Auto nº 068/13 de Corte Constitucional, 17 de Abril de 2013

1. Actuando por intermedio de apoderado judicial, SOLSALUD EPS presentó acción de tutela contra la Secretaría de Hacienda de Puente Nacional, con el fin de que sea amparado el derecho fundamental de petición, el cual considera vulnerado, con ocasión del escrito presentado en octubre 18 de 2012, en el que solicitó información relativa al marco normativo que contempla el estatuto de rentas del orden municipal. Asevera que habiendo fenecido el término previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no ha recibido respuesta alguna.

   En tal virtud, solicita al juez constitucional la protección del derecho de petición, y como consecuencia, que ordene dar respuesta inmediata y de fondo al escrito que contiene la petición elevada.

2. Efectuado el reparto administrativo le correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Doce Civil Municipal de B. que en auto del 11 de enero de 2013, decidió rechazar por falta de competencia la solicitud de amparo constitucional. Dicha determinación fue adoptada con fundamento en que la pretensión está encaminada a dar una orden a la Secretaría de Hacienda de Puente Nacional, municipio en el que tiene lugar la vulneración de los derechos fundamentales. Por tanto, con fundamento en el D. 2591 de 1991 (art. 37), dispuso remitirla por competencia al Juzgado Civil Municipal de Puente Nacional (oficina de reparto).

   A su turno, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puente Nacional en proveído del 22 del mismo mes y año, se declaró incompetente para tramitar la acción de tutela y ante la supuesta falta de superior funcional ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional, como órgano de cierre de la jurisdicción.

   Los argumentos en los que apoyó su decisión se pueden sintetizar así: (i) el Juzgado Doce Civil Municipal de B., desconoció el precedente constitucional que ha sido consistente en indicar que “no siempre el lugar de la sede de la entidad accionada coincide con el de la vulneración del derecho, sino que es preciso establecer el sitio en el cual se padece la trasgresión para dar una adecuada interpretación a la regla de competencia establecida en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991” (f. 24 cd. inicial). De esta manera, indicó que si bien la sede de la entidad accionada se encuentra en el municipio de Puente Nacional, el domicilio de la entidad demandante es en B. “y es allí donde ha tenido que padecer las consecuencias de la presunta violación de sus prerrogativas constitucionales” (f. 25 ib.); (ii) el actor escogió los estrados judiciales de B., por lo que debe darse prelación a la agencia judicial a la que se efectuó el reparto inicial.

   En definitiva, el actor consideró vulnerado el derecho fundamental de petición en B. y fue allí donde solicitó su restablecimiento. Por tal razón, de conformidad con lo previsto en el D. 2591 de 1991 (art. 37) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “el Juzgado llamado a tramitar y decidir la acción constitucional es el Doce Civil Municipal de B.” (f. 26 ib.).

1. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala Plena de esta corporación puede conocer y dirimir los presuntos conflictos de competencia que se susciten en materia de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas carezcan de superior jerárquico común. En ese sentido, el expediente deberá ser remitido a esta Corte para que, como máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, decida cuál autoridad debe conocer de la solicitud de amparo[1].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir probables conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, todos los jueces cuando conocen acciones de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[2].

2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior jerárquico común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[3].

3. Ahora bien, las normas que determinan la competencia en materia de tutela son los artículos 86 de la Carta Política y 37 del Decreto 2591 de 1991. Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales[4], pues por su inferioridad jerárquica frente a las otras disposiciones, no puede modificarlas.

   Este último decreto fue inaplicado en numerosas oportunidades, por la supuesta incompatibilidad de las disposiciones en él contenidas frente a la Carta Política[5].

   Ante esta situación, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 404 de marzo 14 de 2001, decidió suspender por un año la vigencia del Decreto 1382 de 2000, “en espera de que el Consejo de Estado resuelva en forma definitiva sobre la legalidad del mismo”. En julio de 2002, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad del “inciso cuarto del numeral primero del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000” y del “inciso segundo del artículo 3º” del mismo, denegando los demás cargos de las demandas a que se contraían los expedientes radicados en esa corporación.

   En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2 C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem)”[6].

   Tomando en cuenta lo anterior, en el auto 124 de marzo 25 de 2009 se estableció:

   “… se desprenden entonces las siguientes reglas, las cuales son, simplemente, consecuencias naturales de la jurisprudencia constitucional tantas veces reiterada por esta Corte:

   (i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla, este tribunal en auto 198 de mayo 28 de 2009 precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”, contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, expresó[7]:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   …[P]osibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

4. De esta manera la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991), y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), lo cual está en estrecha armonía con compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[8] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[9], ha fijado unos lineamientos precisos a partir del principio de interpretación pro homine, que en últimas buscan evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales.

5. A partir de las consideraciones anteriores, procede la Sala a decidir sobre el asunto propuesto.

1. Como quedó indicado en las consideraciones precedentes, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de supuestos conflictos de competencia o de atribución, está supeditada a la inexistencia de superior jerárquico común en el evento de que se trate de despachos judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones.

   En el asunto que ocupa la atención de esta Corte, los despachos judiciales involucrados aun cuando hacen parte de la jurisdicción ordinaria, pertenecen a distritos judiciales diferentes. En efecto, mientras el Juzgado Doce Civil Municipal de B. hace parte del Distrito Judicial de B., el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puente Nacional, se adscribe al Distrito Judicial de San Gil[10]. Así las cosas, el superior funcional común para desatar el supuesto conflicto de competencia que tuvo lugar en el trámite de la acción de tutela promovida por SOLSALUD EPS, viene a ser la Corte Suprema de Justicia, pero la remisión a ella estando ya el asunto en el órgano suprior de la jurisdicción constitucional, implicaría un texto adicional del injustificado retardo en el trámite de esta acción, que debe ser célere.

2. SOLSALUD EPS, presentó acción de tutela contra la Secretaría de Hacienda de Puente Nacional, bajo la consideración de que ante la ausencia de respuesta al escrito presentado en octubre 18 de 2012, se ha vulnerado su derecho de petición, por lo que solicita al juez de tutela ordene dar respuesta inmediata y de fondo.

3. El Juzgado Doce Civil Municipal de B., en providencia del 11 de enero de 2013, rechazó por falta de competencia la acción de tutela por considerar que la supuesta vulneración o amenaza se está ocasionando en Puente Nacional, razón para que dispusiera su remisión al Juzgado Penal Municipal de esa municipalidad (reparto).

   Por su parte, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Puente Nacional, en auto del 22 del mismo mes y año, declaró su incompetencia y propuso conflicto negativo ante la Corte Constitucional. En su sentir, la sede de la entidad demandada no siempre define el lugar en el que se presenta la vulneración iusfundamental, sino que debe tenerse como parámetro principal la ubicación de quien busca el restablecimiento de sus derechos. A lo anterior, agregó que la voluntad de la demandante fue presentar el escrito de tutela ante las agencias judiciales de B., “lo cual le da prelación a dichos Juzgados para el conocimiento y decisión del trámite constitucional” (f. 25 ib.).

4. En orden a lo anterior, la Corte encuentra que en esta oportunidad se presenta un conflicto negativo de competencia derivado del factor territorial, que es en últimas el que determina cuál debe ser el funcionario judicial que ha de asumir el conocimiento de la acción de tutela incoada por SOLSALUD EPS.

   En efecto, fue insuficiente la premisa de la que partió el Juzgado Doce Civil Municipal de B., tras considerar que el lugar en el que se está presentando la supuesta vulneración o amenaza del derecho fundamental de petición es el municipio de Puente Nacional, en la medida en que está desconociendo que el domicilio y notificación judicial de la empresa accionante es de B., según da cuenta el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio, aportado con el escrito de tutela (fs. 4 a 8 ib.), siendo por ende en esa ciudad donde están repercutiendo los efectos de la presunta conculcación demandada.

   Sobre este particular, la Corte ha sostenido que “el juez constitucional tiene el deber de avocar el conocimiento de las demandas presentadas ante su despacho cuando los efectos materiales que vulneran o amenazan los derechos fundamentales cuya protección se solicita, se materializan al interior de su jurisdicción. Un entendimiento a contrario sensu del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 no concordaría con la naturaleza especialísima de la acción constitucional de amparo e implicaría una dilación injustificada en el trámite de la misma”[11].

   Del mismo modo, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el criterio principal que determina la competencia por el factor territorial, es el domicilio del titular de la presunta vulneración o amenaza[12], no siendo de recibo en esta ocasión, la razón esgrimida por el Juzgado Doce Civil Municipal de B. para abstenerse de darle trámite a la acción de tutela. De esta manera, es a ese despacho judicial, a prevención, al que le corresponde dictar la sentencia de primera instancia sin adicional dilación que ponga aún más en entredicho la naturaleza sumaria de la acción de tutela[13]. Sea del caso resaltar, que el reparto efectuado se ciñó a las reglas previstas en el Decreto 1382 de 2000, por lo que no advierte esta corporación una manipulación caprichosa del mismo.

   En consecuencia, con fundamento en la naturaleza constitucional de la acción de tutela (art. 86), como procedimiento preferente y sumario, tendiente a procurar la protección inmediata de derechos fundamentales, cuyo desarrollo está sometido, consecuencialmente, a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia (D. 2591 de 1991, art. 3°), dispondrá el trámite en primera instancia por el despacho judicial que le corresponda, de la acción de tutela promovida por SOLSALUD EPS, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la Secretaría de Hacienda de Puente Nacional.

5. En ese orden de ideas, lo que se impone es el envío del expediente que contiene la solicitud de tutela al Juzgado Doce Civil Municipal de B., con el objeto de que adopte la respectiva decisión de fondo como juez constitucional de primera instancia.

   Por tanto, se dejará sin efecto el auto emanado del Juzgado Doce Civil Municipal de B., el 11 de enero de 2013, dentro de la acción de tutela contenida en el expediente ICC-1874 y, en consecuencia, se ordenará su remisión al citado despacho judicial.

Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,