Sentencia de Tutela nº 986A/12 de Corte Constitucional, 22 de Noviembre de 2012

1.1. SOLICITUD

La señora M.F.C.M. presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Manizales, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar a la entidad accionada inaplicar la resolución mediante la cual le fue impuesta una multa, por considerarla inconstitucional.

1.2. HECHOS

1.2.1. Expone la demandante que desde hace más de dos años, es habitante de un asentamiento irregular denominado Villajardín Bajo – Vereda La Uribe, en donde construyó una vivienda en la que reside junto con su hija, su yerno, y sus tres nietos, sin tener licencia urbanística para el efecto.

1.2.2. Señala que tiene 60 años de edad y que, debido a su avanzada edad, le es imposible conseguir empleo.

1.2.3. Afirma que su hija se dedica al hogar y que su yerno se desempeña como trabajador informal en una finca en la que recoge café y desarrolla distintas labores, actividades por las que devenga una suma promedio de doscientos mil pesos mensuales.

1.2.4. Asevera que fue notificada de una resolución a través de la cual la Alcaldía de Manizales libró mandamiento de pago por la suma de siete millones seiscientos cuarenta y siete mil cuatrocientos cincuenta y tres pesos ($7.647.453), correspondientes a la sanción administrativa que le fue impuesta por construir en un lugar no permitido.

1.2.5. Argumenta que no tiene dinero para pagar la deuda, pues no es propietaria de ningún bien y el ingreso de su yerno es el único sustento de la familia.

1.3. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales, mediante auto del 19 de abril de 2012, la admitió y ordenó vincular en calidad de autoridad accionada a la Alcaldía Municipal de Manizales, para pronunciarse sobre los hechos contenidos en la demanda.

1.3.1. Contestación del municipio de Manizales

La representante del municipio de Manizales dio respuesta a la demanda de tutela señalando que no existe vulneración alguna a los derechos invocados por la actora, dado que la Tesorería General del municipio libró mandamiento de pago en contra de la accionante, en cumplimiento de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, por medio de la cual la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales impuso una sanción. Agregó que esta última se profirió como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llevó a cabo con plena observancia del debido proceso y de conformidad con las normas urbanísticas de planeación y construcción aplicables al caso concreto.

Además sostuvo que la accionante pretende la revocatoria de un acto administrativo en firme, situación que impide la procedencia de la tutela, debido a que la competencia para conocer esta pretensión radica en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa y no de la jurisdicción constitucional.

1.4. DECISIONES JUDICIALES

1.4.1. Decisión única de instancia

En sentencia del 3 de mayo de 2012, el Juzgado Primero Penal con Función de Conocimiento de Manizales declaró improcedente la acción. Señaló que existen mecanismos ordinarios de defensa eficaces para la protección de los derechos invocados por la accionante, que pueden ser ejercidos ante la jurisdicción contencioso administrativa con el fin de controvertir el acto administrativo que la sancionó. En este sentido, consideró que (…) no se observan circunstancias que hubiesen impedido razonablemente a la demandante, interponer la acción judicial pertinente para controvertir la decisión administrativa por la cual se liquidó y ordenó el pago de sanción por construcción irregular de su vivienda[1]

En consecuencia, concluyó (i) que existen mecanismos ordinarios eficaces para la protección de los derechos invocados por la peticionaria y (ii) que no hay inminencia de un daño irreparable que justifique la protección transitoria de la acción de tutela. Por consiguiente, declaró improcedente la acción presentada por la señora M.F.C.M..

1.5. PRUEBAS

1.5.1. Pruebas que obran en el expediente

1.5.1.1. Copia de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se impone una sanción.[2] Por medio de este documento la entidad resuelve:

PRIMERO: IMPONER MULTA sucesiva de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7’647.453), equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2010 incrementando [sic] ya en un diez (10%) por ciento adicional, a los señores L.E.M.A. identificado con la cédula de ciudadanía número 75.055.767 de Filadelfia Caldas y la señora M.F.C.M. identificada con la cédula de ciudadanía número 24.308.855 de Manizales Caldas, subsidiariamente responsables de llevar a cabo proceso constructivo en terreno no apto para este tipo de actuaciones y considerado por el Plan de Ordenamiento Territorial como zona de Amenaza Alta por Deslizamiento y L. de Protección Ambiental.

TERCERO: [sic] ORDENAR la suspensión de los servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo señalado en la ley 142 de 1994, para lo cual se oficiará a las empresas de servicios públicos domiciliarios.

CUARTO: RATIFICAR LA MEDIDA POLICIVA DE SUSPENSIÓN DE OBRA en el inmueble antes señalado

QUINTO: ORDENAR, la demolición de las obras ejecutadas por parte de la entidad competente para esta diligencia esté habitada o no, por éste u otra(s) personas, en caso de no adelantarla por sus propios medios, la cual se hará a costa del contraventor por la Administración Municipal, Secretaría de Obras Públicas, costo que se hará efectivo con un diez por ciento (10%) adicional como gasto de administración, pudiendo cobrarse por Jurisdicción Coactiva si es el caso, sin perjuicio de las demás sanciones establecidas en la Ley. Igualmente se efectuará de ser necesario, el cobro coactivo de la multa y se ratificará la medida de suspensión de servicios públicos domiciliarios.

1.5.1.2. Copia de la Resolución No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, [p]or medio de la cual se decide un recurso, mediante la cual se confirmó lo decidido en la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011.[3]

1.5.1.3. Copia de la resolución de mandamiento de pago No. RTT-MV-016-12, proferida por la Tesorería Municipal de Manizales el 5 de marzo de 2012.[4]

1.5.2. Pruebas decretadas por la Sala en sede de revisión

Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante autos del 13 de septiembre y del 18 de octubre de 2012, decretó las siguientes pruebas:

1.5.2.1. Comisionó al Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales la práctica de una inspección judicial en las tres construcciones ubicadas en la ladera Estambul, sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio llevado a cabo por la Secretaría de Planeación de Manizales por infracción a la norma urbanística, y que culminó con la Resolución 004 del 24 de enero de 2011. Lo anterior con el fin de responder los siguientes interrogantes:

1. ¿Han sido demolidas las tres construcciones, de 9 metros cuadrados cada una, conforme a lo ordenado por la Secretaría de Planeación de Manizales mediante Resolución 004 del 24 de enero de 2011?

   En caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea negativa:

2. ¿Cuántas construcciones siguen en pie?

3. ¿Está habitada alguna de las construcciones?

4. Con exactitud, ¿cuántas personas, incluidos menores de 18 años, habitan en el inmueble ocupado?

5. ¿Con cuáles servicios públicos domiciliarios cuenta el inmueble?

6. ¿Cuántos baños, habitaciones con puerta y entradas de luz tiene el predio?

   1.5.2.2. Comisionó al Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales la práctica de un interrogatorio de parte a la señora M.F.C.M., accionante en el proceso de la referencia, con el fin de dar respuesta a las siguientes preguntas:

1. ¿En qué fecha llegó a ocupar el lugar?

2. ¿Quién es el propietario del inmueble?

3. ¿En qué lugar vive actualmente?

4. ¿En qué condiciones vive?

5. ¿Con qué personas vive?

6. ¿Paga un arriendo en el lugar en el que vive?

7. ¿Fueron demolidas las construcciones?

8. ¿Alguna persona está habitando esas construcciones?

9. ¿Se llevó a cabo algún proceso para conseguir el desalojo del inmueble?

10. ¿Ha recibido alguna propuesta de reubicación por parte de la Alcaldía de Manizales o de cualquier otra entidad encargada de los planes de vivienda?

    1.5.2.3. Además, ordenó a la Secretaría de Planeación de Manizales informar a esta Corporación: (i) en qué estado se encuentra el proceso administrativo de Infracción a la Norma Urbanística adelantado por la Secretaría de Planeación del municipio de Manizales contra los señores L.E.M.A. y M.F.C.M.; (ii) de qué manera se dio cumplimiento a lo decidido en el numeral quinto de la Resolución 004 de 2010, que ordenó la demolición de las obras ejecutadas por los señores L.E.M.A. y M.F.C.M.; y (iii) si se realizó un proceso de desalojo de la vivienda.

    1.5.2.4. Del mismo modo, ordenó a la Alcaldía de Manizales enviar un informe detallado sobre los programas de reubicación existentes para las personas que habitan en áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o áreas de protección ambiental.

    1.5.2.5. Por último, ordenó a la Caja de Vivienda Popular del municipio de Manizales informar: (i) si existen programas de reubicación para las personas que habitan en áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o áreas de protección ambiental en el municipio de Manizales y, (ii) cómo pueden acceder las personas que habitan en áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento y/o áreas de protección ambiental en el municipio, a las que se les ha ordenado demoler su vivienda, a dichos programas o a un subsidio de vivienda.

    1.5.3. Pruebas practicadas por el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales

    Mediante Oficio No. 798, del 25 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales remitió la declaración rendida por la accionante y el acta de la inspección judicial.

    1.5.3.1. Inspección Judicial

    El día 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales practicó la inspección judicial comisionada por esta Corporación.[5]

    El juez constató que ninguna de las tres construcciones sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio que culminó con la Resolución No. 004 de enero 24 de 2011, ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas.

    La primera construcción se encuentra habitada por la señora M.V.C. -hija de la accionante-, J.G.M.A. –yerno de la accionante-, sus tres hijos –dos de ellos de 13 años y uno de 11 años de edad- y la actora, quien manifestó que habita en esa vivienda 4 o 5 días de la semana, y los otros días en casa de su hermana. Adicionalmente, se constató que la edificación no cuenta con servicios públicos domiciliarios: (…) no posee gas, teléfono fijo, ni agua; ésta [sic] última es recogida a través de una manguera desde un “nacimiento” y dejada en unos tanques de plástico; la construcción sí posee energía eléctrica, pero según informaron sus ocupantes, la misma se obtiene de una “derivación” del cableado autorizado por una vecina del sector de nombre Ruby (no recuerdan el apellido). En cuanto a los baños, estos no existen en su concepción tradicional, pues solo hay un sanitario (el cual es bombeado con agua arrojada con balde) que se encuentra detrás de una especie de pared al interior de la misma construcción (sin puerta), mientras que no hay ducha como tal, sino un espacio pequeño de medio metro cuadrado aproximadamente en cemento, con un sifón para el desagüe, con una cortina plástica y un murito en ladrillo de aproximadamente 20 cm de alto para evitar el paso del agua al resto de la construcción, la cual no se obtiene del grifo sino que es “tirada con coca”. Finalmente, dicha construcción es de un “solo ambiente”, es decir, no está dividida en habitaciones, posee una única puerta (la de ingreso) y la única entrada de luz es por esa misma puerta.

    Las otras dos construcciones, de características similares, son habitadas por la hermana de la accionante, G.J.C.M. –quien es invidente-, L.E.M.A. –cuñado de la accionante-, sus dos hijas mayores de edad, y una niña de 11 meses de edad.

    1.5.3.2. Interrogatorio de parte

    El día 24 de septiembre de 2012, el Juez Primero Penal Municipal con Función de Conocimiento de Manizales practicó el interrogatorio de parte comisionado por esta Corporación. De la citada diligencia resulta relevante lo siguiente: (i) la accionante afirmó ser la propietaria del inmueble; (ii) adicionalmente, declaró que una de las tres edificaciones es habitada por su hija y su yerno, y sus tres nietos menores de edad, (iii) sostuvo que ellos conforman su núcleo familiar pero, por tratarse de un espacio tan reducido, algunos días duerme en la casa de su hermana y, otros, en el inmueble sobre el cual versa la presente acción de tutela; (iv) aseveró que no ha recibido una propuesta de reubicación por parte de la Alcaldía de Manizales o por parte de cualquier otra entidad encargada de los planes de vivienda en el municipio.[6]

    1.5.4. Respuesta de la Secretaría de Planeación de Manizales

    Mediante Oficio No. SPM 3100 GED: 28863-12[7], del 26 de septiembre de 2012, la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales dio respuesta a los interrogantes planteados.

    La entidad manifestó que el proceso administrativo radicado con el número 333-2010 se encuentra terminado, pues se profirió una decisión de fondo que conllevó la imposición de la respectiva sanción, y además se decidió de fondo el recurso interpuesto y se tiene constancia de la ejecutoria y firmeza de dicha determinación. Señaló que la vivienda no ha sido demolida, por cuanto se espera que la administración municipal de Manizales lleve a cabo la reubicación de los moradores de la ladera V.J.B..

    Al oficio mencionado se anexó copia del expediente 333-2010, que contiene el proceso de infracción a norma urbanística, adelantado por la Secretaría de Planeación de Manizales contra los señores L.E.M.A., M.L.D.M.A. y M.F.C.M..

    1.5.5. Respuesta de la Alcaldía de Manizales

    Mediante oficio No. SJ-1190 del 25 de septiembre de 2012, la Secretaria Jurídica de la Alcaldía de Manizales manifestó que los programas de vivienda de interés social en el Municipio de Manizales están en cabeza de la Caja de Vivienda Popular, quien se encarga de postular al SUBSIDIO NACIONAL DE VIVIENDA a las familias que aspiran a una vivienda nueva de interés social. Adicionalmente, sostuvo que [e]n relación con las familias que habitan en zonas de Alto Riesgo por Deslizamiento no mitigable y/o áreas de protección ambiental, la Alcaldía de Manizales no tiene al momento proyectos orientados a su reubicación. Lo anterior, por disposición del Gobierno Nacional que estableció: los SUBSIDIOS NACIONALES DE VIVIENDA que anualmente la nación entrega al municipio de Manizales deben estar destinados a las familias damnificadas por las diferentes olas invernales que han afectado la [sic] ciudad, en particular se han llevado a cabo postulaciones, entre otras, para las familias damnificadas de [sic] las olas invernales de los años 2008 y 2010-2011.[8]

    1.5.6. Respuesta de la Caja de Vivienda Popular del municipio de Manizales

    La entidad informó que actualmente está postulando un lote ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, previsto para la reubicación de las personas que habitan áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento, con capacidad para la construcción de 1.600 soluciones de vivienda, dentro del marco del programa impulsado por el Gobierno Nacional, denominado “Cien Mil Viviendas Gratis”. Agregó que en este momento la entidad está en la fase de cesión de títulos de propiedad inmobiliaria ante el Ministerio y posteriormente, se realizará la selección y adjudicación en términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.

    Explicó que las personas que habitan en áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento, a las que se les ha ordenado demoler su vivienda, pueden acceder a un subsidio de vivienda siempre que cumplan con los requisitos de priorización o focalización definidos por el gobierno nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quien elaborará un listad [sic] de personas y familias potencialmente elegibles de cada municipio, de los censos entregados por los Alcaldes municipales, relacionados con los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable. En el presente caso los censos y listados de personas y familias que habitan zonas de alto riesgo en Manizales, los levanta la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Planeación Municipal –OMPAD-, que es la encargada de entregar los listados al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que ésta [sic] entidad realice la selección y adjudicación de los Subsidios Familiares 100% de Vivienda en especie a los hogares potencialmente beneficiarios, en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.

2.1. COMPETENCIA

Con base en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO

En atención a lo expuesto, corresponde a la Corte Constitucional determinar si la Alcaldía de Manizales vulneró los derechos fundamentales a la vivienda digna y al mínimo vital de la accionante, al ordenar la demolición de la construcción en la que habita con su familia e imponer una multa sin tener en consideración su precaria situación económica.

Para resolver estas preguntas, la Sala, primero, analizará el contenido y la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna; segundo, expondrá el marco normativo del proceso de reubicación de hogares situados en zonas declaradas como de alto riesgo; tercero, hará referencia a los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen los procesos administrativos sancionatorios. Posteriormente, con base en dichos presupuestos, abordará el caso concreto.

2.3. EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA

2.3.1. Consagración del derecho a la vivienda digna

Dentro del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos programas, entre otros.

En el ámbito internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales consagran el derecho a la vivienda digna. Estos instrumentos hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en concordancia con el artículo 93 de la Constitución Política.

El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. La norma citada deja ver que el derecho a la vivienda se encuentra estrechamente ligado a la dignidad humana y constituye un elemento del derecho de las personas a tener un nivel de vida adecuado.

Del mismo modo, el numeral primero del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[9] establece que los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento (Subrayado fuera del texto).

De los anteriores preceptos puede concluirse que (i) la garantía del derecho a la vivienda digna está estrechamente ligada al derecho a la vida digna, por cuanto implica contar con un lugar que le permita a la persona desarrollar su proyecto de vida y, (ii) el Estado tiene la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho.

2.3.2. Naturaleza jurídica

El derecho a la vivienda fue consagrado en la Constitución como parte de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

Debido a su ubicación dentro de los DESC, en un primer momento, la jurisprudencia de la Corte Constitucional descartó la posibilidad de que el derecho a la vivienda digna fuera exigido a través de la acción de tutela. En aquel entonces la Corte consideraba que éste, al igual que otros DESC, no otorgaba a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado, en forma directa e inmediata, su plena satisfacción; a juicio de la Corte, por ser un derecho de carácter principalmente prestacional, su contenido debía ser precisado de forma programática por las instancias del poder político, de conformidad con las condiciones jurídico materiales disponibles en cada momento histórico. Esta primera postura se puede apreciar por ejemplo en la sentencia T-251 de 1995[10], en la que esta Corporación determinó que el derecho a la vivienda digna es mas [sic] un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal.[11]

Posteriormente, en virtud del reconocimiento de la relación entre la vivienda digna y la dignidad humana, la jurisprudencia de la Corte sostuvo que, en algunas circunstancias, el derecho a la vivienda digna adquiría el carácter de derecho subjetivo fundamental, por lo que podía ser amparado por vía de tutela. Fueron tres situaciones en las que se reconoció el carácter de derecho subjetivo fundamental, a saber: (i) por conexidad con un derecho fundamental, es decir, cuando el juez constitucional advirtiera que la lesión del derecho a la vivienda digna conllevara la amenaza o vulneración de otros derechos fundamentales, tales como la vida, la integridad física, la igualdad, el debido proceso, entre otros, respecto de los cuales existía consenso sobre su naturaleza fundamental; (ii) por la afectación del derecho al mínimo vital[12], y finalmente (iii) por transmutación, en otras palabras, en el evento en el que –señalaba esta doctrina- se tenía certeza de la existencia de una obligación concreta derivada del derecho a la vivienda digna, a cargo del Estado, por ejemplo, por definición legal.

Recientemente esta Corporación ha reconocido que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, en tanto está dirigido a la realización de la dignidad humana y se traduce en un derecho subjetivo según el contenido que es posible adscribirle y que se desarrollará en líneas posteriores. Algunas de las razones que fundamentan esta conclusión son:

En primer lugar, la Corte ha reconocido que, a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben ser garantizadas, sin que sea posible distinguir entre los denominados derechos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro que la distinción entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no a una diferencia de importancia de los derechos

En segundo lugar, la adopción del modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.[13]

Por ejemplo, bajo esa nueva concepción, la Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad.

En tercer lugar, todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental[14].

En cuarto lugar, si bien es cierto que el derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.[15] (Resaltado fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que se redactan las cartas políticas.

Por las razones expuestas, la Corte reconoce que la vivienda digna se constituye en un derecho fundamental autónomo y que lo determinante para su protección, es su traducción en un derecho subjetivo, estrechamente relacionado con la dignidad humana.

2.3.3. El contenido de habitabilidad

El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[16] es el órgano autorizado para interpretar las normas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con el objetivo de lograr la plena efectividad de los derechos proclamados en este instrumento[17]. La función interpretativa de este órgano es ejercida a través de observaciones generales, las cuales, aunque no forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sí forman parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al artículo 93, inciso 2, de la Constitución Política [18]. En consecuencia, la Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha adoptado los lineamientos proferidos por este órgano para determinar el alcance y contenido de derechos constitucionales, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la vivienda digna.

En la Observación General No. 4[19] el Comité desarrolló el contenido del derecho a la vivienda adecuada y a grandes rasgos señaló que implica el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. En particular, determinó que el hecho de que la vivienda sea calificada como adecuada, envuelve el derecho a disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, un espacio con seguridad, iluminación y ventilación apropiados y una infraestructura básica idónea, todo ello a un costo razonable.

Además, identificó siete aspectos de ese derecho que determinan el alcance del concepto de “vivienda adecuada”, a saber: a) seguridad jurídica de la tenencia; b) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c) gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g) adecuación cultural. Para el caso que ocupa a la Sala, resultan relevantes los siguientes:

- Habitabilidad. Para que una vivienda sea habitable, debe ofrecer un espacio digno a sus ocupantes y protegerlos de las distintas amenazas a la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Del mismo modo, debe garantizar la seguridad física de los ocupantes.

- Asequibilidad. Al ser la vivienda un derecho de todas las personas, debe ser asequible. En este sentido, es deber del Estado conceder un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda a las personas en situación de desventaja. Por tanto, se debe dar una consideración prioritaria a los grupos desfavorecidos, como los adultos mayores, los niños, las personas en situación de discapacidad, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos.

En distintas ocasiones la Corte Constitucional ha protegido por vía de tutela el derecho a la vivienda digna en relación con el factor de habitabilidad ante amenazas de deslizamiento u otros desastres naturales.

Por ejemplo, en sentencia T-408 de 2008[20], la Corte estudió el caso de una mujer que presentó acción de tutela con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales, aparentemente transgredidos por las Empresas Públicas de Medellín, al negarse a instalar el servicio público de energía eléctrica en su vivienda, con base en que ésta se encontraba ubicada en una zona de alto riesgo.

Aunque la Alcaldía de Medellín informó que el servicio público domiciliario de energía había sido instalado en la vivienda de la accionante en el trámite de la acción de tutela, la Corte encontró probado que la vivienda de la accionante estaba ubicada en una zona de alto riesgo no recuperable, por lo que su derecho fundamental a la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, el cual se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vivienda y vida digna, resultaba amenazado. En este sentido, la Sala consideró que para las autoridades administrativas constituye un imperativo desarrollar mecanismos idóneos y eficientes con el fin de reubicar a las personas que se encuentren viviendo en zonas catalogadas como de alto riesgo. La Sala resolvió declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, pero previno al Alcalde del Municipio de Medellín para que realizara las obras necesarias para conseguir la reubicación definitiva de la accionante en una zona donde pudiera tener una vivienda digna y lograr la prestación efectiva del servicio público domiciliario de energía.

Del mismo modo, en la sentencia T-585 de 2008[21], la Corte examinó un caso en el que el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias emitió concepto técnico en el que declaró que el sector donde se encontraba ubicada la vivienda del peticionario, era una zona de alto riesgo no mitigable por remoción de masa. Al momento de realizar el censo correspondiente, el actor quedó por fuera del mismo, debido a que el inmueble fue adquirido con posterioridad al censo. En esa oportunidad, esta Corporación consideró que “excluir al ciudadano de los beneficios pretendidos por el hecho de no habitar el predio en la fecha del censo constituye una conducta a todas luces inconstitucional en el caso concreto pues se deriva de la interpretación desarticulada de las normas en la materia que, como antes señaló, no prevén que el actor estuviera obligado a habitar el predio con antelación a la declaratoria de alto riesgo para acceder al programa de reasentamientos.” En consecuencia, concedió la protección del derecho a la vivienda digna del accionante y ordenó que en un término no superior a 48 horas, fuera incluido dentro del censo creado para determinar quiénes son los beneficiarios del subsidio de vivienda familiar.

Recientemente, en la sentencia T-526 de 2012[22], esta Corporación conoció el caso de una mujer que solicitó el amparo de su derecho fundamental de petición, supuestamente vulnerado por la Alcaldía Municipal, la Secretaria de Planeación e Infraestructura y la Coordinación de Vivienda Municipal de Palermo, H.. La accionante había presentado derecho de petición ante la Alcaldía Municipal de Palermo, H., con la finalidad de obtener información acerca del estado de su vivienda, la cual se encontraba en grave peligro de ser arrasada por estar muy cerca de una quebrada, y no vio satisfecha su solicitud.

En esa oportunidad, la Corte estableció que es obligación de las autoridades locales (i) tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y (ii) adoptar las medidas necesarias de reubicación de las personas que se encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las condiciones del terreno. La Sala resaltó la situación de vulnerabilidad de la accionante, madre cabeza de familia con dos hijos menores de edad a su cargo, de quien no tenía recursos para proveerse por sí misma una solución de vivienda digna. En consecuencia, concluyó que se dio una vulneración del derecho a la vivienda digna de la tutelante y sus hijos, debido a que la Alcaldía Municipal de Palermo, H., como entidad encargada de reubicar a la población que habita en zona de alto riesgo, omitió dar cumplimiento a la obligación a su cargo. Por consiguiente, se ordenó ubicar temporalmente a la accionante y a su grupo familiar en un inmueble donde sus vidas no corrieran peligro, hasta tanto se tomaran las medidas necesarias para garantizar su acceso a los programas de vivienda de interés social.

En síntesis, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que el derecho fundamental a la vivienda digna conlleva la obligación positiva en cabeza del Estado de promover que las personas tengan viviendas habitables, lo cual implica que estén en lugares en donde su seguridad e integridad no estén en riesgo en razón a la ubicación de su residencia. En este orden de ideas, el derecho a tener una vivienda adecuada acarrea la obligación correlativa a cargo del Estado de prevenir asentamientos humanos en zonas de riesgo y de reubicar a las personas que se encuentran ubicadas en tales áreas.

2.3.4. Medidas de protección a favor de las personas cuando existe una orden de desalojo.

En la Observación General No. 7, el Comité DESC estableció una serie de recomendaciones para las situaciones en las que se presentan desalojos de asentamientos humanos irregulares. El Comité señaló que los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto, entendiendo por desalojos forzosos el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos. Sin embargo, la prohibición de los desalojos forzosos no se aplica a los que se efectúan legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.

En este sentido, el Comité sostuvo que, conforme al párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[23], los Estados parte deben utilizar “todos los medios apropiados” ante las situaciones de desalojo de poblaciones vulnerables, lo cual implica también la adopción de medidas legislativas para promover los derechos protegidos por el Pacto. Por otra parte, indicó que cuando se lleva a cabo desalojos que cuentan con un sustento legal, se debe dar estricto cumplimiento a las disposiciones pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos y respetar los principios generales de la razón y la proporcionalidad.

Igualmente, en la observación objeto de análisis se manifestó la necesidad de que los Estados parte adopten las medidas necesarias, no sólo para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos fundamentales de las personas, sino para que, además, se proteja el derecho a la vivienda digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el objetivo de impedir que su situación se haga más gravosa. Al respecto, señaló que si la comunidad afectada no cuenta con recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas necesarias para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.

El alcance del derecho a la vivienda digna frente al tema de los desalojos forzosos fue examinado por esta Corte en la sentencia T- 349 de 2012[24], en la que se adoptaron los criterios de interpretación dados por la Observación General No. 7 y se dispuso que, en los eventos en los que las autoridades pretenden recuperar bienes fiscales o de uso público, habitados por grupos humanos, se deben implementar medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. Así, las autoridades deben:

(i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.

2.4. MARCO NORMATIVO DE LA REUBICACIÓN DE HOGARES SITUADOS EN ZONAS DE RIESGO NO MITIGABLE

La Constitución Política consagra el acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo. Del marco normativo reseñado anteriormente se deriva el deber del Estado de establecer las condiciones de asequibilidad de la vivienda para las personas que viven en zonas de alto riesgo, imperativo que desarrolló el legislador en diversas disposiciones.

El artículo 56 de la Ley 9ª de 1989[25], modificado por el artículo 5 de la Ley 3ª de 1991[26], atribuye a los Alcaldes Municipales la obligación de realizar un censo sobre las zonas de alto riego de deslizamiento y, una vez obtenida esta información, ordena proceder a la reubicación de las personas que se encuentren en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.

Posteriormente, la Ley 388 de 1997 fijó las acciones y estrategias para la prevención de la construcción de viviendas en zonas no urbanizables. Además, indicó que el componente urbano del plan de ordenamiento debe contener por lo menos (…) la estrategia a mediano plazo para el plan de desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación[27] (negrilla fuera del texto).

En desarrollo de la norma anterior, la Ley 715 de 2001[28] especificó las obligaciones de la administración municipal en lo que tiene que ver con la reubicación de la población que se localiza en zonas de riesgo. Al respecto, el artículo 76 establece:

Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

(…)

76.9. En prevención y atención de desastres:

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. (Resaltado fuera del texto)

En suma, conforme a las normas reseñadas, las autoridades locales tienen obligaciones específicas en lo que tiene que ver con la ubicación de viviendas en zonas de alto riesgo, siendo éstas: (i) prevenir la localización de la población en aquellos lugares, (ii) identificar las zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, (iii) censar a las personas ubicadas en tales zonas y proceder a su reubicación cuando se encuentran en situación de riesgo y, (iv) promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social dirigidos a esas personas, que pueden ser financiadas con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos.

Ahora bien, recientemente fue promulgada la Ley 1537 de octubre 9 de 2012, [p]or la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. La norma mencionada tiene por objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario, destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda.

El artículo 12 de esta ley dispone:

Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores.

(…)

Parágrafo 4°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social elaborará el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada Municipio y Distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los programas de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se definan por parte del Gobierno Nacional. Con base en este listado se seleccionarán los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en especie con la participación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Interés Social prioritario.

Tratándose de la identificación de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable, los alcaldes municipales y distritales entregarán, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda, el listado de hogares potencialmente beneficiarios teniendo en cuenta, entre otros, lo previsto en el artículo 5° de la Ley 2ª de 1991 que modifica el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989. (Resaltado fuera del texto)

2.5. LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, APLICABLES A LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS

El derecho fundamental al debido proceso comprende, no sólo las garantías del artículo 29 de la Constitución, sino también otro cúmulo de valores y principios más allá del cumplimiento de los requisitos que la ley procesal impone[29]. Dentro de esos valores y principios, resulta relevante la proporcionalidad, principio que exige la adecuación entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer, y la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que implique la limitación de un derecho fundamental.

Las sanciones administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad. Por ejemplo, este principio ha sido consagrado en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, [p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa. (Resaltado fuera del texto)

De este modo, el principio de proporcionalidad restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y se constituye en un límite general para el ejercicio de toda función administrativa que suponga la limitación de los derechos fundamentales. Es así como, en caso de encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otros derechos fundamentales o con la garantía de otros fines constitucionales, la restricción del primero debe encontrarse justificada.

La Corte ha determinado que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio de proporcionalidad. Los pasos para efectuar tal juicio son: (i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional, (ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, (iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer[30].

2.6. CASO CONCRETO

2.6.1. Resumen de los antecedentes

La señora M.F.C.M. presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Manizales, por considerar que tal entidad vulneró sus derechos al mínimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna, debido a que fue sancionada por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales mediante Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, en la que le fue impuesta una multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes y fue ordenada la demolición de su vivienda. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar a la entidad accionada inaplicar la resolución mediante la cual le fue impuesta una multa, por considerarla inconstitucional.

Por su parte, el municipio de Manizales señala que la tutela es improcedente, por cuanto la accionante cuenta con un mecanismo de defensa idóneo distinto de la tutela, que es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, considera que la actuación de la Secretaría de Planeación no vulnera sus derechos fundamentales, por cuanto la Tesorería General del municipio libró mandamiento de pago en cumplimiento de la Resolución No. 004 del 24 de enero de 2011, la cual se profirió como consecuencia de un procedimiento administrativo sancionatorio que se llevó a cabo con plena observancia del debido proceso y de conformidad con las normas urbanísticas de planeación y construcción aplicables al caso concreto.

El juez de de tutela declaró improcedente el amparo, por considerar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para debatir la validez de un acto administrativo sancionatorio. Asimismo, sostuvo que en el caso objeto de análisis no se acredita la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique el amparo por vía de tutela.

2.6.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso estudiado

En primer lugar, la Sala deberá establecer la procedencia de esta acción, para lo cual debe determinar si la señora M.F.C.M. cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, distinto de la tutela para la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la vivienda digna.

El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece que [e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este orden de ideas, existiendo otros mecanismos de defensa judicial para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.

No obstante, aún existiendo un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.

El primer evento se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.

La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.[31]

En relación con el segundo supuesto, esta Corporación ha establecido que cuando existe un medio judicial ordinario y la tutela se interpone con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es preciso demostrar que la intervención del juez constitucional es necesaria para impedirlo. Tal perjuicio irremediable se caracteriza:

“(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.”[32]

En el trámite de la presente tutela el juez de instancia consideró que el requisito de la subsidiariedad no se cumplía, por cuanto la accionante no acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir el acto administrativo que impuso la sanción.

Sin embargo, tal argumento no puede ser admitido, pues deja de lado la realidad fáctica del caso e ignora que, aunque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un mecanismo apto para declarar la nulidad de la sanción por violar el principio de proporcionalidad, la situación particular de la accionante evidencia que se está ante la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Esto es así por cuanto: (i) existe la orden de demoler la vivienda y la administración podría ejecutarla en cualquier momento; (ii) en caso de que la administración de cumplimiento a la sanción, la familia, que está compuesta por seis personas, entre ellas tres menores de edad, no tendría a dónde ir; y (iii) ya se libró mandamiento de pago en contra de la demandante y el menoscabo material de su cobro sería de gran intensidad para esta mujer y su núcleo familiar, quienes viven con 200.000 pesos mensuales.

Por consiguiente, la Sala concluye que la acción de tutela resulta procedente para la protección del derecho fundamental al mínimo vital y a la vivienda digna de la accionante, pues la orden de demolición y el cobro de una multa de tan elevado valor representan una amenaza que puede decaer en un perjuicio irremediable que amerita se atendido por la vía subsidiaria del mecanismo de amparo.

2.6.3. La resolución estudiada constituye una vulneración de los derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la accionante

2.6.3.1.De los hechos narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la acción, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

1. La accionante es una mujer de 60 años de edad que vive con su hija, el esposo de su hija y sus tres nietos, no devenga ningún ingreso y depende económicamente del salario de su yerno, el cual asciende a aproximadamente doscientos mil pesos mensuales.

2. En el año 2010, la señora M.F.C.M. inició la construcción de una vivienda en el barrio V.J.B., el cual, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, se ubica en una ladera de protección ambiental, que además ha sido calificada como como zona de amenaza alta por deslizamiento.

3. Cuando la accionante estaba por concluir la construcción de 9 metros cuadrados, la Secretaría de Planeación ordenó el sellamiento e inició el procedimiento administrativo para imponer una sanción por infracción a la norma urbanística.

4. En el trascurso del proceso administrativo la accionante habitó la construcción y además construyó otras dos viviendas, de 9 metros cuadrados cada una.

5. En el proceso de sanción por infracción a la norma urbanística adelantado contra la señora M.F.C.M., la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales, mediante Resolución No. 004 de enero de 2011, decidió: (i) imponer una multa de Siete Millones Seiscientos Cuarenta y Siete Mil Cuatrocientos Cincuenta y Tres Pesos Moneda Corriente ($7’647.453), equivalente a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2010 y, (ii) ordenar la demolición de las tres construcciones.

6. La señora C. presentó recurso de reposición frente a la decisión mencionada, la cual fue confirmada mediante la Resolución No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales.[33]

7. El 5 de marzo de 2012, la Tesorería Municipal de Manizales profirió mandamiento de pago No. RTT-MV-016-12, dando cumplimiento a la resolución que impuso la multa.[34]

8. A la fecha, ninguna de las tres construcciones sobre las cuales versó el procedimiento administrativo sancionatorio ha sido demolida. Permanecen en pie y se encuentran habitadas; una de las construcciones es la vivienda a la señora M.V.C. -hija de la accionante-, J.G.M.A. –yerno de la accionante-, sus tres hijos –dos de ellos de 13 años y uno de 11 años de edad- y la actora.

9. La Caja de Vivienda Popular del municipio de Manizales está postulando un lote ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, previsto para la reubicación de las personas que habitan áreas de riesgo no mitigable por deslizamiento, con capacidad para la construcción de 1.600 soluciones de vivienda, dentro del marco del programa impulsado por el Gobierno Nacional, denominado “Cien Mil Viviendas Gratis”. En este momento la entidad está en la fase de cesión de títulos de propiedad inmobiliaria ante el Ministerio y posteriormente, se realizará la selección y adjudicación en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.

2.6.3.2.Observa la Sala que, a pesar de que la Resolución No. 00424 de 2011 fue proferida por la autoridad municipal con observancia de la norma urbanística, al momento de imponer la sanción administrativa la autoridad se limitó a aplicar la ley, sin tener consideración alguna sobre la situación subjetiva de la persona sancionada.

La señora C.M. depende económicamente del salario de su yerno, quien devenga menos de la mitad de un salario mínimo, y con ese dinero sostiene a una familia de seis personas –incluida la accionante-. A pesar de esta realidad, la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales decidió sancionar a la actora y a su yerno solidariamente, con una multa de más de siete millones de pesos.

Como se expuso en las consideraciones generales, las sanciones administrativas no pueden ser desproporcionadas; a pesar de que son proferidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa, no es admisible que sacrifiquen desproporcionadamente los derechos fundamentales de los sancionados. En consecuencia, al aplicar el juicio de proporcionalidad, encuentra la Sala que la decisión que se controvierte por esta vía (i) sí busca una finalidad constitucional, la cual es el desarrollo ordenado de la ciudad, pero (ii) no es adecuada respecto al fin, (iii) ni es estrictamente proporcional, por las razones que pasa a explicar la Sala:

En primer lugar, la Sala recuerda que en la sentencia T-408 de 2008[35], la Corte Constitucional determinó que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública para el cumplimiento de fines constitucionales, tales como el amparo del derecho a la vivienda digna, la prestación efectiva de los servicios públicos y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos en el objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos[36].

Esto quiere decir que la razón de ser de las normas urbanísticas es garantizar el derecho a la vivienda digna, entre otros derechos. En ese sentido, la interpretación que hizo la Secretaría de Planeación Municipal de Manizales de la norma sancionatoria, no obedeció a esa finalidad, ya que el objetivo de la multa por construcción irregular es evitar que las personas edifiquen sus viviendas en zonas de alto riesgo. De esta manera, el legislador pretende que la sanción desincentive la construcción de viviendas en este tipo de lugares, para que las personas vivan en sitios habitables, libres los riesgos para su dignidad.

En este caso, la autoridad demandada interpeló la norma al margen de estas finalidades y terminó agravando aún más la situación de una familia que tomo la decisión edificar en una zona de riesgo ante la imposibilidad de acceder a otras soluciones de vivienda. Por consiguiente, la Sala concluye que la resolución controvertida no se adecúa a los fines perseguidos por el legislador.

En segundo lugar, al hacer una ponderación costo – beneficio de las ventajas que trae la medida frente al eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales en el caso concreto, la Sala encuentra que, con el objetivo de desincentivar la construcción irregular, se está limitando el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante y se le está imponiendo una carga que no puede soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia y la de su familia.

En efecto, la sanción impuesta no consulta la situación económica particular de la accionante. De los hechos se evidencia la condición de pobreza en la que viven la señora C. y su núcleo familiar, situación que fue ignorada por la administración al momento de imponer una multa de tan elevado valor. En este sentido, al aplicar la norma, la administración desatendió el principio de proporcionalidad que rige la función administrativa sancionatoria, pues la sanción impuesta resulta ser en exceso gravosa para la accionante, teniendo en cuenta además la finalidad de la norma.

Si el objetivo de las normas urbanísticas es garantizar el derecho a la vivienda digna y desarrollar políticas que beneficien a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, no se explica la Sala por qué motivo la administración no consultó la capacidad económica de la accionante y tomó una medida desproporcionada, que afecta de manera grave su derecho fundamental al mínimo vital.

Además, cabe anotar que la sanción impuesta conduce a una doble victimización. De un lado, está probado que (i) la actora construyó en ese lugar porque no tiene dinero para sufragar una vivienda digna y, (ii) la entidad ha ordenado la demolición de su vivienda actual, de manera que no tiene a dónde ir. Ahora bien, además de que deberá desplazarse, la señora C. ha sido sancionada con una multa que la familia no podrá pagar, lo que la pone en riesgo de perder lo poco que tiene, si se considera además que ya se ha librado mandamiento de pago en su contra.

Por esta razón, concluye la Sala que la sanción impuesta por la Secretaría de Planeación de Manizales constituye una clara vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la accionante.

2.6.3.3. Adicionalmente, se debe señalar que aunque el municipio tiene la obligación de evitar asentamientos humanos en zonas de riesgo, cuando se trata de comunidades vulnerables que no tienen recursos para proveerse por sí mismas otra solución de vivienda digna y ya se han asentado en condiciones irregulares, también tiene el deber de asistir a estas personas en la reubicación e incluirlos en los programas de vivienda destinados a garantizar los derechos de los sectores más vulnerables. A pesar de tener conocimiento de la situación de la accionante, la administración municipal no ha asistido a la demandante para ser incluida en un plan de reubicación de vivienda y en esa medida, ha desatendido la obligación que tiene a su cargo, situación que también evidencia la vulneración de su derecho fundamental a la vivienda digna.

2.6.4. Conclusión y decisión a adoptar

En suma, la Sala concluye que en este caso la Secretaría de Planeación de Manizales vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la señora M.F.C.M., al expedir la Resolución No. 004 de 2012, mediante la cual decidió sancionarla por infracción a la norma urbanística, impuso una multa y ordenó la demolición de la construcción.

En consecuencia, la Sala, revocará la sentencia del 3 de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Penal con Función de Conocimiento de Manizales, que declaró improcedente el amparo, y en su lugar concederá la tutela.

Por tanto, dejará sin efecto la sanción de multa impuesta en las resoluciones No. 004 del 24 de enero 2011 y No. 026 del 11 de marzo de 2011, proferidas por la Secretaría de Planeación de Manizales. Adicionalmente, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad de la demandante y su familia, su precaria situación socioeconómica y el riesgo en el que se encuentran por habitar una zona de riesgo no mitigable, la Sala ordenará a esta entidad (i) incluir a la señora M.F.C.M. en el censo de los hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable del municipio de Manizales, para que la Oficina de Atención y Prevención de Desastres de Planeación Municipal –OMPAD- la incluya en el listado de potenciales beneficiarios del programa que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en los términos del artículo 12 de la Ley 1537 de 2012; (ii) asesorar a la tutelante sobre los trámites que debe adelantar para postularse al programa referido y a otros programas de vivienda del orden municipal y/o nacional; y (iii) en caso de que vaya a llevarse a cabo la demolición de la vivienda de la accionante, ofrecerle albergue temporal, junto con su núcleo familiar, mientras accede a los programas de vivienda nacionales o municipales, siempre y cuando adelante las gestiones para el efecto, con observancia de las garantías señaladas en el numeral 2.3.4 de la parte considerativa de esta providencia..

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,