Sentencia de Constitucionalidad nº 839/08 de Corte Constitucional, 27 de Agosto de 2008

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano J.J.B.F. solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 ''Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares.''

Mediante auto de febrero 29 de 2008 la demanda fue inadmitida por vulneración de los requisitos de certeza y suficiencia. El demandante subsanó oportunamente la demanda, razón por la cual fue admitida mediante auto de marzo ocho (8) de dos mil ocho (2008).

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 46481 de diciembre 13 de 2006.

"LEY No. 1104 DE 2006

(13 de diciembre)

Diario Oficial No. 46.481 de 13 de diciembre de 2006

''Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares''.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(...)

Artículo 29. ''Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley y el Decreto-ley 1790 de 2000, sin cambiar su redacción ni contenido''.

1. El fundamento central de la demanda radica en que el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, en razón a que autoriza al Gobierno Nacional para compilar normas con fuerza de ley, sin que fuese investido de facultades extraordinarias para asumir la labor encomendada.

   Sostiene que el Decreto 1790 de 2000 fue expedido por el P. de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por la Ley 578 de 2000, por lo que se trata de normas con fuerza de ley. El Gobierno, al desarrollar la autorización contenida en el artículo 29 de la Ley 1104/06, mediante la expedición del Decreto 1428 del 27 de abril de 2007, indebidamente cambió la redacción y el contenido del Decreto 1790 de 2000.

   Señala que esta autorización otorgada por el Legislativo al Ejecutivo permite ''que el Ejecutivo tenga vía libre para excederse y desbordar sus funciones, reorganizando las disposiciones que compila, suprimiendo, reformando o reorientando las mismas o dando una concepción o significado diferente a las disposiciones contenidas en las normas y Decretos con fuerza de ley, y aún a la totalidad misma de las normas y Decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias''.

   Según el demandante, para que el Gobierno Nacional pueda compilar normas y Decretos que fueron expedidos por éste mismo, en virtud de facultades extraordinarias, debe existir una norma precedente y clara que lo invista de precisas facultades extraordinarias para efectuar la labor de compilación de disposiciones de esta jerarquía normativa, puesto que de no ser así, ocasionaría traumatismos en toda la normatividad colombiana que ha sido expedida en virtud de facultades extraordinarias.

2. De otro lado, sostiene que ''como la norma acusada es inconstitucional, y es el soporte jurídico del Decreto 1428 de 2007, éste Decreto, en su totalidad, es inconstitucional, puesto que se presenta el fenómeno que la doctrina mayoritaria de la Corte Constitucional ha denominado "inconstitucionalidad por consecuencia".

   Concluye solicitando la inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104 del 13 de diciembre de 2006, y en virtud de la ''inconstitucionalidad por consecuencia'', la totalidad del Decreto 1428 de 2007.

1. Del Ministerio de la Defensa Nacional

   La ciudadana S.M.P.A., interviene en representación del Ministerio de la Defensa Nacional solicitando la exequibilidad del precepto acusado. A continuación se reseñan los apartes más relevantes de su intervención:

   1.1. Advierte que el tema ya ha sido analizado por el Consejo de Estado y por la Corte Constitucional. Luego de una amplia referencia a la jurisprudencia emitida por estas corporaciones afirma que ''las posiciones doctrinarias de la Corte Constitucional sobre el tema bajo análisis han transitado una ruta que partió en el año de 1992 con un enfoque flexible y permisivo sobre las acciones que puede realizar el ejecutivo cuando dicta decretos compilatorios de leyes, en uso de facultades extraordinarias o de simples mandatos contenidos en las leyes, pasando luego a una posición rígida y al final, retornando a cierta flexibilidad'' Menciona las sentencias C-558 de 1992, C-216 de 1993, C-252 de 1994, C-362 de 1996, C-583 de 1999, C-748 de 1999, C-582 de 2001, de la Corte Constitucional..

   De otra parte, señala, el Consejo de Estado ha participado de la concepción flexible cuando el ejecutivo realiza compilaciones por orden del legislativo Hace referencia a las sentencias 5191 de 1999 y AI-049 de 2000 de la Sección Primera del Consejo de Estado. .

   1.2. En cuanto a la presunta vulneración del artículo 150 numerales 10 de la Carta Política, sostiene que ''No es cierto como lo afirma el demandante que la facultad de compilar surja en este caso de la delegación realizada por parte del legislador ordinario al ejecutivo, sino que surge por mandato de la misma ley, (sic) como en efecto lo indica el mismo artículo acusado que autoriza expresamente al gobierno nacional para realizar la compilación de normas de esta ley y el decreto ley 1790 de 2000 sin cambiar su redacción, ni contenido.

   1.3. Frente a la impugnación - por consecuencia - del Decreto 1428 del 27 de abril de 2007, señala que contrario a lo afirmado por el accionante el gobierno, no modificó, sustituyó, eliminó ni adicionó en manera alguna el texto original de las normas compiladas. De otra parte, destaca que de conformidad con el artículo 237 numeral 2º de la Constitución la atribución para la revisión de este tipo de decretos es del Consejo de Estado, no de la Corte Constitucional, para el evento en que dicho precepto fuera objeto de debate por la jurisdicción.

   1.4. Estima errada la apreciación del demandante en el sentido que resulte aplicable al presente caso el precedente establecido en la sentencia C-655 de 2007 que declaró inexequible el artículo 53 del Decreto 1111 de 2006, por cuanto el problema jurídico planteado en esa sentencia era distinto ''tendiente a dilucidar si a la luz del artículo 150 de la Carta Política el Congreso de la República puede conferir o no al gobierno nacional la facultad de renumerar el articulado del Estatuto Tributario de tal forma que se organicen en un sólo cuerpo la totalidad de los impuestos administrados por la DIAN''.

   1.5. Finalmente destaca que el Ministerio de Defensa se limitó a cumplir con un mandato surgido de la propia ley, sin que existiera una delegación de la facultad legislativa encomendada al Congreso al Ejecutivo, la compilación surgió así de la misma ley y ''no a través de un acto administrativo, como erróneamente lo entiende el demandante''.

2. De los ciudadanos B.V. y Á.M.

   Los mencionados ciudadanos intervienen para señalar que la norma impugnada debe ser declarada inexequible en razón a que ''la Corte Constitucional en varias oportunidades se ha referido al estudio del contenido de disposiciones similares al artículo 29 de la Ley 1104 y los ha declarado inconstitucionales''.

   Luego de citar ampliamente las sentencias C- 655 de 2007 y C-259 de 2008 señala que so pretexto de compilar las normas de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto - Ley 1790 de 2000, tal como lo dispone el artículo demandado, ''no resulta viable conceder al gobierno facultades extraordinarias, pues el orden en que se dispongan los artículos, la numeración que se les dé y su disposición en títulos, capítulos o demás tiene indudablemente eficacia jurídica y cualquier alteración es susceptible de variar esa eficacia y de producir resultados diversos a los acogidos por el legislador''.

   Por esa razón, si al gobierno se le permite numerar, fijar un orden o agrupar o ''compilar los distintos artículos en títulos o capítulos, prácticamente se le está permitiendo participar en la expedición de un código y eso, como se ha indicado, es tarea constitucionalmente asignada al legislador y sustraída del ámbito de las facultades extraordinarias''.

   Concluye señalando que en armonía con la sentencia C-259 de 2008 y 655 de 2007, la norma impugnada debe ser declarada inexequible porque con su expedición desconoce lo preceptuado por el numeral 10 del art. 150 de la Constitución Nacional. Es decir, la inexequibilidad se produce porque concede facultades al Gobierno que implican realmente el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso, como en las reiteradas providencias lo ha dicho la Corte Constitucional.

Mediante concepto 4541 de abril 29 de 2008, el señor P. General de la Nación solicita a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006. A continuación se presenta una síntesis de su concepto:

1. Sostiene el Ministerio Público que la labor de ''compilación puede realizarse: (i) a través de decretos con fuerza de ley (artículo 150, numeral 10 superior); o (ii) por medio de libros o publicaciones sin aspiraciones de expedir un nuevo texto jurídico, ya sea por parte de los servidores públicos o por los particulares. Así lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-655 de 2007, en la cual manifestó que "(1)as compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos administrativos..."

2. A juicio del P., en el caso en estudio, el legislador no le otorgó al P. de la República facultades extraordinarias para cumplir esa función de compilación. Luego de hacer referencia a los antecedentes legislativos señala que el Legislador a través de la disposición acusada lo que hizo fue facultar al Gobierno Nacional para reunir en un sólo cuerpo las disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto - Ley 1790 de 2000, prohibiéndole modificar o convertir en algo diferente su redacción y contenido normativo. Lo que indica que no lo autorizó para renumerar, reordenar y eliminar tales normas y, menos aún, para expedir un nuevo texto jurídico, como sí lo hizo en otras oportunidades.

3. En este orden de ideas, concluye el P., ''el Congreso de la República solo facultó al Ejecutivo para "compilar" tales normas a través de libros o publicaciones, lo cual no desconoce lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política. Cuestión diferente es que el ejecutivo interprete de manera errada el verbo rector "compilar" y, en consecuencia, proceda a cumplir la función atribuida (compilaciones) a través de mecanismos diferentes a los autorizados por la disposición acusada, esto es, los libros o publicaciones''.

1. Competencia de la Corte

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una Ley de la República, en este caso, de la Ley 1104 de 2006.

2. Problema jurídico y temas jurídicos a tratar

   Para el demandante el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 es violatorio del artículo 150 num. 10 de la Constitución, en cuanto autoriza al Gobierno Nacional para compilar las normas de esa ley y del Decreto- Ley 1790 de 2000, sin cambiar su redacción ni contenido, sin que para el efecto le haya concedido facultades extraordinarias. En su criterio, bajo ninguna circunstancia, puede el legislador, sin revestir al ejecutivo de facultades extraordinarias, conceder una autorización para compilar normas con fuerza de ley.

   En criterio de algunos intervinientes, la norma debe ser declarada inexequible porque concede facultades al Gobierno que implican el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso. En su opinión la función de numerar, fijar un orden, agrupar, y en definitiva ''compilar'' los distintos artículos en títulos o capítulos, comporta la participación en una actividad ''codificadora'' reservada de manera exclusiva al legislador y sustraída del ámbito de las facultades extraordinarias.

   Por su parte, el P. General de la Nación estima que el legislador sólo facultó al Ejecutivo para "compilar" las disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto - Ley 1790 de 2000, labor que sólo podía efectuar a través de libros o publicaciones. Tal autorización no desconoce lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política. Cosa distinta, sostiene, es que el ejecutivo hubiese procedido a cumplir la tarea atribuida (compilar) a través de mecanismos diferentes a los autorizados, situación que no afecta la constitucionalidad del precepto acusado.

   Vistos los antecedentes reseñados, el problema jurídico que debe resolver la Corte consiste en determinar si es acorde con la Constitución, en particular con las previsiones de los numerales 2 y 10 del artículo 150, la norma que autoriza al Gobierno Nacional para compilar disposiciones de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto 1790 de 2000, sin que para el efecto le hubiese otorgado facultades extraordinarias.

   Así, se tiene que el problema que se plantea en esta oportunidad se centra en el mecanismo mediante el cual se confieren autorizaciones al ejecutivo para la compilación de normas legales, aspecto que repercute desde luego en la jerarquía y naturaleza del acto compilatorio.

   Para resolver el problema jurídico planteado la Corte: (i) determinará el alcance del precepto acusado; (ii) recordará su jurisprudencia sobre la validez constitucional de la delegación para la compilación normativa; y (iii) en ese marco se pronunciará sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados.

3. La determinación del alcance del precepto acusado.

   3.1. El artículo 29 de la ley 1104 de 2006, contempla una autorización al Gobierno Nacional para compilar las normas de esa Ley ''Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares'' y del Decreto - Ley 1790 de 2000 que contiene disposiciones sobre carrera del personal de oficiales y sub oficiales de las Fuerzas Militares. Este último, expedido por el P. de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la ley 578 de 2000. La misma disposición establece que dicha labor se llevará a cabo por el ejecutivo ''sin cambiar su redacción ni contenido''.

   De manera que lo que hizo el legislador, a través de la disposición acusada, fue facultar al Gobierno Nacional para reunir en un solo cuerpo los preceptos de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto Ley 1780 de 2000, prohibiéndole modificar su redacción y su contenido normativo.

   3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que ''la compilación implica ''agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa''. Sentencia C-340 de 2006. M.P.J.C.T.. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P.J.A.R..

   Quien compila, ha dicho la Corte ''limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo''. Sentencia C-397 de 1995 M.P.J.G.H.G..

   Es una facultad que ''no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código'', Sentencia C-129 de 1995 M.P.V.N.M.. En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, que autorizaba al P. de la República, mediante facultades extraordinarias a ''compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas''. En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, - por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se ''desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (...)En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (...)''. Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra ''compilar'', advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa. ya que la compilación ''en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas''. Sentencia C-129 de 1995 M.P.V.N.M..

   La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente: (i) si ''para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos'' Sentencia C-255 de 1995 M.P.J.A.M.. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al P. por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto de ''expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (...) Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones (...) sin que se altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o superfluas''. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir ''un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al P. "eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias''. Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993 que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud era ''un verdadero código''. Así lo demuestran ''su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994''. . (ii) La facultad de compilar ''no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código''. Sentencia C-129 de 1995 M.P.V.N.M..

   3.3. La norma acusada aparentemente respetaría el ámbito propio de una simple autorización para compilar, en cuanto la habilitación está limitada de manera explícita por la prohibición de modificar la redacción y contenido de los preceptos compilados. Sin embargo, el punto central de la discusión se traslada en esta ocasión al mecanismo a través del cual se confieren esas autorizaciones - sin que medien facultades extraordinarias -, lo cual repercute inevitablemente en la jerarquía y naturaleza del acto compilatorio, y en los disturbios que esto conlleva en el orden jurídico.

   Al respecto, debe precisar la Sala que los desarrollos jurisprudenciales orientados a deslindar la labor codificadora de la simplemente compiladora se han construido fundamentalmente a propósito del control de constitucionalidad de normas que conferían facultades extraordinarias al gobierno para el efecto, y con el fin de establecer eventuales trasgresiones a la prohibición del inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, conforme al cual no le está permitido al Congreso otorgar facultades extraordinarias al Gobierno para la expedición de códigos. Lo que implica que se trataba de compilaciones a través de normas con fuerza de ley.

   Así lo ha admitido la Corte en anteriores oportunidades al señalar:

   ''Ahora bien, nótese que la jurisprudencia descrita hace referencia en la mayoría de los casos, a las diferencias entre compilación y codificación, en asuntos relacionados con la delegación de facultades extraordinarias al Ejecutivo; es decir, cuando se trata de decretos con fuerza de ley, acusados de vulnerar el artículo 150-10 de la Constitución. En estos casos, la compilación de normas bajo las reglas anteriormente expuestas, no puede - como se ha expresado- invadir la órbita de competencia del legislador en lo que corresponde a la codificación normativa, so pena de desconocer la Carta Sentencia C-655 de 2007, M.P.M.J.C.E..''.

   3.4. En el presente evento, es claro que el legislador no le confirió al gobierno facultades extraordinarias para cumplir con los propósitos previstos en la norma habilitante. Esta conclusión emerge del propio texto de la disposición acusada, de los antecedentes legislativos de la Ley 1104 de 2006, y del encabezamiento del Decreto 1428 de 2007, a través del cual el gobierno desarrolló la delegación asignada por el legislador.

   En efecto, el artículo 29 de la Ley 1104 de 2006 no admite expresamente que se trate de un reconocimiento de facultades extraordinarias ni ello se deriva de su contenido, al punto que ni siquiera establece un límite temporal. Por otra parte, tal como lo destaca el señor P., de la simple lectura de la exposición de motivos del Proyecto de Ley 168/2005 Senado y 249/2005 Cámara, que dio origen a la Ley 1104 de 2006, se infiere que el legislador no otorgó facultades extraordinarias al gobierno para cumplir con la labor que le adscribe en el artículo 29 de ese cuerpo normativo. El objetivo del proyecto fue el de subsanar vacíos y falencias que se detectaron en la aplicación del Decreto 1790 de 2000, que regula la carrera del personal de oficiales y sub oficiales de las Fuerzas Militares, así aparece justificado el proyecto:

   ''Este proyecto de ley tiene como principal objetivo suplir y subsanar los vacíos y falencias en la aplicación del Decreto 1790 de 2000, el cual regula la carrera de personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares. En la aplicación de dicho decreto se han evidenciado algunas circunstancias que han hecho difícil y engorroso el cumplimiento de las disposiciones que en el decreto se contemplan y que en el espíritu del reglador se evidencian al momento de la redacción.

   (...)

   El diagnóstico de las fallas evidenciadas en la aplicación del decreto han sido realizadas (sic) conjuntamente con las Fuerzas Militares, todo ello con el fin de armonizarse con los cambios que demanda la situación del país Gaceta del Congreso No. 774 de 2005, p. .''

   En ninguna parte de los antecedentes legislativos se hace referencia a un eventual otorgamiento de atribuciones extraordinarias conferidas al gobierno para efectuar la labor compiladora. En uso de la facultad que le confiere el artículo 29 de la Ley 1104 del 13 de diciembre de 2006, el Gobierno expidió el Decreto 1428 de 2007 ''Por el cual se compilan las normas del Decreto 1790 de 2000 ''Por el cual se modifica el Decreto que regula las normas de carrera del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares''

   3.5. Así, de los antecedentes legislativos referidos, del texto mismo de la norma acusada y del encabezamiento del Decreto compilatorio, se deduce que el Congreso de la República optó libremente por asignar al Gobierno la tarea de compilar en un sólo cuerpo jurídico, sin cambiar su redacción ni contenido, las normas de la Ley 1104 de 2006 y del Decreto - Ley 1790 de 2000. Ello, mediante un decreto administrativo, dado que como quedó establecido no le fueron conferidas facultades extraordinarias para el efecto.

   Sobre la naturaleza ejecutiva de los decretos compilatorios proferidos por el gobierno, sin que medien facultades extraordinarias para el efecto ha dicho la Corte:

   ''[N]o tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza indicativa" Sentencia C-541 de 1995 MP J.A.M.. En esta sentencia, el artículo 54 de la ley 179 de 1994, que autorizaba ''al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta ley y la de la Ley 38 de 1989 sin cambiar su redacción ni contenido'' y que afirmaba, que ''esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto'', la Corte concluyó sobre la naturaleza del decreto compilatorio que, ''un decreto con una fuerza meramente indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas'' por lo que según la sentencia, ''el hecho de que la compilación se denomine Estatuto Orgánico del Presupuesto, carece a de significación'' ya que se trata realmente de la ley orgánica del presupuesto. dado que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las leyes compiladas''. Sentencia C-508 de 1996. M.P.A.M.C..

   Se trata, en suma, de unas atribuciones conferidas al Gobierno para la expedición de un decreto compilatorio de naturaleza administrativa o ejecutiva, no obstante que la misma habría de recaer sobre normas con fuerza de ley.

   Delimitado así el alcance de las facultades conferidas, como la naturaleza del decreto que las desarrolla, procede la Sala a reseñar las reglas que ha establecido la jurisprudencia acerca de la validez constitucional de la delegación para la compilación normativa, con especial referencia a la que se otorga para ser desarrollada mediante un decreto administrativo.

4. Las reglas acerca de la validez constitucional de la delegación para compilación normativa

   4.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como constitucionalmente válida la decisión del legislador de otorgar, a través de facultades extraordinarias, en los términos del artículo 150-10 C.P., competencia al Gobierno para expedir normas de compilación, a través de decretos leyes, teniendo en cuenta la jerarquía que tienen esas disposiciones en el ordenamiento jurídico. Estas facultades, en todo caso, deberán respetar las condiciones que ha establecido la propia jurisprudencia, en desarrollo del alcance del artículo 150 num. 2 y num. 10 de la Constitución, en la cual hace una clara diferencia entre la actividad compilatoria, y la de la expedición de códigos.

   En tal sentido ha establecido una serie de reglas para la validez de esta opción legislativa, las cuales se reseñan a continuación:

   (i) Ha dispuesto, que lo previsto en los artículos 150-2 y 150-10 C.P. impide que el Congreso delegue en el Ejecutivo la promulgación de códigos, prohibición que se extiende a los actos de la modificación o adición de los mismos, cuando ello implique la alteración de su estructura general o de la esencia de los mismos No obstante, la Corte ha conferido legitimidad constitucional a los códigos expedidos a través de decretos con fuerza de ley dictados bajo el amparo de la Constitución de 1886, en el entendido que la restricción formal en comento no existía en ese estatuto superior. (Sentencias C-655 de 2007 y C-259 de 2008, fundamento jurídico No. 19.2).

   (ii) En el propósito de delimitar el concepto de código ha señalado, que se entiende que un conjunto de disposiciones configura un código cuando es ''(i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total Ver entre otras, las sentencias C-362 de 1996. M.P.E.C.M.; C-012 de 2000. M.P.A.B.S.; C-511 de 2004 M.P.R.E.G. C-340 de 2006. M.P.J.C.T. y C- 577 de 2006. M.P.H.S.P.. , y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido como ''código''. Ver a este respecto las sentencias C-362 de 1996. M.P.E.C.M.; C-692 de 2003. M.P.M.G.M.C.; C-186 de 2003. M.P.C.I.V.; C-340 de 2006. M.P.J.C.T. y C-577 de 2006. M.P.H.S.P..''. No obstante, la condición de código se adquiere a partir de criterios materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el legislador habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo que, aunque nominalmente no sea identificado como ''código'', posea las características enunciadas. En ese caso, la norma habilitante resultará contraria a lo dispuesto en el artículo 150-2 C.P.

   (iii) De otra parte, ha indicado que no todo orden sistemático de normas debe recibir la calificación de código, por lo que es posible diferenciar estas disposiciones de las compilaciones. Así, mientras ''que el código como se ha indicado, tiene la pretensión de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo normativo, una rama específica del derecho, la compilación implica ''agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa''. Sentencia C-340 de 2006. M.P.J.C.T.. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P.J.A.R..''

   (iv) Ha previsto que la labor de compilación supone, en criterio de la Corte, (a) recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico; (b) sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, - por lo que el compilador no las puede modificar, sustituir, ni retirar del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas-, ya que tal agrupación; (c) no es una tarea legislativa, ni tiene trascendencia en el contenido de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Los efectos de la compilación, en consecuencia, no conllevan la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, Ver las sentencias C-340 de 2006. M.P.J.C.T.; C-582 de 2001. M.P.J.A.R.; C 397 de 1995 M.P.J.G.H.G. y C- 129 de 1995 M.P.V.N.M., entre otras. con fuerza de ley, sino una finalidad clara y limitadamente sustentada (d) en propósitos académicos, doctrinarios o de servicio público, que son por demás beneficiosos y útiles, Corte Suprema de Justicia, sentencia del primero de marzo de mil novecientos noventa. M.P.J.S.G.. Proceso número 1970 Actor: C.A.R.G.. y que se limitan exclusivamente a la sistematización, referencia y consulta de normas.

   (v) Aplicada esta diferenciación a casos concretos Sentencia C-655 de 2007., identificó que (a) la ley habilitante no debe conferir al Gobierno la facultad de eliminar, en la tarea de recopilación o conciliación normas repetidas o superfluas, pues esta función hace parte de la promulgación de códigos; (b) la facultad de compilar ''''no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código''. Sentencia C-129 de 1995 M.P.V.N.M.. ''; (c) la ley habilitante que involucre un simple cambio de numeración no vulnera la prohibición en comento; no obstante, labores que afectan la nomenclatura del estatuto de que se trate, sí se inscriben dentro del concepto de código y, por ende, quedan cobijadas por el principio de reserva de ley. Esto debido a que la ''potestad para colocar en orden la numeración de los distintos artículos, libros, capítulos y títulos que lo conforman Sentencia C-582 de 2001. M.P.J.A.R.. es tarea del legislador, ''puesto que se trata de una modificación que afecta la estructura misma del código'' Sentencia C-582 de 2001. M.P.J.A.R.. ''; y (d) la tarea de subsanar fallas en la armonía dentro de un código es un asunto que también hace parte de la reserva de ley.

   (vi) Señaló así mismo que no toda modificación de las disposiciones pertenecientes a un código, por parte de un Decreto Ley, es inconstitucional. Ello en tanto esta ''Corporación ha señalado Sobre este aspecto se pueden consultar las sentencias C-395 de 1996 M.P.J.G.H.G.; C-077 de 1997. M.P.A.B.C.; C-1374 de 2000. M.P.J.G.H.G.; C-1713 de 2000. M.P.Á.T.G.; C-140 de 2001. M.P.A.M.C.; C-244 de 2006. M.P.H.S.P.; C-510 de 2004. M.P.Á.T.G.; C-061 de 2005. M.P.M.J.C.E.; C-566 de 2006. M.P.H.S.P.. que sólo aquellas modificaciones o adiciones que de alguna manera ''afecten la estructura normativa o general de tales estatutos'' Sentencia C-140 de 2001. M.P.A.M.C.. C-582 de 2001. M.P.J.A.R.. o la esencia de la materia regulada por el código Sentencia C-577 de 2006. M.P.H.S.P.. o impliquen una regulación que presente las características que son propias de los códigos, Sentencia C-712 de 2001. M.P.J.C.T.; C-713 de 2001. M.P.C.I.V.H.. forma parte de la prohibición constitucional del artículo 150-10.''

   En suma, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, resulta constitucionalmente admisible que el Congreso de la República, con fundamento en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, otorgue al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para la compilación de normas, siempre y cuando se respeten los límites anteriormente señalados, fundamentalmente orientados a preservar la competencia codificadora, adscrita de manera exclusiva e indelegable por la Carta, al Congreso (Art. 150 num. 2 y 10 inciso 3°).

   4.2. El otorgamiento de potestad compilatoria a través de decretos de naturaleza simplemente ejecutiva.

   4.2.1. Un aspecto específico de esta problemática es el relacionado con la atribución de potestad compilatoria de normas legales, a través de decretos de naturaleza simplemente ejecutiva. En reciente jurisprudencia Sentencias C-655 de 2007 M.P.M.J.C.E. y C- 259 de 2008 M.P.J.C.T.. esta Corporación ha puesto en evidencia las múltiples dificultades y los problemas constitucionales que emergen del otorgamiento al gobierno, por parte del Congreso, de facultades de compilación normativa a través de decretos de naturaleza simplemente ejecutiva.

   Esas dificultades son de diversa índole: (i) en primer lugar, por los problemas que suscitan en materia de competencia para el control material de las normas compiladas, al generar inseguridad jurídica al respecto; (ii) y de otra parte, por la posición que tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas.

   4.2.2. Desde la sentencia C-508 de 1996 M.P.A.M.C.. la jurisprudencia alertó sobre la compleja distribución de competencias, que generaba la práctica legislativa de conferir autorizaciones para compilar normas legales mediante decretos administrativos, en la medida en que con ello se puede contribuir eventualmente a la desarticulación de los sistemas de control constitucional de las leyes o de los decretos leyes confiados a la Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el artículo 241 de la Carta.

   En efecto, destacó la Corte, que la compilación de normas de superior jerarquía jurídica a través de actos administrativos, puede favorecer el desvío del conocimiento material de preceptos de rango legal hacia otras autoridades distintas a las señaladas expresamente por la Carta, cuando son demandados por infringir la Constitución.

   Esta dificultad fue expresada en la aludida sentencia mediante el siguiente interrogante:

   ''Como vemos, si bien el decreto compilador es en sí mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: ¿A quien corresponde el conocimiento de las disposiciones compiladas como tales? ¿Al Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal?''

   Se trata, según dijo la Corte en aquella oportunidad, de una compleja distribución de competencias, derivada de la particular naturaleza de esos decretos compiladores, en virtud de la cual corresponde al Consejo de Estado conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, advirtió, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Así las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaerían sobre la compilación misma, sin que puedan afectar materialmente las normas legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento estaría atribuido a la Corte Constitucional Consideraciones expuestas en la sentencia C-508 de 1996 y reiteradas en la sentencia C-655 de 2007..

   4.2.3 Las limitaciones derivadas de su nivel de jerarquía en el ordenamiento jurídico

   De otra parte, consideró la Corte, que desde una perspectiva constitucional, la complejidad que ofrecen estos decretos administrativos compiladores se extiende a las serias limitaciones que su propio nivel de jerarquía ofrece en el ordenamiento y que repercute en el alcance de la compilación. Su condición de normas de rango inferior, no pueden alterar en modo alguno las disposiciones legales superiores que son objeto de compilación Sentencia C-655 de 2007..

   A esa naturaleza normativa limitada adscrita a los decretos compilatorios de carácter ejecutivo, se ha atribuido en algunas ocasiones, la inexequibilidad de facultades otorgadas por el legislador al ejecutivo para efectuar labores de compilación normativa, al desbordar con ellas claramente las posibilidades y alcances de los actos administrativos en la materia.

   En tal sentido se señaló, que como consecuencia de estas limitaciones, derivadas de la jerarquía de la norma compilatoria, en la sentencia C-582 de 2001 M.P., J.A.R.. se declaró inexequible el inciso segundo del artículo 536 de la Ley 600 de 2000 El artículo 536 de la ley 600 de 2000 rezaba lo siguiente: ''Este código entrará en vigencia un año después de su promulgación. // Dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de este código, el Gobierno Nacional ordenará su nomenclatura y subsanará cualquier falta de armonía que pueda encontrarse en algunas de sus disposiciones''., por ''ordenar la numeración del Código de Procedimiento Penal, (...) por medio de un decreto de inferior categoría, en este evento, ejecutivo (...) [que] estaría modificando una ley, [lo que es] abiertamente inconstitucional''.

   Igualmente en la sentencia C-583 de 1999 (M.P.C.G.D., la Corte declaró inexequible el artículo 215 de la Ley 115 de 1994, ARTÍCULO 215. La presente Ley, adicionada con la Ley 30 de 1992, con la ley estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y con las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia, constituyen el Código Educativo. (...). por considerar que no existía duda de que ''el artículo 215 de la Ley 115 de 1994 viola la Carta, en especial el artículo 150 numerales 2 y 10, porque no sólo dispone la conformación de un código con una norma inexistente y con disposiciones reglamentarias que no pueden estar incluidas en las codificaciones, sino que abre la puerta para que autoridades distintas al Congreso ejerzan funciones que la Constitución reservó a éste'', dado que el artículo autorizaba al Ministerio de Educación para determinar la estructura y organización de un Código Educativo.

   4.2.4. A partir de la sentencia C- 655 de 2007 Al examinar el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 que atribuía al Gobierno Nacional la potestad de renumerar; compilar y organizar en un solo cuerpo jurídico, la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN; además, de reordenar sin modificar su texto y de eliminar, las normas que se encuentren repetidas o derogadas, la Corte declaró su inexequibilidad. Consideró, la Corporación que las funciones de renumerar, reordenar y eliminar disposiciones de un estatuto, desbordaban el marco de la simple compilación, trascendiendo el ámbito de la codificación. , la Corte adopta de manera específica y clara un criterio conforme al cual el legislador desconoce límites constitucionales al conferir al Gobierno atribuciones para compilar normas con fuerza de ley, a través de Decretos de naturaleza simplemente administrativa. En tal sentido señaló que: ''Si ello se pretende hacer mediante un ''decreto compilatorio'' sin fuerza material de ley, con fundamento en la atribuciones otorgadas por el Legislador al Gobierno en el artículo 53, salta a la vista que la disposición enunciada desconoce plenamente los límites constitucionales anteriormente resumidos''.

   De manera concluyente señaló: (i) que la compilación normativa a la que hace alusión la jurisprudencia constitucional, es posible a través de decretos con fuerza de ley conforme a las reglas establecidas por la propia jurisprudencia, dado el rango de tales decretos en el ordenamiento; (ii) que en el caso de los decretos administrativos, ella no puede ejercerse válidamente a través de decretos administrativos sin rayar en la inconstitucionalidad.

   Explicó la Corte que tal inexequibilidad se genera ''no sólo (i) por los problemas que suscitan en materia de competencia material de las normas compiladas al generar inseguridad jurídica en su control constitucional, sino (ii) por la posición que tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto original'' Sentencia C-655 de 2007..

   En consecuencia, dijo la Corte: ''no es posible pretender por vía de un decreto administrativo ''compilaciones'' semejantes. Las compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos administrativos, por las razones previamente expuestas Ibíd..''.

   4.2.5. Esta doctrina fue reiterada en la sentencia C-259 de 2008 en la cual se revisó la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 1150/07 mediante el cual el Congreso, sin que mediaran facultades extraordinarias, delegó en el Gobierno Nacional la función de compilar las normas de dicha Ley con las de la Ley 80 de 1993, a fin de establecer el Estatuto General de Contratación de la Administración.

   Estimó la Corte que una delegación así conferida conllevaba a que la misma sólo pudiera ser desarrollada a través de decretos ejecutivos ''esto es, por normas de inferior jerarquía a las objeto de compilación, alternativa que contraría la Carta Política en los términos expuestos. Por ende, declaró la inexequibildad del precepto examinado al destacar que ''la delegación que hace el Congreso para efectuar compilación de normas a través de simples decretos ejecutivos es inconstitucional'' Sentencia C-259 de 2008, M.P.J.C.T...

5. La inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104 de 2006

   5.1. Reiterando la jurisprudencia establecida en las sentencias C-655 de 2007 y C-259 de 2008, según la cual son inconstitucionales las atribuciones que el Congreso de la República confiere al Gobierno Nacional para que compile normas legales a través de decretos de simple naturaleza administrativa, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 29 de la ley 1104 de 2006, debido a la desarticulación que genera en los sistemas de control constitucional de las leyes o de los decretos leyes confiados a la Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el artículo 241 de la Carta, y a que la función compiladora que por esta vía se atribuyó al Gobierno desborda las facultades que éste puede ejercer a través de un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas.

   5.2. Finalmente, en relación con la solicitud que formula el demandante, en el sentido que ''en virtud de la inconstitucionalidad por consecuencia'' se declare la inexequibilidad de la totalidad del Decreto 1428 de 2007, la Corte reiterando su jurisprudencia al respecto Aplicando este criterio, en la sentencia C-305 de 1995, la Corte se abstuvo de conocer, por carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994., se abstiene de pronunciarse sobre este segmento de la demanda, pues para esta Corporación sigue siendo indudable que desde el punto de vista formal estos decretos compiladores carecen de fuerza de ley, son decretos administrativos, cuyo control formal escapa a la reglas de competencia asignadas a esta Corporación, sin perjuicio de que mantenga la competencia para efectuar control material individual sobre las disposiciones legales objeto de la compilación Cfr. Sentencia C-508 de 1996..

   En mérito de lo expuesto, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 29 de la Ley 1104 de 2006, el cual concede facultades al Gobierno Nacional para que, a través de un decreto de inferior jerarquía, compile normas con rango legal, esto es, las pertenecientes a la Ley 1104 de 2006 y al Decreto Ley 1790 de 2000.

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,