Sentencia de Tutela nº 167/12 de Corte Constitucional, 5 de Marzo de 2012

1. Hechos

   La accionante los narra, en síntesis, así:

   1.1. Convivió durante 23 años con el señor J.E.M.T., unión de la cual nacieron cuatro hijos.[1]

   1.2. El Ministerio de Defensa le reconoció al señor J.E.M.T. asignación mensual de jubilación en el grado de Exadjunto Tercero de la Fuerza Áerea Colombiana mediante Resolución No 5472 del 12 de septiembre de 1977.

   1.3. El señor Murcia Tolosa falleció el 17 de abril de 2010.[2]

   1.4. El 4 de mayo de 2010[3], en calidad de compañera permanente, solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación mensual de retiro que devengaba el extinto Exadjunto Tercero de la Fuerza Áerea Colombiana, señor J.E.M.T.. En el correspondiente escrito adjuntó varias declaraciones juramentadas por medio de las cuales demostró la existencia de su vínculo[4] y el carné de servicios de salud en el que aparece como beneficiaria de su compañero.

   1.5. Después de más de dos meses de presentada la reclamación, la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del ministerio accionado mediante Oficio Nº 10-63499 MDSGDVBSGPS-22 del 28 de julio de 2010[5] le informó que “para continuar con el trámite del expediente prestacional Nº 2798 de 2010, relacionado con el reconocimiento de la sustitución pensional con motivo del fallecimiento del señor JOSE EDILBERTO TOLOSA (q.e.d.), en calidad de compañera permanente, se hace necesario allegue a la mayor brevedad posible, documento expedido por autoridad competente en donde se declare la unión marital de hecho y sus efecto patrimoniales de conformidad con el artículo 2° de la Ley 979 de 2005, es decir, copia auténtica de la sentencia judicial, mediante los medios ordinarios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil, con conocimiento de los jueces de Familia de Primera Instancia.”

2. Fundamentos de la acción y pretensiones

   Considera la accionante que la exigencia de la entidad accionada para reconocerle la sustitución pensional, según la cual debe presentar un documento emitido por autoridad competente que declare la unión marital de hecho y sus efectos patrimoniales, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y de petición, entre otros, pues desconoce que ella es la única beneficiaria de la sustitución pensional conforme con los documentos que reposan desde años atrás en la entidad y en los que consta su calidad.

   Consecuentemente, le pide al juez de tutela conceder el amparo definitivo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicita se ordene al Ministerio de Defensa Nacional -División de Prestaciones Sociales, Área de Pensionados- le reconozca y pague la sustitución pensional reclamada.

3. Trámite procesal y oposición a la demanda de tutela

   El Tribunal Superior del Distrito judicial de Villavicencio, S. Penal, mediante proveído del 21 de septiembre de 2010, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Ministerio de Defensa Nacional, -División de Prestaciones Sociales, Área de Pensionados-.

   Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, contestó la demanda, aduciendo lo siguiente:

   -Mediante Resolución Nº 3620 de septiembre 29 de 2010, la entidad resolvió la solicitud de sustitución pensional elevada por la señora H.S. y decidió, entre otros, que no hay lugar al reconocimiento y pago del derecho que se reclama y “dejó a salvo en poder de este Ministerio la referida prestación hasta tanto se aporten las pruebas enunciadas en los considerandos de esta providencia.”

   -El acto administrativo proferido por el ministerio tiene como fundamento jurídico lo preceptuado en el artículo 2° de la Ley 979 de 2005 “por medio de la cual se modifica parcialmente la Ley 54 de 1990 y se establecen unos mecanismos ágiles para demostrar la unión marital de hecho y sus efectos patrimoniales entre compañeros permanentes”.

   -La reclamante no allegó ninguna de las pruebas requeridas por la normatividad vigente aplicable, esto es, la Ley 979 de 2005, para demostrar su calidad de compañera permanente. Precisamente el artículo 2° señaló entre los mecanismos para declarar la existencia de la unión marital de hecho los siguientes:

   “1. Por escritura pública ante Notario por mutuo consentimiento de los compañeros permanentes. 2. Por Acta de Conciliación suscrita por los compañeros permanentes, en centro legalmente constituido. 3. Por sentencia judicial, mediante los medios ordinarios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil, con conocimiento de los Jueces de Familia de Primera Instancia.”

   -La demandante “tiene otras vías distintas a la acción de tutela para reclamar sus derechos.”

   -La solicitud de amparo presentada por la señora H.S. no puede concederse, “ya que no se ha negado ningún derecho constitucional fundamental y no se está causando ningún tipo de perjuicio irremediable, por cuanto la decisión que se adoptó en el caso concreto se ajusta a derecho y con ella se dio una respuesta clara, fundamentada y de fondo a la solicitud de sustitución personal…”.

1. Sentencia de primera instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, S. Penal, mediante providencia del 4 de octubre de 2010, negó el amparo solicitado por considerar que “la tutela plantea la discusión de un derecho litigioso cuya definición resulta completamente extraña al ámbito del juez constitucional de tutela, máxime que puede demandar ante la vía contencioso administrativa el acto administrativo que actualmente le niega la solicitud de sustitución pensional, posibilidad ésta de defensa judicial que hace improcedente la tutela, dado su carácter eminentemente residual y subsidiario.”

   Respecto de la presunta vulneración del derecho de petición, el Ministerio de Defensa -División de Prestaciones Sociales, Área de Pensionados- expidió el correspondiente acto administrativo resolviendo de fondo la solicitud de sustitución pensional presentada por la accionante. De ahí que en este caso se configura un hecho superado.

2. Impugnación

   La actora, impugnó el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, S. Penal, por las siguientes razones:

   - El a quo no tuvo en cuenta su tiempo de convivencia de 23 años con J.E.M.T. hasta el día de su fallecimiento, su afiliación al servicio de salud a través del Ministerio de Defensa Nacional en calidad de compañera permanente y beneficiaria del mismo y que en el formato de actualización de datos de la entidad también figura junto con sus cuatro hijos.

   -La entidad al pedirle sentencia judicial para acreditar su calidad de compañera permanente, está exigiendo un requisito que no está consagrado en la ley, pues para acceder a la sustitución pensional, solamente se requiere la demostración de la convivencia permanente y el apoyo mutuo hasta el día del fallecimiento del pensionado, lo cual acreditó ante el ministerio y en la acción de tutela.

   -En relación con la vulneración del derecho de petición, aquella encuentra fundamento, no en que el ministerio accionado no haya proferido una respuesta a la solicitud elevada, sino que la contestación no fue de fondo porque se exigieron unos requisitos que no están contemplados en la ley.

3. Sentencia de segunda instancia

   La Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Penal, mediante sentencia del 26 de octubre de 2010, confirmó la decisión impugnada al considerar que la entidad accionada ya profirió un acto administrativo debidamente sustentado, que resolvió de fondo la petición elevada por la señora E.H.S. y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención urgente del juez de tutela.

1. Mediante Auto del treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), el Magistrado Sustanciador encontró necesario recaudar algunas pruebas para verificar los hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente asunto. En consecuencia, resolvió oficiar a la demandante, señora E.H.S., para que informara a esta S. lo siguiente:

   “1. Cuál es su situación económica actual, la fuente de sus ingresos, el monto mensual de los mismos, la totalidad de sus gastos mensuales y si tiene personas a su cargo

2. Cuál es su estado de salud actual.”

2. La Secretaría General de esta Corporación, a través de oficio de quince (15) de abril de dos mil once (2011), informó a la S. Cuarta de Revisión que respecto del oficio OPT-A-187/2011 de cuatro (4) de abril del presente año, remitido a la señora E.H.S. no se obtuvo ninguna respuesta.

3. A través de Auto del nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), la S. requirió a la señora H.S. con el fin de obtener la información solicitada en el proveído del treinta y uno (31) de marzo de 2011 y adicionalmente conocer si ya había acudido al mecanismo de defensa dispuesto por el ordenamiento para solicitar la sustitución pensional que reclama por vía de tutela.

4. El veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012), la Secretaría General de la Corporación puso a disposición del despacho del Magistrado Sustanciador la respuesta que la señora E.H.S. dio a los cuestionamientos planteados en los autos del treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011) y nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012.)

   En el correspondiente escrito la señora E.H.S., informó:

   “… que ha cumplido con el requisito del Ministerio de Defensa Nacional en una sentencia autenticada de la declaración de existencia de Unión Marital de Hecho entre mi persona y J.E.M.T. (qedp), proferida por el Juzgado Segundo de Familia de Bogotá D.C.

   Así las cosas, creo que no es necesario los requerimientos y revisión de la tutela por parte de la Corte Constitucional.”

1. Competencia

   A través de esta S. de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   La señora E.H.S. aún cuando posteriormente desistió, había solicitado a través de la acción constitucional que se protegieran sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Defensa Nacional como consecuencia de la negativa a reconocerle y pagarle la sustitución de asignación mensual de retiro reclamada tras el fallecimiento de su compañero permanente J.E.M.T. con fundamento en que no allegó ninguna de las pruebas requeridas por la normatividad vigente aplicable, esto es, la Ley 979 de 2005, para demostrar su calidad de compañera permanente.

   A fin de resolver el anterior problema jurídico, en primer lugar, esta sala determinará si procede el desistimiento de la acción de tutela cuando el asunto ha sido seleccionado para revisión y ésta se encuentra en curso en la Corte Constitucional, en segundo término, analizará la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación mensual de retiro en este caso concreto y, finalmente si fuere pertinente, estudiará si la entidad demandada en su actuación vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante.

3. Desistimiento de la tutela en sede de revisión

   Estando en curso la revisión ante la Corte Constitucional de la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora E.H.S. contra el Ministerio de Defensa Nacional, la demandante en escrito radicado ante esta Corporación manifestó que desiste de la acción de tutela por cuanto el Juzgado Segundo de Familia de Bogotá mediante sentencia del 28 de enero de 2012, declaró la existencia de la unión marital de hecho entre ella y el señor J.E.M.T., cumpliendo así el requisito exigido por la entidad accionada para el reconocimiento y pago de la sustitución de asignación mensual de retiro.

   Sobre la materia, la S. reitera que es improcedente el desistimiento de la acción de tutela cuando está en curso la revisión del asunto ante la Corte Constitucional, “dado el interés general y público que se encuentra comprometido, cuya magnitud precisamente condujo a que fuere seleccionado el caso para revisión”[6]

   Sobre el particular, la Corte, en Sentencia T-260 de 1995,[7] reiterada en fallos posteriores,[8] precisó que:

   “El desestimiento no es posible en materia de tutela cuando ya el asunto ha sido seleccionado por la Corte para revisión, dada la naturaleza de ésta.

   La acción de tutela, según el artículo 86 de la Constitución, únicamente tiene dos instancias: la que se tramita por el juez o tribunal ante el que ha sido incoada y la que tiene lugar ante el superior jerárquico de aquél si alguna de las partes ha impugnado el primer fallo.

   El papel que cumple la Corte Constitucional cuando aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales, precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia C-083 del 1º de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos en que no haya normas legales exactamente aplicables al caso controvertido.

   En últimas, la Constitución Política es una sola y el contenido de sus preceptos no puede variar indefinidamente según el criterio de cada uno de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relación con los derechos fundamentales.

   ... en la sede de revisión está de por medio un indudable interés público, pues su trámite y decisión importa a toda la colectividad, en cuanto la resolución que adopte la Corte, al sentar las bases interpretativas de la Constitución, al mostrar con fuerza de doctrina constitucional cuál es el sentido en que deben entenderse los derechos y sus límites, al introducir criterios en torno a cuándo cabe la tutela y cuándo es improcedente, suministra a todos los jueces elementos doctrinales y jurisprudenciales para su actuación futura y señala pautas a las personas respecto de la Carta Política y su desarrollo…”

4. Improcedencia de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia

   La Corte reiteradamente ha señalado que el mecanismo de amparo no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, trátese de pensiones de vejez, invalidez, sobrevivientes o de una sustitución pensional, dado su carácter residual y subsidiario. En efecto, esta Corporación ha especificado que el conocimiento de esta clase de solicitudes requiere la valoración de aspectos litigiosos de naturaleza legal y prestacional, que excede el ámbito del juez constitucional radicándose, por regla general, la competencia en la justicia laboral ordinaria o contencioso administrativa, según el caso.

   No obstante, la regla que limita la intervención de la acción constitucional en la protección de los derechos prestacionales no es absoluta. Así, este Tribunal ha afirmado que, de manera excepcional, es posible el reconocimiento de esta clase de derechos por vía de tutela, no sólo cuando se ejerce como mecanismo transitorio, evento en el cual es necesario demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el mecanismo de defensa judicial se torna ineficaz frente a la protección urgente del derecho teniendo en cuenta las especificidades del caso concreto.[9]

   Precisamente la Corte en Sentencia T-076 de 2003,[10] frente al particular dijo:

   “...la jurisprudencia de esta Corporación sostiene que la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral,[11] o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular de una protección inmediata, generándose en ambos casos, de no asumirse el conocimiento por parte del juez de tutela, la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[12]

   Ante esta última circunstancia, la existencia de un perjuicio irremediable justifica la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria debido a la gravedad de la violación o amenaza, que exige una respuesta impostergable que evite o haga cesar la actividad a través de medidas inmediatas”.

   Bajo esta perspectiva, el juez debe analizar las especificidades definitorias del caso concreto para determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente expedito para prodigar una protección a los derechos fundamentales del demandante, toda vez que ante la apremiante ocurrencia de un perjuicio irremediable, el conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional,[13] frente al cual la acción de tutela tiene la potestad de “desplazar la respectiva instancia ordinaria para convertirse en la vía principal de trámite del asunto”.[14]

   Con todo, la Corte ha fijado unos presupuestos para precisar si el medio de defensa ordinario es eficaz para la protección de los derechos fundamentales involucrados y si permite valorar la gravedad, inminencia e irreparabilidad del daño que podría generarse si no se protege por la vía de la acción constitucional.

   La Corte en Sentencia T-055 de 2006,[15] en relación con estos factores, dijo:

   “(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto de especial de protección;

   (ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital,

   (iii) que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y

   (iv) que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo”.

   Conforme con lo anterior, en principio, el mecanismo de amparo no es el medio adecuado para ordenar el reconocimiento de derechos pensionales, sin embargo, cuando el instrumento consagrado en la legislación laboral o contencioso administrativa no sea lo suficientemente expedito para la protección inmediata del derecho involucrado, y se demuestre la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable que exige la adopción de medidas inmediatas, el amparo constitucional sí es procedente, de manera excepcional.

   De conformidad con lo anterior, esta S. examinará la procedibilidad de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la demandante.

Como ya se mencionó en el acápite de antecedentes, la señora E.H.S. formuló la presente acción de tutela con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de su compañero permanente, reclamación a la que cree tiene derecho por cuanto acreditó suficientemente su calidad.

Como quedó expuesto en líneas anteriores, para que proceda la solicitud de amparo en orden a obtener el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter pensional, como es el caso de la sustitución de la asignación mensual de retiro, es necesario demostrar: i) la condición de estar en avanzada edad; (ii) la existencia de una amenaza, vulneración o afectación de garantías fundamentales como la vida digna, el mínimo vital o la salud, susceptibles de ser amparadas por vía de la acción constitucional, ante la ineficacia del medio judicial de defensa y, finalmente, (iii) la diligencia por parte del accionante en el reclamo de sus derechos, es decir, que haya desplegado una serie de acciones administrativas o judiciales orientadas a la protección de los mismos.

Descendiendo al caso sub examine, del acervo probatorio que obra dentro del expediente, se colige que la señora E.H.S. no acreditó las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, esto es, su condición de persona de avanzada edad, pues cuenta en la actualidad con 56 años. Respecto de la supuesta amenaza, vulneración o afectación de garantías fundamentales como la vida digna, el mínimo vital o la salud de la demandante que justifique la intervención inmediata del juez constitucional, ante la ineficacia del medio judicial de defensa con que se cuenta en este caso, no se puede predicar por cuanto en el plenario no obra ningún elemento que así lo ratifique. Por el contrario, la petente fue negligente frente a la actividad de la Corte orientada a recaudar algunas pruebas para verificar los hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente asunto, particularmente, en relación con este presupuesto. Finalmente, tampoco aparece en el informativo que la señora H.S. haya acudido a la justicia ordinaria con el fin de satisfacer su pretensión pensional. Según la información allegada en sede de revisión, el Juzgado Segundo de Familia de Bogotá, el 28 de enero de 2012, profirió sentencia en el proceso ordinario de unión marital de hecho iniciado por la accionante.[16]

Siendo así, como quiera que la señora E.H.S. no allegó elementos de juicio que permitieran inferir el grado de afectación de sus derechos fundamentales, específicamente, su derecho al mínimo vital, circunstancia que por demás no cumple la carga argumentativa requerida por la jurisprudencia constitucional en estos asuntos, la S. no procederá a realizar un análisis de fondo de la cuestión propuesta y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Penal que, a su vez, confirmó el fallo judicial dictado en primera instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, S. Penal.

En mérito de lo expuesto la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,