Sentencia de Tutela nº 517/10 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2010

1. Demanda y pretensión.

   1.1. Elementos de la demanda.

   -. Derechos fundamentales invocados: Derecho a la vida, igualdad, al mínimo vital, libre desarrollo de la personalidad, debido proceso, defensa, protección de la población desplazada y derecho fundamental de petición.

   -. Conducta que causa la vulneración: La omisión de entrega de la ayuda humanitaria de emergencia contemplada en la Ley 387 de 1997 por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (en adelante Acción Social), al igual que la ausencia de contestación del derecho de petición elevado por la accionante el día 13 de julio de 2009, en el que solicitó la entrega de la mencionada ayuda.

   -. Pretensión: Tutela los derechos invocados en la presente acción, ordenando a Acción Social -Unidad Territorial Atlántico- hacer efectiva la entrega de la Ayuda Humanitaria de Emergencia contemplada en la Ley 387 de 1997, toda vez que a la fecha no ha superado la situación de vulnerabilidad, como consecuencia del desplazamiento forzado.

   1.2. Fundamentos de la pretensión:

   -. La señora Y.B.L., de 45 años de edad[1], manifestó en el escrito de tutela que es víctima del delito de desplazamiento forzado, a raíz del conflicto armado que vive el país.

   -. La accionante, como consta en el oficio adjunto a la demanda de tutela, se encuentra incluida en el Registro Único de Población Desplazada junto a su grupo familiar[2]. Expone que es madre cabeza de familia, responsable de una menor de edad, según lo indica el registro civil de nacimiento que allega al recurso de amparo[3].

   -. El 13 de julio de 2009, la accionante presentó derecho de petición ante la Coordinación de Acción Social, en el que expuso su actual situación económica, por lo que solicitó que se le suministrara la ayuda humanitaria que proporciona el gobierno, en este tipo de situaciones. Tales beneficios radican en educación, alimentación, subsidio de vivienda, y estabilidad económica, ayuda que ha omitido entregar la entidad accionada, afirmando que en varias oportunidades la ha solicitado.

   -. Al expediente se allega fotocopia de la petición radicada en la Coordinación de Acción Social, con fecha 13 de julio de 2009[4].

2. Respuesta de Acción Social.

   El Juzgado de Conocimiento concedió a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Unidad Territorial Atlántico – Acción Social- el término de veinticuatro horas, para que ejerciera su defensa, las que transcurrieron en silencio[5].

3. Decisiones de tutela objeto de revisión: Sentencia del Juzgado Catorce Civil del Circuito de Barranquilla, del 13 de noviembre de 2009 y Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Tercera de Decisión Civil Familia, del 16 de diciembre de 2009.

   3.1. Primera Instancia: Sentencia del Juzgado Catorce Civil del Circuito de Barranquilla, del 13 de noviembre de 2009.

   Niega el amparo constitucional, al considerar que una vez examinado el material probatorio aportado por la señora B.L. se tiene que no acreditó que se haya presentado efectivamente ante la entidad accionada solicitud de ayuda humanitaria de emergencia o la prórroga de ayuda de la misma. De igual manera, determinó que “la copia de la petición presentada por ésta en la demanda de tutela, no le merece credibilidad”.

   3.2. Impugnación[6].

   En escrito presentado el 23 de noviembre de 2009, la peticionaria interpuso recurso de apelación en contra de la decisión proferida por el A quo. Indicó, entre otras cosas, “que la obrante (sic) en la presente acción de tutela presento la documentación legal en todo su sentido, solamente con el hecho de realizar dos originales y firmados con tinta azul y recibida por la entidad cuestionada tal cual como me lo suministraron, la presente a su despacho, no es para que me hubiera denegar la presente acción de tutela”. Adicionalmente, ratifica bajo la gravedad de juramento que las pruebas que reposan en el expediente son totalmente originales y ciertas. Por lo expuesto, requiere que se le entregue la ayuda humanitaria de emergencia, debido a que no ha superado su situación de vulnerabilidad.

   Del mismo modo, recordó que tiene una hija menor de edad, en su grupo familiar, hecho que debe ser tenido en cuenta en la evaluación de su situación, puesto que ella es beneficiaria de una protección especial por expresa disposición constitucional.

   3.3. Segunda instancia: Sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Tercera de Decisión Civil Familia, del 16 de diciembre de 2009.

   Confirmó el fallo del juez de primera instancia. Estimó que la señora B.L. no demostró que se agotó el camino del derecho fundamental de petición en forma directa, por lo tanto no es la acción de tutela la llamada a operar como un mecanismo paralelo de solución de conflictos.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional, es competente para revisar las decisiones proferidas en el asunto de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del veintiséis (26) de febrero de dos mil diez (2010) de la Sala de Selección de Tutela Número Dos de la Corte Constitucional, por medio del cual se seleccionó el proceso.

2. Cuestión de constitucionalidad.

   En la presente ocasión, corresponde determinar a la Sala de Revisión si los derechos fundamentales de la señora Y.B.L. y su núcleo familiar fueron vulnerados por Acción Social al negarle la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, debido a que no ha superado la situación de desplazamiento.

   Para resolver la controversia, la Sala de Revisión reiterará aspectos básicos como: i) los derechos fundamentales de la población desplazada y la Ayuda Humanitaria de Emergencia ii) la presunción de veracidad, frente a la condición de desplazado forzado.

   2.1. Los derechos fundamentales de la población desplazada y la Ayuda Humanitaria de Emergencia.

   De acuerdo con la definición que trae el artículo 1º de la Ley 387 de 1997:

   “Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”

   Por otra parte, el artículo 2º de los “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”[7] define a los desplazados como:

   "Las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida"

   Sobre el particular, en la sentencia T-025 de 2004, la cual recogió de manera amplia la jurisprudencia trazada por esta Corporación en la materia, analizó la condición de las personas desplazadas y la importancia de garantizar los derechos fundamentales. Al respecto precisó lo siguiente:

   “También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las fronteras del territorio nacional’[8] para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[9], que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[10] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado’[11]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’[12], dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.’[13]. Este punto fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno’[14], y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara’[15]”.[16] (Resaltado de la sala).

   Vemos entonces que de conformidad con la disposición legal y en el amplio conjunto de principios constitucionales y la decantada jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional se ha señalado de manera enfática que la condición de desplazado deviene en una especial situación fáctica de desprotección, a partir de la cual el ciudadano se encuentra en posibilidad de solicitar de manera preferente la protección especial de sus derechos fundamentales por parte del Estado.

   Del mismo modo, este Tribunal Constitucional reconoció en cabeza de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) la atención y ayuda de la población desplazada que, en principio, dada la naturaleza sus actuaciones, serán controvertibles por mecanismos distintos de la acción de tutela, pero cuando los esfuerzos por salvaguardar los derechos fundamentales de sujetos de especial protección, en el caso de personas desplazadas no se presenta, resulta la acción de tutela el mecanismo idóneo y expedito para la protección de los mismos.[17]. De igual forma, se ha determinado que “debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los nacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela.”[18].

   Establecido que es un deber del Estado atender la población en condición de desplazamiento, tenemos que bajo los términos de la Sentencia C-278 de 2007, la ayuda humanitaria de emergencia[19] lo que pretende es cubrir, de forma temporal e inmediata, las necesidades básicas de alimentación, aseo personal, alojamiento, transporte de emergencia, salud, atención psicológica, elementos de hábitat interno y salubridad pública de aquellas personas que han sido víctimas del desplazamiento, entendiéndose como un elemento integrante de los derechos fundamentales de las personas desplazadas. La situación anteriormente descrita, únicamente se otorga a quienes han declarado los hechos que dieron origen a su condición y, en consecuencia, han sido inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, cuyo manejo igualmente está en cabeza de Acción social[20].

   2.2. Presunción de veracidad en materia de tutela cuando la autoridad demandada no rinde el informe solicitado por el juez constitucional. Reiteración de jurisprudencia.

   El artículo 20 del Decreto-Ley 2591 de 1991, consagra la presunción de veracidad como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública o el particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela, en aquellos eventos en los que el juez requiere cierta información (art. 19 Decreto 2591 de 1991) y aquella no es allegada dentro del plazo respectivo o simplemente no llega, dicha negligencia tiene como consecuencia que los hechos narrados por el accionante en la demanda de tutela sean tenidos como ciertos.[21]

   “ARTICULO 19. INFORMES. El juez podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará responsabilidad. (…)

   “ARTICULO 20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”. S. y negrillas fuera del texto original.

   Conforme a lo anterior y teniendo en cuenta que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Unidad Territorial Atlántico-, contra quien se dirigió la presente acción de tutela no respondió el traslado que le hizo en su momento el Juzgado Catorce (14) Civil del Circuito de Barranquilla, ni justifico tal omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad. En consecuencia, los hechos expuestos por la señora B.L., se asumirán como ciertos de conformidad con lo dispuesto en el art. 20 de Decreto 2591 de 1991, anteriormente citado.

   2.3. Contenido, alcance y fin del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia.

   El precepto constitucional contenido en el artículo 23 de la Carta Política otorga el derecho a la persona de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. De acuerdo con esta definición, puede decirse que “[e]l núcleo esencial del derecho de petición reside en la [obtención de una] resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido”[22]. Sobre el contenido y alcance del derecho fundamental de petición, la Corte ha señalado que la respuesta a las solicitudes de petición comprende la correlativa obligación por parte de las autoridades, de otorgar una respuesta oportuna de fondo, clara, precisa y congruente con lo solicitado[23].

   Además de este contenido esencial, el derecho de petición tiene una dimensión adicional: servir de instrumento que posibilita el ejercicio de otros derechos fundamentales[24]. Así, puede decirse que “[e]l derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión”[25], entre otros.

   Al respecto esta Corporación en las Sentencias T–377 de 2000 y T–1060A de 2001, entre otras, manifestó lo siguiente:

   “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[26]; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[27]; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición[28] pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[29]; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder;[30] y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[31]

   Para la Corte Constitucional, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario[32].

   Sin embargo, la contestación será efectiva, si la respuesta soluciona el caso que se plantea[33] (artículos 2, 86 y 209 de la C.P.) y congruente si existe coherencia entre lo solicitado y lo respondido, de tal manera que la solución a lo solicitado verse sobre lo preguntado y no sobre otros temas, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta[34].

La Ciudadana J.B.L. interpuso acción de tutela con el objetivo de obtener protección de sus derechos fundamentales. En el escrito de demanda la peticionaria manifiesta que, debido a la crítica situación de orden público que presenta el país, se vio forzada a trasladarse en compañía de su grupo familiar, siendo incluida en el Registro de Población Desplazada de Acción Social en el mes de abril de 2009, por considerar que no han mejorado sus condiciones materiales de vida y no estar en capacidad de autosostenerse junto con su hija[35], presentó petición formal el día 13 de julio de 2009, solicitando la ayuda humanitaria de emergencia.

Para el estudio del caso concreto, se tendrá que las actuaciones realizadas por la accionante se encuentran amparadas por la presunción constitucional de la buena fe (art. 83, C.P.) y conforme con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, el cual dispone que si la entidad demandada no presenta informe sobre los hechos que motivan la acción de tutela estos deberán tenerse como ciertos, salvo que hayan sido desvirtuadas por la accionada. Así mismo, el solo hecho que la accionante haya efectuado la declaración de su condición en el mes de junio de 2009, está confirmando que su situación de desplazada persiste aún y que sigue necesitando para ella y su grupo primario la ayuda humanitaria contemplada en la Ley 387 de 1997.

En el presente caso se observa que la entidad demandada, no dio respuesta a la petición formulada el día 13 de julio de 2009, que como ya señaló es un sujeto de especial protección vulnerándose así su derecho fundamental, en consecuencia y en aras de una protección real y efectiva se ampararán los derechos fundamentales invocados, en especial el de Petición.

Por lo anterior, la Sala de Revisión revocará la decisión proferida por Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla que confirmó la sentencia proferida el Juzgado 14 Civil del Circuito de la misma cuidad, que resolvió negativamente la acción de tutela impetrada por la ciudadana Y.B.L. contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y en su lugar se concederá la tutela de los derechos fundamentales en especial el de Petición y ordenará a Acción Social que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas, siguientes, contadas a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a realizar una evaluación de las condiciones reales de la accionante, con el fin de que se determine si ha sobrepasado la situación de vulnerabilidad. Si se verifica que las condiciones persisten, Acción Social deberá informar a la señora B.L. sobre las circunstancias de tiempo modo y lugar para la entrega de la mencionada asistencia humanitaria de conformidad con la Ley 387 de 1997.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,