Auto nº 076/13 de Corte Constitucional, 24 de Abril de 2013

1. La ciudadana M.D.L. formuló demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “o cuando sea una entidad pública”, contenida en el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 - Código General del Proceso.[1] Esto al considerarla contraria a los artículos 13, 152, 153 y 158 de la Constitución. Este proceso fue identificado con la radicación D-9492.

   A su vez, el ciudadano M.B.M. presentó acción pública de inconstitucionalidad contra la expresión “de carácter patrimonial”, contenida en la misma norma. Ello al considerar que desconocía los artículos 13, 29, 229 y 238 de la Constitución. Este expediente está identificado con el número D-9509.

   La Sala Plena decidió, en sesión del 23 de enero de 2013, acumular los expedientes y disponer su reparto al magistrado A.J.E., quien mediante Auto del 11 de octubre de 2012 resolvió inadmitir las demandas de la referencia, al considerar que no formulaban un cargo particular de inconstitucionalidad. Para ello, luego de exponer los requisitos legales y jurisprudenciales para la admisión de las demandas de inconstitucionalidad, planteó los argumentos siguientes, dirigidos a sustentar la decisión de inadmisión:

   “6. Para el caso concreto, la ciudadana C.D. y el señor M.B. demandaron de forma separada dos apartes del segundo inciso (parcial) del artículo 613 de la ley 1564 de 2012. La señora D.L. demandó el aparte que establece “o cuando quien demande sea una entidad pública”, mientras que el señor B.M. demandó la parte que consagra “de carácter patrimonial”.

7. Respecto de las acusaciones concluye el Magistrado sustanciador que ninguna de ellas presenta un cargo cierto, pues deducen de la disposición demandada un contenido normativo que la misma no incluye. En cuanto las dos demandas adolecen de idéntico defecto, se dará respuesta conjunta a los escritos acumulados.

   La acusación en ambas acciones tiene como fundamento que el segundo inciso del artículo 613 de la ley 1564 de 2012 se refiere a la obligación de realizar audiencia de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Con base en esa premisa los accionantes, cada uno en su escrito, presentan argumentos que conducirían a concluir que los apartes demandados se encuentran en contra de distintos artículos de la Constitución.

   Sin embargo, una lectura sistemática del título de la ley y de la disposición en que se encuentran los apartes demandados conduce a una conclusión distinta.

   El artículo 613, que se titula “Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos”, está ubicado en el título II del libro quinto de la ley 1564 de 2012. Dicho título se denomina “Disposiciones relativas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado” y en él se contienen artículos como el 610, relativo a los procesos en los que interviene la referida Agencia; el artículo 611 en el que se establece la suspensión de los procesos en curso en virtud de la decisión de intervención de la Agencia; el artículo 612 en el cual se establece el deber de notificar a la Agencia cuando la demandada sea una entidad pública; el artículo 614 que refiere los casos en que, aplicando los artículos 10 y 102 de la ley 1437 de 2011, deba solicitarse a la Agencia concepto sobre la extensión de jurisprudencia; el artículo 615 que al establecer la competencia en segunda instancia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y las posibilidades de cambio de radicación, prevé un parágrafo que posibilita que el cambio de radicación sea solicitado por la Agencia; y el artículo 616 que prevé posibilidades de actuación procesales para la Agencia.

   En este contexto es que se enmarca el artículo 613. En su primer inciso el artículo 613 consagra, como regla general, que deberá acreditarse entrega de copia que informe a la Agencia sobre la realización de la audiencia de conciliación antes del inicio de procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa; y, a continuación, el inciso segundo –cuyos apartes son demandados- consagra excepciones a este requisito de procedibilidad, es decir, excepciones a la obligación de acreditar que se entregó copia que informara a la Agencia sobre la futura realización de una audiencia de conciliación.

   En consecuencia, no se advierte que en el segundo inciso del artículo 613 de la ley 1564 de 2012 se prevean excepciones a la realización de audiencia de conciliación en los asuntos que son conciliables como requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa.

   Por esta razón, en ambos casos se está ante una acción de inconstitucionalidad que carece de certeza, en tanto que no existe la norma o el mandato que los accionantes deducen de la disposición legal demandada.”

2. La ciudadana D.L. guardó silencio durante el término de subsanación de la demanda, En cambio, el ciudadano B.M. formuló “recurso de reposición” contra el auto mencionado. Expresó en dicho recurso que la decisión de inadmisión de su libelo carecía de motivación, en la medida en que al asimilar las demandas acumuladas bajo la misma argumentación, se dejó de tener en cuenta que estas versaban sobre apartes distintos de la norma y que estaban igualmente basadas en argumentos diferenciados. Así, “mientras nosotros consideramos que lo inconstitucional es imponer la conciliación prejudicial a cualquier demandante cuando solicita medidas cautelares que no sean de carácter patrimonial, en la demanda de C.M.D.L. se estima que lo que es inconstitucional es eximir a las entidades públicas del cumplimiento de este requisitos [cuando] obran como demandantes.”

   Agregó que de la lectura de la norma acusada resulta suficientemente claro que tiene por objeto prever un requisito de procedibilidad para la formulación de demandas en las que el Estado hace parte. Por ende, no se estaba ante una interpretación errónea o caprichosa del precepto, como lo sostiene el auto inadmisorio.

3. El magistrado J.E. decidió darle trámite al recurso de reposición, de modo que fuera considerado como subsanación del libelo. Así, en decisión del 4 de marzo de 2013, decidió rechazar las demandas acumuladas al considerar que (i) para el caso de la demanda D-9492, el término para subsanar había vencido en silencio; y (ii) el escrito subsanatorio formulado en el proceso D-9509 no había solucionado los yerros identificados en el auto de inadmisión. Para sustentar esta conclusión, expuso:

   “7. En su escrito de corrección el demandante reitera algunos de los argumentos manifestados en la demanda que fue inadmitida. Lejos de aportar razones nuevas que justifiquen o demuestren la existencia de otros fundamentos en su interpretación o que controviertan la posición sostenida por el Magistrado sustanciador en el auto que ahora recurre, el actor señala su desacuerdo con la interpretación sostenida en el auto recurrido y agrega que la misma “evidencia que la norma demandada tampoco fue leída para adoptar la decisión que recurro” –folio 38-.

   Sin embargo, y más allá de la inconformidad con la decisión adoptada, en la corrección de la demanda no se encuentra esfuerzo alguno por controvertir las razones expuestas en el auto inadmisorio, providencia que se basó en una interpretación sistemática de la disposición acusada, que lleva a concluir que la misma tiene un sentido totalmente distinto al que le adjudica el actor.

   (…)

   En consecuencia, la demanda adolece aun de falta de certeza, en cuanto de la disposición acusada no se deduce el contenido que el accionante le adjudica.”

   Según la constancia emitida por la Secretaría General de la Corte, el anterior proveído fue notificado por medio del estado número 034 del 6 de marzo de 2013. Del mismo modo, en ella se señaló que dentro del término de ejecutoria, que corrió los días 7, 8 y 11 de dicho mes, los demandantes formularon sendos recursos de súplica contra la anterior decisión.

A través de comunicación recibida en la Secretaría de la Corte el 8 de marzo de 2013, la ciudadana D.L. formuló recurso de súplica. Para ello, señaló distintos argumentos dirigidos a demostrar que (i) la decisión resolvía en el escenario de la admisión de la demanda asuntos propios del estudio de fondo, particularmente la interpretación sobre el contenido y alcance de la norma acusada. Ello más aun cuando diversos operadores jurídicos han comprendido el precepto del modo contemplado en su demanda, esto es, que sí fija un requisito de procedibilidad; y (ii) asuntos como la vigencia o derogatoria de la disposición acusada tampoco hacen parte de ese ámbito de admisión. Con todo, la actora no señaló argumento alguno relacionado con el vencimiento en silencio del término para subsanar su demanda.

De otro lado, mediante escrito radicado ante la Corte el 11 de marzo del presente año, el ciudadano B.M. señaló los argumentos siguientes, que en su criterio justifican la admisión de su libelo:

2.1. Considera, en primer lugar, que el contenido normativo según el cual la conciliación prejudicial obligatoria es un requisito de procedibilidad de los asuntos contenciosos, se deriva de la literalidad del precepto acusado. Así, a pesar que el precepto esté ubicado dentro del acápite relativo a las disposiciones relativas a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en todo caso esa sola consideración no puede ser contraria a lo expresamente prescrito en dicho texto legal. Por lo tanto, el demandante se aparta de lo concluido por el auto de inadmisión, cuando indica que lo previsto en el inciso segundo del artículo 613 acusado refiere a “excepciones a la obligación de acreditar que se entregó copia que informara a la Agencia sobre la futura realización de una audiencia de conciliación”.

2.2. Afirma que, en consecuencia, no se está planteando en su demanda una “particular interpretación” del precepto demandado, sino una proposición normativa efectivamente contenida en él. Por lo tanto, su libelo ofrece un cargo de inconstitucionalidad discernible, consistente en considerar que limitar la excepción del requisito de procedibilidad a aquellos procesos diferentes a los de ejecución, cuando se pidan medidas cautelares de carácter patrimonial, con exclusión de otras medidas de diferente índole, es una restricción contraria a los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como de la previsión constitucional que permite a la jurisdicción contenciosa suspender provisionalmente, conforme a la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial (Art. 238 C.P.)

2.3. Por último, reiteró el argumento planteado en el escrito estimado como subsanatorio, en el sentido que su demanda difería de la contenida en el expediente D-9492, tanto en el contenido normativo demandado como en la causa petendi del libelo. Sobre el particular, indicó que su acusación no podía asimilarse a la formulada por la ciudadana D.L., en tanto planteaba un asunto autónomo, relativo a la ausencia de justificación constitucional para la distinción prevista en la norma acusada, respecto de la excepción del requisito de procedibilidad frente a las medidas cautelares de carácter patrimonial, con exclusión de otras de diferente naturaleza. Dicho tópico, a su vez, era separable de la discusión hermenéutica planteada por el auto de rechazo.

El recurso de súplica formulado en el expediente D-9492 no presenta argumentos que desvirtúen las razones constitutivas del rechazo de la demanda

1. Como lo sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[2]

2. De los antecedentes planteados se tiene que la razón que motivó la decisión del Magistrado Sustanciador de rechazar la demanda formulada por la ciudadana D.L., fue el vencimiento en silencio del término de que trata el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991. Por lo tanto, como la actora no señaló en su recurso de súplica ningún argumento dirigido a rebatir esa premisa, la Sala considera que dicho recurso no está llamado a prosperar.

   El desconocimiento del requisito de certeza no es oponible ante la concurrencia de interpretaciones razonables de la norma acusada

3. La Sala advierte que el centro de la discusión del recurso de súplica formulado por el ciudadano B.M. consiste en señalar que de las previsiones normativas acusadas es razonable predicar que (i) prevén un requisito de procedibilidad para los procesos contenciosos administrativos; y (ii) concurre una discriminación, que el actor considera injustificada, consistente en que dicho requisito no es exigible cuando el demandante formule medidas cautelares en un proceso ejecutivo, únicamente cuando aquellas tengan carácter patrimonial. Para el demandante, esta visión contrasta con lo concluido por el Magistrado Sustanciador, en el sentido que el adecuado sentido de la norma acusada es concluir que la procedibilidad allí referida no corresponde al proceso contencioso, sino a la obligación de acreditar que se entregó copia que informara a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sobre la futura realización de una audiencia de conciliación.

   La Corte encuentra que esta controversia, en realidad, está fundada en el uso alternativo de métodos admisibles de interpretación, los cuales llegan a resultados disímiles acerca de las proposiciones normativas contenidas en las disposiciones acusadas. Así, el demandante hace uso de una interpretación literal de la previsión legal, para llegar a la conclusión que la misma regula el requisito de procedibilidad frente a los procesos contenciosos. Ello en el entendido que varios apartes de la norma demandada se refieren a la procedibilidad en dichos procedimientos judiciales, previsión que a su juicio no puede comprenderse de manera diferente a que la audiencia de conciliación extrajudicial es un requisito de procedibilidad para accionar la jurisdicción contenciosa. En cambio, las decisiones de inadmisión y rechazo del libelo tuvieron como base una interpretación sistemática del precepto, según la cual como la norma está ubicada dentro del acápite del Código General del Proceso que regula el funcionamiento de la Agencia Nacional de Defensa del Estado, entonces la procedibilidad objeto de análisis corresponde a asuntos de procedimiento ante dicha Agencia, pero no a condiciones para el acceso a la jurisdicción contenciosa.

3. El incumplimiento del requisito de certeza fue la causa esencial para el rechazo de la demanda. Sobre el particular la Sala debe enfatizar en que tal condición argumentativa de la acción pública de inconstitucionalidad versa sobre la necesidad de inferencia lógica entre el texto acusado y la interpretación que del mismo hace el demandante. De allí que la jurisprudencia constitucional haya determinado que la certeza de la demanda refiere a que sus cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.[3]

   Como es bien sabido, los textos legales son objeto de interpretaciones divergentes y todas ellas pueden resultar razonables. Precisamente, la labor de los abogados y jueces no es otra que determinar entre esas diferentes opciones interpretativas cuál es la que mejor desarrolla la Constitución y el valor justicia que le otorga sentido. Por ende, lo que exige el requisito de certeza que la hermenéutica que funda la demanda de inconstitucionalidad sea verificable, o lo que es lo mismo, plausible dentro de una permanente pluralidad de opciones interpretativas. Esto bajo el entendido que, de manera general, las normas jurídicas carecen de una comprensión unívoca.

4. Llevada esta consideración al caso analizado, la Sala considera que para cada una de las fórmulas interpretativas del precepto demandado concurren razones admisibles para justificar bien que se esté ante una causal de procedibilidad para los procesos contenciosos, como lo estima el demandante, o bien para inferir que la regla de derecho allí prevista tiene relación solo frente al procedimiento de conciliación extrajudicial en el que concurre la Agencia Nacional de Defensa del Estado, pero en nada afecta el acceso a la justicia administrativa. Ante esta divergencia interpretativa, la Sala determina que debe darse aplicación al principio pro actione, para que sea esta Corte la que, surtido el proceso de acción pública de inconstitucionalidad y con la participación ciudadana y estatal que le es propia, determine la exequibilidad del precepto, asunto que deberá estar precedido de la resolución sobre la mencionada controversia hermenéutica. Esto en la medida en que, como se explicó, existirían argumentos razonables que fundamentan la comprensión de la norma en uno u otro sentido.

5. Ahora bien, es claro que esta decisión sobre la súplica formulada por el demandante, no es el escenario en que se debe dirimir la controversia interpretativa expuesta. Por ende, lo aquí resuelto por la Sala en nada adelanta su juicio sobre la corrección de las opciones hermenéuticas expuestas. En contrario, los efectos de este proveído se concentran exclusivamente en advertir dicha concurrencia de interpretaciones divergentes, pero igualmente verificables. Por ende, como la resolución de la mencionada controversia será un aspecto de decisión preliminar en la futura sentencia de constitucionalidad, entonces ese será el ámbito judicial llamado a decidir tal asunto.

6. De otro lado, también debe tenerse en cuenta que la demanda promovida por el ciudadano B.M. también plantea un cargo diferenciable de la discusión expuesta, esta vez relativo a la presunta ausencia de justificación constitucional para que el legislador haya circunscrito la excepción al requisito de procedibilidad a las demandas con medidas cautelares patrimoniales, con exclusión de otras cautelas. Para la Sala, esta acusación refiere a asuntos diferentes a los planteados en el citado debate interpretativo; por esta razón, conformaría un cargo autónomo que debe ser resuelto de fondo. Ello en tanto no fue objeto de cuestionamiento, en sí mismo considerado, por parte de la decisión de rechazo de las demandas.

   De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE el auto del 4 de marzo, en cuanto rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, formulada por la ciudadana C.M.D.L..

SEGUNDO: DISPONER que se admita la demanda formulada por el ciudadano M.B.M. contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 - Código General del Proceso.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente D-9492, referido en el numeral primero.

N., comuníquese y cúmplase.

J.I. PALACIO PALACIO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Ausente con permiso

ALEXEI JULIO ESTRADA

Magistrado

No interviene

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado (

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] El texto de la norma es el siguiente:

“Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública.

Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el Código General del Proceso.”

[2] Cfr. Corte Constitucional, Autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.

[3] Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.