está en capacidad de comprender el alcance de sus actos y requieren de la asistencia permanente de sus familiares o del Estado, a través de todas sus instituciones a fin de propender por la protección integral de sus derechos, adoptando las acciones que requieren para tal efecto.

6. El Derecho Fundamental a la Sustitución Pensional.

   Esta Corporación[39] ha explicado que el objeto de la sustitución pensional es el de proteger a la familia, puesto que a través de ella se garantiza a los beneficiarios, que compartían su vida con el causante, accedan a los recursos que requieren para subsistir en condiciones de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del pensionado, es por ello que en la medida en que provee el soporte material necesario para la satisfacción del mínimo vital de los beneficiarios, adquiere el carácter de derecho fundamental. En otras palabras, el reconocimiento de la sustitución pensional y el correspondiente pago de la mesada pensional constituye el medio indispensable para la satisfacción del mínimo vital del interesado, y por este medio de sus demás derechos fundamentales como son vida digna, salud, educación, entre otros.

   Con el mismo criterio la jurisprudencia de esta Corte considera que la sustitución pensional está íntimamente relacionada con la protección de otros derechos fundamentales, en tanto es una prestación propia de la seguridad social de las personas que deben soportar las consecuencias que se derivan de la muerte de un pensionado de quien dependían económicamente para su sustento, criterio que se encuentra plasmado en la Sentencia C-1176 de 2001, donde se indicó “El propósito perseguido por la Ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de ofrecer un marco de protección a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte”.

   Igual orientación se dio en la Sentencia T-086 de 2009 M.P.N.P.P., en la cual esta corporación señaló que:

   “Se ha explicado que el objeto de la sustitución pensional es proteger a la familia, porque a través de ella se garantiza a los beneficiarios, quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante, el acceso a los recursos necesarios para continuar subsistiendo en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del pensionado[2]; en ese mismo sentido, se ha precisado que la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba cuando vivía el pensionado”.

   Concretamente este Tribunal ha tenido la oportunidad de estudiar la sustitución pensional de personas discapacitadas, particularmente en la Sentencia T-092 de 2003 M.P.R.E.G., en la cual se revisó el caso de una persona que padecía de una discapacidad mental, quien era beneficiaria de una sustitución pensional de su madre, y una vez cumplió la mayoría de edad, la prestación fue suspendida. En este caso, la Corte tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital e igualdad de la actora y ordenó reiniciar el pago de la pensión sustitutiva. En esta sentencia se sostuvo que “En consideración a que se trata de una persona que no tiene capacidad de discernimiento y que carece de opciones para operar en el mercado laboral por cuanto fue declarada interdicta, como se desprende de la copia de la sentencia allegada a este proceso, negarle el derecho a seguir gozando de una pensión e impedirle la prestación de los servicios médico asistenciales para hacerle más pesada su enfermedad, sería tanto como someter arbitrariamente su bienestar a terceras personas, comprometiendo la igualdad, la autonomía y la dignidad. Al respecto, esta Corporación ha considerado que el principio de dignidad humana resulta vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena, existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas”.

   Por otro lado, es necesario precisar que la reglamentación en materia pensional relacionada con situaciones como la examinada, remite a las siguientes normas:

   El artículo 12, de la Ley 171 de 1961 “Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones” el cual establece que: “Fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependiere económicamente de él, tendrán derecho a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes”.

   Por su parte, el artículo 39 del Decreto 3135 de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.” Señala que “Sustitución de pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieran económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes”.

   Posteriormente, el artículo 19 del Decreto Ley 434 de 1971, dispuso: “El artículo 36 del decreto 3135 de 1968 quedará así: Fallecido un empleado público o trabajador oficial jubilado o con derecho a pensión de jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o invalidez y que dependieran económicamente del causante, tendrán derecho a percibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante los 5 años subsiguientes. Cuando faltare el cónyuge o los hijos, la sustitución pensional corresponderá a los padres o hermanos inválidos y a las hermanas solteras del empleado fallecido que dependieren económicamente del causante.”

   A su vez el artículo 1, P. 1º de la Ley 33 de 1973, “Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones de las viudas” reglamentó el tema así: “Los hijos menores del causante, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez. En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron y aclararon. (...)”.

   El artículo 1° de la ley 44 de 1977 “Por la cual se restablece la sustitución pensional vitalicia para las personas que la disfrutaron de conformidad con la Ley 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y del Decreto Ley 434 de 1971”, ordenó, que quienes tuvieren derecho causado o hubieren disfrutado del derecho a la sustitución pensional, prevista en las leyes 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y el Decreto Ley 434 de 1971, tendrían derecho a disfrutar de la misma, conforme con lo establecido en las leyes 33 de 1973 y 75 de 1975, es decir, que los sujetos señalados, podrían recibir esta prestación de manera vitalicia.

   Las anteriores normas fueron derogadas por la Ley 100 de 1993, y en su lugar el artículo 47 dispuso que: "Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:“(...) b. Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.(...).”,

   En conclusión, de las normas citadas se puede colegir que los hijos discapacitados que dependieran económicamente de los pensionados tienen derecho a la sustitución pensional, como medida de protección ante el desamparo en que pueden quedar por razón de su muerte, para mitigar con ello los riesgos de abandono y pobreza al que pueden verse sometidos en caso contrario.

   En complemento de lo anterior el artículo 38, ibídem establece que se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad labora.

   Con fundamento en las consideraciones precedentes, pasa esta Sala de Revisión a realizar el análisis del caso concreto.

De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede afirmar que el señor R.D.M.P., falleció el 25 de noviembre de 2008, siendo jubilado la Gobernación de Bolívar, y fuera el padre del señor A.M.M.N., quien desde su nacimiento es discapacitado mental. Este último, en ejercicio del derecho de petición, mediante apoderada, solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional de su padre ante la Gobernación de Bolívar, entidad que le negó la solicitud por existir una falta de legitimación por activa.

Al respecto, le corresponde a esta Corporación, como ya se precisó, establecer si la Gobernación de Bolívar vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, de una persona con discapacidad mental, sujeto de especial protección constitucional, al negarle el reconocimiento de la sustitución pensional que solicitó.

Acorde con las consideraciones generales de la presente sentencia, el propósito que persiguen los preceptos Constitucionales, Convenios Internacionales y las normas reseñadas, es dar un tratamiento especial y proteger a las personas con discapacidad mental, para que puedan disfrutar de todos sus derechos cuando éstos resulten vulnerados o amenazados.

Con respecto a las normas jurídicas en materia de sustitución pensional, aplicables al caso concreto, advierte la Corte que, conforme se dijo en las consideraciones generales de esta providencia, aquellas han reconocido como beneficiarios del mismo a los hijos discapacitados que dependieran económicamente de su padre. Por tanto, independientemente del régimen aplicable al accionante en este caso, es claro que le asiste el derecho de ser beneficiario de la sustitución pensional que reclama en razón a que, como se expuso previamente, se consolidó la prestación en su favor, porque es una persona que padece una discapacidad mental, con una pérdida de la capacidad laboral del 60.40%, la cual supera el 50% previsto en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y además dependía económica y personalmente de su padre el señor R.D.M.P., quien falleció siendo pensionado de la Gobernación de Bolívar.

En el caso bajo revisión se evidencia que, en la práctica, la entidad accionada no aplicó la protección reforzada de la que es titular una persona discapacitada, obligación jurídica, que como se ha expuesto, tiene rango constitucional por lo tanto es de obligatorio cumplimiento. Así mismo, la Gobernación de Bolívar tampoco tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 1306 de 2009, que se complementa con los Pactos, Convenios Internacionales sobre derechos Humanos relativos a las personas en situación de discapacidad aprobados por Colombia, que integran el bloque de constitucionalidad[40].

Por tanto, si bien la Gobernación de Bolívar, dio respuesta al derecho de petición presentado por el accionante, no cumplió con su obligación de garantizar los derechos a un sujeto de especial protección constitucional, actuación que se evidencia con su negativa al reconocimiento de la sustitución pensional del accionante.

Encuentra la Sala que, en la medida en que el ente territorial niega el reconocimiento a la sustitución pensional del accionante, que dependía económicamente de su padre fallecido y quien no cuenta con más recursos adicionales para la satisfacción de sus necesidades básicas, su derecho fundamental al mínimo vital se encuentra afectado. Adicionalmente, la Sala pudo establecer, mediante una comunicación telefónica con una sobrina de A.M., que tampoco tiene acceso a los servicios de salud, el cual hace parte del Sistema de Seguridad Social.

En conclusión, la administración pública, por mandato de la Constitución Política y la ley, tiene la obligación de proteger a A.M.M.N., persona con discapacidad mental, a través de todas sus actuaciones y, de manera especial, cuando se trata de su derecho a la seguridad social. En consecuencia, a la autoridad pública le correspondía resolver la solicitud de sustitución pensional presentada por el accionante, quien efectivamente es beneficiario de la prestación, por su discapacidad, debidamente certificada y quien dependía económicamente del causante, según lo acreditan las declaraciones extrajuicio allegadas al expediente rendidas por L.K.R.M. y F.A.L.P..

Ahora bien, la Sala pudo establecer en sede de revisión, que ya se inició trámite de interdicción judicial, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Primero de Familia de Cartagena, quien mediante auto designó como curador provisional, señora A.E.M.N.[41], hermana del accionante, por esta razón la Sala ordenará a la Gobernación de Bolívar hacer el reconocimiento de la sustitución pensional y ordenar al pago de la misma, mientras no se desvirtué su condición de discapacidad con derecho a sustituir.

Por otra parte, conforme con el artículo 5° de la Ley 1204 de 2008, el término para resolver la sustitución pensional de manera definitiva, si no se presenta controversia, es de diez (10) días siguientes al vencimiento del edicto emplazatorio, y en concordancia con el artículo 4° ibídem, el edicto debe publicarse en un periódico de amplia circulación, dirigido a quienes se crean con derecho a la sustitución de la pensión del fallecido, a fin de que dentro de los treinta (30) días siguientes se presenten a reclamarla aportando las pruebas en que se funden.

Frente a lo anterior, la Gobernación de Bolívar, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente fallo, debe realizar el procedimiento establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley 1204 de 2008, si aún no lo ha realizado una vez agotado el mismo, dentro de los cinco (5) días siguientes, deberá reconocer la prestación solicitada, ya que es claro que al accionante le asiste el derecho de ser beneficiario de la sustitución pensional que reclama, en razón a que, como se expuso previamente, se consolidó la prestación en su favor.

Por lo expuesto, encuentra la Corte que el accionante es sujeto de especial protección de constitucional. En consecuencia, conforme con el análisis precedente, la Sala amparará sus derechos fundamentales a la especial protección de las personas con discapacidad, el derecho fundamental a la seguridad social de los discapacitados y el derecho fundamental a la sustitución pensional.

Para el efecto, esta Sala de Revisión revocará el fallo de segunda instancia del 20 de octubre de 2009, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, por medio de la cual decidió confirmar el fallo del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena y en su lugar, amparará los derechos fundamentales de A.M.M.N., ordenando a la Gobernación de Bolívar, a través de su representante legal o quien haga sus veces que, si no lo ha realizado, dentro de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, expida el acto administrativo por medio del cual reconoce y ordena el pago de la sustitución pensional del accionante y se tenga como curadora provisional a la señora A.E.M.N..

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,