Sentencia de Constitucionalidad nº 632/11 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2011

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RESUMEN

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la ley 1333 de 2009, “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. A juicio del demandante, las normas acusadas no son claras y dan lugar a varias interpretaciones que, de cualquier modo, resultan contrarias a la constitución política y a tratados internacionales de... (ver resumen completo)

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C-632-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-632/11

Referencia:

Expedientes D-8379

Asunto:

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

Demandante:

Luis Eduardo Montealegre Lynett

Magistrado Ponente:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

  1.       ANTECEDENTES

    En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política , el ciudadano Luis Eduardo Montealegre Lynett demandó los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

    Mediante Auto del once (11) de febrero de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, ordenó además comunicar el proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Ambiental, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposiciones acusadas.

    Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. 

    II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

    A continuación se transcriben textualmente los artículos 31 y 40 de la Ley 1333 de 2009, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.417, del 21 de julio de 2009, destacando en negrilla y con subraya los apartes demandados:

    “LEY 1333 DE 2009

    (julio 21)

    “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”

    EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

    DECRETA:

    (…)

    ARTÍCULO 31. MEDIDAS COMPENSATORIAS. La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad.

    (…)

    ARTÍCULO 40. SANCIONES. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción ambiental. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos que trata el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrán al infractor de las normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción mediante resolución motivada, alguna o algunas de las siguientes sanciones:

    1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

    2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.

    3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro.

    4. Demolición de obra a costa del infractor.

    5. Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción.

    6. Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.

    7. Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad ambiental.

    PARÁGRAFO 1o. La imposición de las sanciones aquí señaladas no exime al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.

    PARÁGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definirá mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el presente artículo, definiendo atenuantes y agravantes. Se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor.

    (…)”.

  2. LA DEMANDA

    1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

      El demandante estima que las disposiciones objeto de censura constitucional contenidas en la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, contravienen lo dispuesto en los artículos 29 y 116 de la Constitución Política , los numerales 2° y 3° del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el numeral 2° del artículo 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos.

    2.   Fundamentos de la demanda

      2.1. El actor comienza por señalar que las disposiciones demandadas, contenidas en la Ley 1333 de 2009, no son claras, pues dan lugar a varias interpretaciones que, de cualquier modo, resultan contrarias a la Constitución Política y a tratados internacionales de derechos humanos, en la medida en que desconocen garantías básicas del debido proceso de sus destinatarios, en particular, los principios de non bis in ídem, de legalidad de la sanción, de reserva de ley y de separación de funciones públicas.

      Bajo esa premisa, sostiene como razones de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, las siguientes:

      2.1.1. Para el demandante, un primer acercamiento hermenéutico lleva a la conclusión de que las medidas compensatorias no tienen carácter sancionatorio, sino simplemente reparatorio, toda vez que el legislador no las definió expresamente como sanciones administrativas, ni las incluyó o reguló en el capítulo correspondiente a las sanciones y medidas preventivas. A ello, se suma el hecho de que, conforme al parágrafo 1° del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, al finalizar el procedimiento sancionatorio ambiental , además de las sanciones, pueden imponerse otras medidas administrativas, lo cual permite indicar que no se trata del mismo instrumento.

      A partir de esa primera interpretación, según la cual, las medidas compensatorias no son sanciones sino formas de reparación del daño ambiental, advierte que presentan dos problemas de constitucionalidad que necesariamente conducirían a que fueran retiradas del ordenamiento jurídico.

      2.1.1.1. El primer problema consiste en que al autorizarse dentro del proceso sancionatorio la reparación de los perjuicios causados al medio ambiente, y, al mismo tiempo, permitir el ejercicio de la acción civil para reparar esos mismos daños, se vulnera el principio de non bis in ídem, previsto en el artículo 29 Superior, debido a que un solo hecho constitutivo de infracción al ambiente genera dos procesos distintos con igual pretensión, y la consecuencia de ello es una doble indemnización de perjuicios: la ordenada por la autoridad administrativa ambiental y la ordenada por la autoridad judicial correspondiente. Lo anterior, a su vez, produciría un enriquecimiento sin justa causa de la administración, en tanto que obtendría una doble reparación del daño y un provecho económico injustificado por una misma conducta dañina, lo cual se traduce en violación del principio de interdicción de la arbitrariedad, consagrado en el Preámbulo de la Constitución y en los artículos 1° y 2° del mismo ordenamiento.

      2.1.1.2. Por otro lado, el segundo problema se deriva del hecho de que la norma le atribuye funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas ambientales, sin que se cumplan los presupuestos previstos en la Constitución Política para dicho efecto. A juicio del actor, definir si existe el deber jurídico de reparar los perjuicios ocasionados por el daño al medio ambiente, así como el monto de la indemnización a cargo del particular responsable, es una función jurisdiccional que ha sido asignada de manera exclusiva a los jueces de la República. Sin embargo advierte, con apoyo en la jurisprudencia constitucional, que la libertad de configuración legislativa del Congreso de la República para otorgar funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas, se encuentra limitada a que las competencias atribuidas estén claramente definidas y determinadas en la ley, y a que dichas autoridades gocen de la independencia e imparcialidad de un juez. En el caso de las autoridades administrativas ambientales, en criterio del libelista, no existe esa independencia e imparcialidad que se exige para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, ya que su estructura orgánica y funcional es absolutamente jerarquizada y, en materia sancionatoria ambiental, no existe separación de las funciones de investigación y de sanción. Además, estima que la norma no es clara en señalar cuál de todas las autoridades ambientales ejercerá las funciones jurisdiccionales.

      A manera de ejemplo, sostiene que existen varias disposiciones en el ordenamiento jurídico que consagran expresamente la potestad sancionatoria ambiental en cabeza de determinadas autoridades administrativas, sin separar el ejercicio de funciones preventivas, de investigación y...

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