Sentencia de Tutela nº 447/12 de Corte Constitucional, 20 de Junio de 2012

Demanda del accionante [1]

El señor N.A.G.S.[2] interpone acción de tutela contra la Hidroeléctrica Ituango (H.) y las Empresas Publicas de Medellín (EPM), sustentado su pretensión de amparo constitucional en los siguientes hechos y consideraciones:

1.1. Derechos fundamentales invocados. Debido proceso, igualdad, trabajo y a la protección a la tercera edad.

1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa de las entidades demandadas de pagar al accionante el reconocimiento económico provisional e indemnización definitiva pactada en el acta de acuerdos del 28 de abril de 2010.

1.3. Pretensión. Se ordene a las empresas demandadas dar cumplimiento a lo concertado en el acta de acuerdo del 28 de abril de 2010, y en consecuencia, procedan a otorgar el reconocimiento económico al accionante, hasta el momento en el que se defina la indemnización definitiva.

1.4. Fundamentos de la pretensión:

1.4.1. El señor N.A.G.S. de 66 años[3], minero del río Cauca - sector S., fue inscrito el 10 de noviembre de 2009 en el censo que realizó la Hidroeléctrica Ituango[4] a los mineros del río Cauca, para determinar la cantidad de personas y familias que se verían impactadas con la construcción del proyecto Central Hidroeléctrica P.I..

1.4.2. Señala el actor que el 28 de abril de 2010 se llevó a cabo una reunión de concertación entre H. y una comisión de mineros del río Cauca[5], “con el fin de fijar el reconocimiento económico que seria otorgado por éstos por la suspensión de las labores de minería en el sector comprendido entre P. y Presa, margen izquierda del río Cauca”, el cual se fijó en la suma de $772.500 pesos a favor de los mineros inscritos en el censo, mientras se realizaba la negociación definitiva de los derechos ante la Hidroeléctrica.

1.4.3. De igual forma manifiesta el actor que a la fecha no ha recibido ningún pago por parte de H., y que unido a ello la empresa demandada no le permite el ingreso a las zonas en las que desarrolla la explotación minera.

1.4.4. En vista de lo anterior, el actor presentó derecho de petición el 13 de mayo de 2011 a EPM Ituango[6], solicitando el pago de la compensación mensual minera, ya que la entidad lo excluyó de la lista de beneficiarios. Sin embargo la entidad mediante escrito del 1 de junio de 2011 le negó el pago, argumentando que se encontraba en un proceso de empalme y verificación de información del censo con H., y además que el peticionario estaba inscrito en el censo minero, en el sitio de extracción S. y Guayacán, de la vereda M., municipio de Ituango, sector que aun no ha sido intervenido por la construcción de las obras.

1.4.5. El actor interpuso acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales y que se ordene a las entidades demandas el pago de la indemnización provisional minera hasta tanto se fije la indemnización definitiva.

2. Respuesta de los accionados.

   2.1. H.I.S.A., E.S.P.[7]

   2.1.1. La apoderada de H., solicitó la improcedencia de la tutela, argumentando que el 25 de marzo de 2011 se realizó la escisión de la empresa H., que dio origen a la empresa EPM Ituango S.A. E.S.P, para que se encargara de ejecutar el proyecto H.P.I., así como también de adelantar los programas de gestión social con las personas y familias que fueron afectadas por el proyecto.

   2.1.2. Agrega la empresa demandada, que se opone al reconocimiento de la indemnización provisional a favor del peticionario, pues sostiene que, para tener derecho a este beneficio no basta con estar registrado en el censo, sino que adicional a ello, es requisito demostrar la calidad de minero, condición que hasta el momento no ha sido posible demostrar.

   2.1.3. De igual forma en su defensa H., alega que la tutela no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, puesto que en primer lugar, transcurrieron dos (2) años desde el momento en que el actor consideró configurado su derecho hasta la interposición de la tutela, y respecto al requisito de subsidiariedad, señala que no se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable que exonere al peticionario de interponer los mecanismos ordinarios de defensa judicial, máxime si en este caso la solicitud realizada es de tipo económico.

   2.1.4. En virtud de lo anterior la empresa H. solicitó al juez de primera instancia declarar improcedente la acción de tutela.

   2.2. Empresas Públicas de Medellín (EPM) Ituango S.A. E.S.P.[8]

   2.2.1. La empresa EPM a través de apoderado, alegó la falta de competencia funcional del Tribunal Administrativo de Antioquia para decidir sobre el caso concreto. Al respecto, recordó que las empresas demandadas son la H.I.S.A. E.S.P., y EPM Ituango S.A. E.S.P.; la primera es una sociedad anónima de servicios públicos mixta del orden departamental, y la segunda es una empresa industrial y comercial del orden municipal, que surgió de la escisión de la Hidroeléctrica Ituango en marzo de 2011, para encargarse de la ejecución del proyecto. Por lo tanto, en virtud del articulo 37 del decreto 2591 de 1991[9] y el inciso segundo del articulo 1 del decreto 1382 de 2000[10], la autoridad judicial competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela es el juez con categoría de circuito y no el Tribunal Administrativo.

   2.2.2. Expuesto lo anterior, EPM manifiesta que no le consta que el peticionario sea minero, porque a pesar de que fue censado, se necesita del proceso de verificación de información que está realizando la empresa, para iniciar la etapa de concertación y autorizar las indemnizaciones a las personas afectadas con el proyecto.

   2.2.3. Agrega que el accionante no tiene derecho al reconocimiento económico que se pactó en el acta de Acuerdos del 28 de abril de 2011, debido a que se acordó que este reconocimiento solo se iba a otorgar para las personas (i) que estén incluidas en el censo oficial y (ii) que ejercieran su actividad entre los sectores de P. y sitio Presa, margen izquierda del río. Sin embargo, el peticionario ejerce su actividad económica en el sector S., lugar ubicado más arriba del puente P., que no ha sido objeto de intervención por las obras del proyecto.

   2.2.4. En conclusión, la empresa EPM sostiene que el accionante no puede acceder al reconocimiento económico, porque sólo reúne el primer requisito que es estar registrado en el censo, pero no cumple con el otro requisito, es decir estar censado entre los sectores de P. y sitio de Presa, margen izquierdo del río Cauca.

3. Decisión de tutela objeto de revisión: sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Decisión - [11].

   El juez de instancia negó por improcedente el amparo constitucional invocado, argumentando que la acción de tutela es una institución jurídica establecida para la protección de los derechos fundamentales; por lo tanto escapa de su competencia la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de pretensiones de contenido económico. Así, consideró que en el presente caso no se vislumbra la ocurrencia de un perjuicio irremediable que pueda afectar al accionante.

1. Competencia.

   1.1. Competencia de la Corte.

   De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar la sentencia del 5 de diciembre de 2011, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia[12].

   1.2. Competencia del juez de tutela.

   1.2.1. La empresa EPM Ituango, en su escrito de contestación, alegó la falta de competencia funcional del Tribunal en materia de tutela con fundamento en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, en la medida en que siendo la H.I.S.A. ESP entidad descentralizada mixta del orden departamental y EPM Ituango escindida de la primera, el juez competente para conocer de la acción constitucional es el Juez con categoría del Circuito, por lo que consideró que el tramite debería enviarse a los jueces administrativos del circuito de Medellín (reparto) para su conocimiento.

   1.2.2. La Corte ha considerado[13] que las normas que determinan la competencia en materia de tutela son los artículos 86 de la Carta Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales[14], pues por su inferioridad jerárquica frente a las otras disposiciones, no puede modificarlas. En ese sentido, “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem)”[15]. (Subraya fuera del texto original)

   1.2.3. Teniendo en cuenta la naturaleza especial de la acción de tutela y el término perentorio en el que ésta debe resolverse, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia tenía la competencia para avocar el conocimiento del presente asunto, para evitar dilaciones injustificadas que pudieran configurar un perjuicio en contra de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

2. Procedencia de la demanda de tutela[16].

   2.1. Alegación de afectación de derecho fundamental.

   El actor alega la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso y la igualdad, como del derecho al trabajo y la protección a la tercera edad.

   2.2. Legitimación por activa.

   El demandante, titular de los derechos presuntamente vulnerados, presentó la acción de tutela directamente ante el juez de tutela.

   2.3. Legitimación por pasiva.

   Las entidades demandadas son empresas del orden departamental y municipal, encargadas de la prestación de un servicio público, que con su conducta, supuestamente vulneraron los derechos invocados por el accionante. (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 42º, numeral 3).

   2.4. Inmediatez.

   2.4.1. En reiterada jurisprudencia[17] la Corte ha insistido que, si bien el artículo 86 de la Constitución Política, señala que la acción de tutela puede ser interpuesta “en todo momento”, ello no significa que no deba interponerse en una plazo razonable desde el inicio de la amenaza o vulneración pues, de acuerdo con el mismo artículo constitucional, es un mecanismo diseñado para reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales[18]. En este orden de ideas, corresponde al juez constitucional tomar en cuenta como dato relevante, el tiempo transcurrido entre el hecho generador de la solicitud y la petición de amparo, pues un lapso irrazonable puede llegar a demostrar que la solución que se reclama no se requiere con la prontitud que se espera en los casos para las cuales el mecanismo preferente y sumario de la tutela está reservado[19].

   2.4.2. No obstante, esta Corte en la sentencia T-584 de 2011[20] indicó que no es exigible de manera estricta el requisito de la inmediatez en la interposición de la tutela, es (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros[21].

   2.4.3. En el caso concreto, la Hidroeléctrica Ituango señaló que no existe justificación alguna para que el actor haya dejado transcurrir un término tan extenso desde el momento que consideró se le vulneraron sus derechos fundamentales hasta el momento que interpuso la acción constitucional. En efecto, según el actor, este adquirió el derecho a la indemnización cuando fue censado por la empresa el 11 de noviembre de 2009, pero solo presentó la solicitud de amparo hasta noviembre de 2011, es decir, dos años después de la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo.

   2.4.4. Sin embargo, para la Sala es claro que la decisión que pretende atacar el demandante mediante la acción de tutela es la respuesta al derecho de petición proferida el día 1 de junio de 2011, puesto que fue mediante esta comunicación que la empresa demandada negó expresamente la inclusión del actor en el pago de la compensación mensual minera, lo cual significó para el accionante, perder cualquier tipo de expectativa sobre el reconocimiento económico que, esperaba recibir por parte de la hidroeléctrica. Así, los 5 meses que trascurrieron aproximadamente entre la respuesta de la empresa accionada (1 de junio de 2011) y la fecha de interposición de la tutela (11 de noviembre de 2011), se considera como un plazo razonable para presentar la solicitud de amparo.

   2.5. Subsidiariedad.

   2.5.1. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección de los derechos fundamentales que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”[22]. De lo anterior se colige, que no es la finalidad de esta acción ser un mecanismo alternativo a los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u otro sin ninguna distinción, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias[23]. Empero, la existencia de otro medio judicial para la defensa de los intereses del accionante no hace prima facie improcedente la acción de tutela, pues deben tenerse en cuenta dos circunstancias especiales a saber: primero, que los medios alternos con que cuenta el interesado deben ser idóneos, esto es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del caso[24]; segundo, que a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial, será procedente la acción de tutela cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[25].

   2.5.2. Sobre la primera de las circunstancias especiales la jurisprudencia de esta Corte ha precisado que, a pesar de existir otros medios jurídicos para la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para otorgar al accionante la protección urgente que su situación amerita. Al respecto, esta Corte en la sentencia T-384 de 1998[26], sobre la eficacia y proporcionalidad del medio de defensa judicial señaló lo siguiente:

   La acción de tutela como mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales, en términos del artículo 86 de la Constitución, debe ceder, en su aplicación, si existen medios judiciales ordinarios, a través de los cuales, pueda obtenerse la protección requerida por esta vía excepcional. Sin embargo, la existencia de ese otro medio judicial no hace de por sí improcedente la intervención del juez de tutela, obligado a evaluar las circunstancias del caso puesto a su conocimiento, a efectos de determinar si el otro medio judicial resulta eficaz y proporcionado, frente a la protección que se le demanda. Es decir, el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela. Así, no es suficiente que el juez constitucional afirme que es improcedente la protección que se le solicita, ante la simple existencia de otros medios de defensa judicial, pues está obligado a evaluar si la lesión del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado, podría obtener igual o mayor protección a la que él prodigaría, si el afectado hace uso de los mecanismos ordinarios, y, si su puesta en ejecución, no degeneraría en una lesión mayor de los derechos del afectado, a la que ya ha recibido, o que podría recibir.

   En consecuencia, el juez constitucional debe siempre analizar detalladamente el medio ordinario de defensa judicial con el que pueda contar el accionante[27], para efectos de determinar su eficacia en relación con el amparo que él, en ejercicio de su atribución constitucional, podría otorgar[28].

   2.5.3. De otra parte, la jurisprudencia constitucional[29] ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable. En virtud de todo lo anterior, se colige que la tutela no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de los procesos que por ley le corresponde tramitar[30], y que sólo subsidiariamente, en caso que el mecanismo ordinario de defensa no sea idóneo o que se avizore un inminente perjuicio para los derechos fundamentales del accionante, aquella puede invocarse, dependiendo de la especificidad del caso concreto, para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva de los derechos fundamentales transgredidos.

   En el asunto bajo estudio, está demostrado que se llevó a cabo una concertación entre la empresa H. y un grupo de 350 mineros del río Cauca, con el fin de implementar una medida temporal por la suspensión de las actividades de explotación minera en los sectores de P. y Presa, margen izquierda del río Cauca, del municipio de Ituango. Producto de esa concertación se firmó un acta de acuerdos, donde la empresa accionada se comprometió a pagar a partir del 16 de mayo de 2010 una indemnización provisional en forma mensual por la suma de setecientos setenta y dos mil quinientos pesos ($772.500), a las personas que estuvieran registradas en el censo definitivo de actividad económica entre los sectores que serían intervenidos por la ejecución de las obras del proyecto, es decir, el sector de P. y Presa, margen izquierdo del río Cauca. El actor indicó que la empresa le incumplió el pago de la indemnización pactada en el acta de acuerdos, razón por la cual presentó el 13 de mayo de 2011 derecho de petición ante EPM Ituango solicitando la inclusión en el pago de la compensación mensual minera[31], argumentando que es beneficiario del acuerdo suscrito con la Hidroeléctrica, porque está registrado en el censo de actividad minera que realizó la empresa; y porque, ejerce la actividad de explotación minera entre los sectores el río Ituango y S.. Sin embargo, EPM Ituango mediante oficio de 1 de junio de 2011[32], respondió de forma negativa la petición del actor, señalando que “Revisada la información correspondiente a los censos poblacionales ustedes están registrados en el censo minero, en el sitio de extracción denominado S. y Guayacán, de la vereda M., del municipio de Ituango, sector que a la fecha no ha sido intervenido por la construcción de las obras del proyecto y que por lo tanto no es sujeto de compensación temporal.”

   2.5.4. Con fundamento en lo expuesto, resulta claro que lo pretendido por el actor mediante la acción de tutela es el cumplimiento de lo concertado en el acta de acuerdos[33], suscrita entre la Hidroeléctrica Ituango y el grupo de mineros registrados en el censo oficial del sector P. y Presa, margen izquierdo del rió Cauca. Lo anterior, con el fin de que procedan a otorgarle al actor el reconocimiento económico que le han dejado de pagar, y el que se siga causando hasta el momento en que llegue la indemnización definitiva.

   2.5.5. La Sala de Revisión evidencia, que en el presente caso el accionante tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria para controvertir la afectación que generó la empresa demandada, al no pagarle el reconocimiento económico que se fijo en el acta de acuerdos. De allí que aunque el debate se inició bajo el alegato de una presunta vulneración del debido proceso, al trabajo, a la igualdad, entre otros, tal violación respondía básicamente al incumplimiento de un acuerdo transaccional suscrito entre las partes y al debate sobre los derechos derivados del incumplimiento eventual de ese negocio jurídico, es decir, el pago del dinero y la responsabilidad eventual de la hidroeléctrica.

   De igual forma, se observa que el acta de acuerdos que adjuntó el accionante con el escrito de tutela, no constituye un justo titulo que lo haga acreedor de lo derechos que reclama, porque no cumple con los requisitos de ley, es decir, que sea claro, expreso y exigible; por ende, no podía acudir a un proceso ejecutivo para exigir el cumplimiento de dicha obligación. Sin embargo, el actor podía acudir a la jurisdicción civil a un proceso declarativo ordinario, en el cual tenía la oportunidad de aportar las pruebas que considerara conducentes, para que el juez determinara si era titular del derecho económico, y en consecuencia, reclamar el pago de la indemnización. Por consiguiente, como la tutela no es el medio idóneo para definir litigios de esta naturaleza, sí se contaba con otra vía judicial para debatir y definir sustantivamente si efectivamente existía la obligación de que las empresas demandadas paguen la indemnización requerida por el accionante.

   2.5.6. En relación a la inminencia de un perjuicio irremediable, el accionante lo sustento aduciendo que es una persona de la tercera edad (66 años), que ve menoscaba su actividad económica debido a que la Hidroeléctrica no le permite entrar a trabajar en los sectores del rió donde desempeña el oficio de barequero[34], lo que perjudica notablemente sus derechos fundamentales, ya que no cuenta con una actividad económica complementaria u otra fuente de ingresos que le permita sostener a su familia. Para resolver este tema y poder determinar si en el presente caso el actor se encuentra ante la inminencia de un perjuicio irremediable, la Sala de Revisión deberá tener en cuenta lo siguiente:

   - Conforme al carné de registro de actividad económica que aportó como prueba el demandante en el escrito de tutela[35], está demostrado que desempeña la actividad productiva (minería) en el municipio de Ituango, vereda el M., sector S..

   - Con base en el acta de acuerdos[36] que aportó el actor y a lo manifestado por las empresas demandadas en la contestación de la demanda de tutela, está comprobado que la suspensión de la actividad minera por la construcción de las obras se llevó a cabo entre el Puente P. y la Presa, margen izquierda del río Cauca.

   - La empresa EPM Ituango adjuntó con la contestación de la tutela un plano cartográfico[37] en el que se puede identificar claramente que el sector S. o R.S. y el sector Guayacán se encuentra aguas arriba del Puente P. y del sector de construcción de la Presa, cerca al desemboque de la quebrada S..

   De todo lo anterior, advierte la Sala que, no le asiste la razón al actor cuando afirma que la hidroeléctrica está afectando sus derechos al prohibirle el ingreso a los sectores donde ejerce su actividad económica, ya que de las pruebas que reposan en el expediente, está demostrado que la hidroeléctrica tiene restringido el acceso solamente entre los sectores que se habían pactado en el acta de acuerdos, es decir, el tramo comprendido entre Puente P. y Presa, margen izquierdo del río Cauca. Así entonces, como quiera que está probado que el actor desempeña la actividad económica en los sectores S. y Guayacán que, están ubicados aguas arriba del Puente P., es evidente que no existe afectación alguna a su derecho al trabajo y por ende a su mínimo vital.

   2.5.8. Por último, no sobra aclarar que, la condición de persona de la tercera edad no constituye por sí misma razón suficiente para definir la procedencia de la acción de tutela en estos casos[38], pues “la sola y única circunstancia de que uno o varios de los peticionarios pertenezca a la tercera edad no hace necesariamente viable la tutela, si no está probado a la vez que su subsistencia o su mínimo vital pueden estar comprometidos de modo inminente”[39]. En el presente caso, el accionante no probó ni siquiera sumariamente la inminencia del perjuicio, solamente se limitó a manifestar en el escrito de tutela que la empresa accionada le causó detrimento a su actividad económica, lo cual fue desvirtuado en debida forma a través de las pruebas que allegaron al proceso las empresas demandadas.

3. Conclusión.

   En consecuencia, la Corte Constitucional con fundamento en las razones expuestas confirmará la sentencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió la acción de tutela promovida por N.G.S. contra la Hidroeléctrica Ituango y Empresas Públicas de Medellín, la cual negó por improcedente la acción constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,