Sentencia de Tutela nº 610/08 de Corte Constitucional, 20 de Junio de 2008

1. La Solicitud

   El 20 de noviembre de 2007 el señor G.C.F. formuló acción de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales, en la que solicita el amparo de sus derechos fundamentales de petición y seguridad social, presuntamente vulnerados por el demandado, por no dar respuesta a la petición de reembolso de las semanas de cotización que, en su criterio, no fueron valoradas para liquidar a su favor la pensión de vejez.

2. Hechos

   El 16 de mayo de 2007, el señor G.C.F. elevó solicitud de pensión por vejez ante el Instituto de los Seguros Sociales.

   Mediante Resolución No. 034726 del 27 de julio de 2007, el Seguro Social resolvió reconocer pensión por vejez al señor G.C.F. a partir del 1º de agosto de 2007 por valor de $433.700.

   El 18 de octubre de 2007 el señor G.C. solicitó al Seguro Social el reembolso de 1161 semanas de cotización que, en su criterio, no fueron tenidas en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión por vejez que le fue reconocida.

3. Fundamento de la Acción

   El actor señala que el Seguro Social reconoció en su favor pensión por vejez conforme al Decreto 758 de 1990 en el que se exigían 500 semanas de aportes al sistema de pensiones para el reconocimiento de dicha prestación. De esta manera, como quiera que cotizó por un período de 1661 semanas, el accionante considera que la entidad demandada debe reembolsarle la diferencia, esto es, el valor de 1161 semanas que no fueron tenidas en cuenta para efectos de liquidar su pensión.

4. Pruebas que obran en el expediente

   En el expediente de tutela reposan los siguientes documentos:

   - Copia del Derecho de Petición elevado por el señor G.C.F. al Seguro Social (folio 3)

   - Copia de la Resolución No. 034726 del 27 de julio de 2007 por la cual el Seguro Social reconoce pensión por vejez al señor G.C.F. (folio 4)

Mediante providencia del 4 de diciembre de 2007, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá negó el amparo de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el accionante, en atención a que no se encontraba vencido el término con que contaba el Seguro Social para responder la petición elevada por el actor, que según la Ley 797 de 2003 es de 4 meses. Por tal razón, el juez concluyó que no se encontraba acreditada la violación del derecho fundamental de petición y que no resultaba procedente el amparo del derecho a la seguridad social porque su vulneración se derivaba de la omisión de respuesta a la petición.

1. Competencia

   Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedibilidad de la Acción de Tutela

   2.1 Legitimación activa

   El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, el accionante es una persona mayor de edad que actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la cual se encuentra legitimado para presentar la acción.

   2.2 Legitimación pasiva

   El Instituto de los Seguros Sociales, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1, 2 y 13 del Decreto 2591 de 1991, está legitimado como parte pasiva en el presente proceso de tutela, por tratarse de una autoridad pública.

3. Problema Jurídico

   Corresponde a la Sala determinar si el Instituto de los Seguros Sociales vulneró los derechos de petición y de seguridad social al señor G.C.F. como consecuencia de no dar respuesta a la petición de reembolso de semanas de cotización elevada el 16 de mayo de 2007. Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el núcleo esencial del derecho de petición, los términos para responder las solicitudes en relación con prestaciones pensionales y la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones de dicha naturaleza.

4. Derecho de Petición: Núcleo Esencial y Términos para Resolver en Materia Pensional

   El artículo 23 de la Carta Política consagra el derecho de toda persona a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. La jurisprudencia constitucional Ver, entre otras, las Sentencias T-452 de 1994, M.P.J.A.M., T-667 de 2000, Á.T.G., T-628 de 2001, M.P.A.B.S., T-141 de 2004, M.P.E.M.L. y T-158 de 2005, M.P.H.A.S.P.. ha establecido que el derecho de petición comporta una manifestación directa del derecho de participación, a la vez que constituye un medio para lograr la satisfacción de otros derechos, como los de igualdad, debido proceso y trabajo, entre otros Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-312 de 2006, M.P.A.B.S...

   Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho de petición no se limita a la facultad de elevar peticiones a las autoridades o los particulares en los términos del artículo 23 superior citado, sino que comporta el derecho a obtener de éstas, dentro del término de ley, una respuesta clara, precisa y oportuna que resuelva el fondo del asunto y sea notificada debidamente al interesado Cfr. T-566 de 2002, M.P.Á.T.G., SU-166 de 1999, M.P.A.M.C., T-481 de 2002, M.P.J.S.G., T-491 de 2001, M.P.M.J.C.E., T-814 de 2005, M.P.J.A.R...

   En este sentido, la sentencia T-641 de 1999 (M.P.V.N.M., señaló:

   ''En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha explicado que el núcleo esencial del derecho de petición, consagrado como fundamental en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en la posibilidad de acudir ante la autoridad y obtener pronta resolución de la solicitud que se formula. Por lo tanto, la falta de respuesta o la resolución tardía de la solicitud, se erigen en formas de violación de tal derecho fundamental que, por lo mismo, son susceptibles de ser conjuradas mediante el uso de la acción de tutela, expresamente consagrada para la defensa de esta categoría de derechos.''

   Así, la jurisprudencia constitucional ha definido los elementos que constituyen el núcleo esencial del derecho de petición, cuales son:

   i) Formulación de la Petición. El contenido esencial del derecho de petición comprende la posibilidad cierta y efectiva de dirigir a las autoridades o a los particulares, en los casos que determine la ley, solicitudes respetuosas, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-124 de 2007, M.P.Á.T.G...

   ii) Pronta Resolución. Los asuntos que, a través de solicitudes respetuosas y dentro del marco de regulación del artículo 23 de la Constitución, se ponen en conocimiento de las autoridades públicas o de los particulares, requieren de una respuesta oportuna, esto es, dentro de un término razonable, de manera que la dilación en la respuesta vulnera el derecho fundamental de petición Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-814 de 2005, M.P.J.A.R...

   En relación con la oportunidad de la respuesta, se acude por regla general al término de 15 días contenido en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de que existan reglas especiales para determinadas peticiones. Ahora bien, si la autoridad no puede dar respuesta de fondo, dentro del término legal, deberá informar esto al peticionario, explicando los motivos que le impiden dar respuesta y estableciendo el término en el cual se realizará la contestación Cfr. T-294 de 1997, M.P.J.G.H.G...

   iii) Respuesta de Fondo. La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que la respuesta que satisface el núcleo esencial del derecho de petición es aquélla que resuelve de fondo lo pedido, en forma clara, precisa y congruente Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-709 de 2006, M.P.R.E.G... Así, la respuesta que se ofrece al peticionario debe consistir en una decisión que defina de fondo -positiva o negativamente- lo solicitado.

   La respuesta que la Administración o el particular ofrezca al peticionario debe ser (i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 2004, M.P.Á.T.G.; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente.

   iv) Notificación al Peticionario. Las autoridades tienen el deber de poner en conocimiento del interesado la decisión que, con motivo de su solicitud, se ha producido Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, M.P.J.G.H.G... Esta Corporación ha establecido, en relación con este presupuesto, que el ámbito de la respuesta que se brinda trasciende el escenario de la simple adopción de la decisión y se proyecta a la necesidad de llevarla al conocimiento del solicitante Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-477 de 2000, M.P.Á.T.G...

   Conjuntamente con la definición de estos elementos, la Corte ha establecido que la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. De igual forma, se ha precisado que la incompetencia del funcionario al que se dirige la petición para conocer del asunto requerido no lo exonera del deber de responder Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-476 de 2001, M.P.R.E.G...

   Por otro lado, esta Corporación ha señalado que si la petición se dirige contra un particular, es necesario distinguir tres situaciones: i) Cuando el particular presta un servicio público o ejerce funciones de autoridad, evento en el que opera como si la petición se hubiera dirigido contra la Administración; ii) cuando el derecho de petición se configura en un medio para garantizar la efectividad de otro derecho fundamental, caso en el que procede la protección de forma inmediata, y iii) cuando la petición se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, escenario en el que el derecho de petición sólo será de naturaleza fundamental si el legislador lo ha reglamentado Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, M.P.A.M.C...

   Ahora bien, en relación con los términos en que las entidades deben resolver peticiones sobre el reconocimiento de prestaciones en el sistema de seguridad social en pensiones, esta Corporación, a través de una interpretación sistemática de las normas pertinentes contenidas en el Código Contencioso Administrativo, el Decreto 656 de 1994 y la Ley 700 de 2001, ha precisado que las respuestas deben darse dentro de los quince días siguientes al momento en que se formula la solicitud, período en el que, si no es posible decidir de fondo por la complejidad de la materia, deberá indicarse el plazo en el que se satisfará el núcleo esencial del derecho de petición que, en todo caso, no podrá exceder de cuatro meses. Finalmente, ha indicado la Corte que, en caso de que la respuesta sea favorable, en el sentido del reconocimiento de la prestación pedida, el plazo máximo para tramitar el pago efectivo de la prestación solicitada es de seis meses, contados desde el momento en que se elevó la petición Corte Constitucional, Sentencia T-513 de 2007, M.P.R.E.G...

   Sobre los términos para dar respuesta a las peticiones en materia pensional, ha dicho la Corte:

   ''(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.'' Corte Constitucional, SU-975 de 2003, MP. M.J.C.E..

   Así las cosas, la Sala concluye que en materia pensional, permanece incólume el término de quince días para dar respuesta a las peticiones formuladas ante las entidades responsables, no obstante lo cual es posible que éstas, en atención a la dificultad de la materia y previa notificación al peticionario durante el lapso indicado, dispongan de un término superior que, en todo caso, no puede exceder de cuatro meses, para satisfacer el núcleo esencial del derecho de petición, a través de una respuesta de fondo, clara y congruente; contando además con un término adicional de dos meses para hacer efectivo el pago de la prestación en caso de que ésta haya sido reconocido.

5. Procedencia de la Acción de Tutela para el Reconocimiento de Prestaciones del Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

   Esta Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que, en virtud del carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, ésta resulta improcedente para la satisfacción de pretensiones de naturaleza puramente económica. En igual sentido puede afirmarse que, como quiera que el derecho a la seguridad social es de naturaleza prestacional y asistencial, en principio la acción de amparo constitucional, que se erige en mecanismo preferente y sumario dirigido a la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, no se revela como el mecanismo judicial idóneo para perseguir el reconocimiento de prestaciones pensionales Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-083 de 2004, M.P.R.E.G...

   No obstante, la Corte Constitucional ha avanzado en el reconocimiento de la procedencia de la acción de tutela en relación con pretensiones de naturaleza prestacional en materia de pensiones, en los casos en que: i) El mecanismo judicial ordinario de que dispone el interesado resulta ineficaz, por cuanto no resuelve el conflicto planteado de manera integral o no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia de protección inmediata de los derechos amenazados Cfr. Corte constitucional, Sentencia T-851 de 2006, M.P.R.E.G.; ii) el desconocimiento del derecho a la seguridad social en pensiones amenaza por conexidad derechos fundamentales como el mínimo vital y la vida digna; iii) la acción de tutela resulta necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; y iv) la falta de reconocimiento y pago de la pensión se origina en actuaciones que, prima facie, desvirtúan la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública Ibídem..

   De esta forma, la competencia del juez constitucional para conocer de asuntos relacionados con prestaciones del sistema de pensiones sólo se activa frente a la concurrencia de estos requisitos que debe verificarse a la luz de los elementos fácticos del caso concreto.

En el presente caso, se tiene que el 18 de octubre de 2007 el accionante elevó petición de reembolso de las 1161 semanas de cotización que, a su parecer, no fueron consideradas para el reconocimiento de la pensión de vejez, sin que a la fecha de formulación de la acción de tutela, esto es, el 20 de noviembre de 2007, el Instituto de los Seguros Sociales hubiera dado respuesta a la misma.

Siguiendo la jurisprudencia constitucional reiterada en esta providencia, se encuentra que en el presente caso existe una clara vulneración del derecho fundamental de petición del actor, como quiera que transcurrió un término superior a quince días sin que la entidad demandada respondiera de fondo la solicitud, diera información sobre el estado de la petición o informara el término en el que iba a dar solución de fondo a lo requerido.

Por lo tanto, la Sala tutelará el derecho fundamental de petición del señor G.C.F. y ordenará a la entidad demandada que, si no lo ha hecho, dé respuesta a la solicitud elevada de manera que satisfaga el derecho de petición mediante una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente, en atención a que, adicionalmente, desde el momento de la formulación de la petición hasta la fecha han transcurrido más de cuatro meses, por lo que ya se encuentra vencido el término máximo para responder.

En lo que guarda relación con la solicitud de amparo del derecho a la seguridad social, la Sala considera que se trata de una pretensión improcedente como quiera que existen mecanismos ordinarios de defensa judicial a los que el actor puede acudir para procurar el reembolso de las semanas de cotización a que cree tener derecho, sin que la remisión a la jurisdicción administrativa constituya una carga excesiva ni represente una amenaza a su derecho fundamental al mínimo vital, en atención a que, además de que ello no fue alegado por el accionante en el escrito de tutela, no se encuentra demostrado que el reconocimiento del reembolso, que constituye el pago por una sola vez de una suma de dinero, coadyuve al sostenimiento de sus necesidades básicas.

En este orden de ideas, la Sala no halla acreditados los requisitos que tornarían procedente la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones del sistema de seguridad social en pensiones, habida cuenta que, en el caso particular del actor:

(i) las acciones ante la jurisdicción administrativa constituyen mecanismos idóneos y eficaces para abordar el debate sobre el reembolso de semanas de aportes que pretende, sin que conste en el expediente alguna circunstancia constitucionalmente relevante para que la Corte desplace la competencia natural de la jurisdicción administrativa y conozca de fondo el asunto planteado;

(ii) no se encuentra acreditada la amenaza o vulneración de derechos fundamentales como el mínimo vital y la vida digna, en atención a que en la actualidad el accionante goza del reconocimiento y pago efectivo de la pensión de vejez;

(iii) de los elementos probatorios que reposan en el expediente no se vislumbra la inminencia de un perjuicio irremediable; y

(iv) no existen elementos que permitan al juez de tutela desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones del Seguro Social, en particular sobre la Resolución No. 034726 del 27 de julio de 2007 por la cual se reconoció al actor pensión de vejez. En efecto, para el reconocimiento de dicha prestación, la entidad demandada dio aplicación al Decreto 758 de 1990, conforme al régimen de transición de que era beneficiario el accionante, y concedió una pensión correspondiente al porcentaje máximo del ingreso base de cotización permitido, lo que, en principio, no brinda los elementos necesarios para que la Corte concluya que hay lugar a reembolsar los aportes que excedieron las semanas de cotización a partir de las cuales se reconoce el máximo legal, como quiera que en desarrollo del principio de solidaridad, que irradia el sistema de seguridad social, las cotizaciones excedentes contribuyen al financiamiento de otras prestaciones. De esta forma, la Sala encuentra, prima facie, que el acto administrativo reprochado no contraría la Constitución ni la ley, sin perjuicio de que el interesado adelante las acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,