Sentencia de Tutela nº 551/92 de Corte Constitucional, 7 de Octubre de 1992

Narra el apoderado de la Asociación peticionaria que, previo ejercicio del derecho de petición, el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, reconoció en favor del Barrio CALATRAVA, representado por la persona jurídica de Derecho Privado ya mencionada, el derecho a que no se conectara la calle local 128B con la Avenida Boyacá.

El reconocimiento aludido aparece en oficio 210-3902 del 19 de octubre de 1991, suscrito por el D.C.N., Director del IDU para la época, mediante el cual se manifestó por escrito a la Asociación CALATRAVA lo siguiente:

"(...)

6. Sobre no permitir los accesos a la Avenida Boyacá, le informo que la calle 128B costado Oriental, no tendrá comunicación directa con la Avenida Boyacá y que el separador de la vía será contínuo para no permitir el cruce ortogonal de la calle 128 con la Avenida Boyacá".

Dice el apoderado que, sin notificación previa ni controversia jurídica alguna, el actual Director del IDU, A.F.C., "decidió mediante un acto administrativo nuevo ARRASAR con los derechos reconocidos en acto administrativo anterior".

La referencia del actor recae sobre el oficio número 210-117 del 7 de mayo de 1992, que en su parte pertinente dice:

"Por solicitud de algunos residentes de la Urbanización Calatrava, se contempló inicialmente el cierre del costado oriental de la boca-calle 128B por Avenida Boyacá, sabiendo que cuando fuesen construídas las paralelas ésta sería abierta. Debido a que los residentes de la Agrupación de Vivienda El Tirol mediante comunicación con radicación IDU-2240/92, solicitaron que se dejara abierta y en ese mismo sentido nos ha llegado la solicitud de las Religiosas Dominicas de Nuestra Señora de Nazareth de fecha 29 de abril/92.

Por lo anterior y de acuerdo a los análisis de flujos relacionados con la movilidad que genera el Colegio Helvetia es necesario organizar el tráfico del sector, se ha determinado la apertura de la boca-calle mencionada".

Alega el representante de la Asociación CALATRAVA que, al no existir un acto administrativo que revocara el oficio inicial, se ha producido con el nuevo "un virtual despojo de nuestros derechos REALES" y que ha sido violado el principio constitucional del respeto por los derechos adquiridos, así como también el deber de los funcionarios del Estado de respetar las decisiones de la Administración.

En su sentir, han sido transgredidas las reglas del debido proceso, entre las cuales incluye aquella según la cual se presume la legalidad de los actos administrativos "MIENTRAS NO SEAN REVOCADOS con observancia de las formas propias del mismo y con la oportunidad de controvertir la decisión", pues nadie puede ser condenado sin ser vencido en juicio.

Solicita, en consecuencia, que el IDU suspenda las decisiones derivadas del oficio 210-117 del 7 de mayo de 1992 "hasta tanto no revoque VALIDAMENTE las decisiones contenidas en el oficio 210-390 del 19 de octubre de 1991" y que suspenda las obras que viene adelantando en desarrollo del acto acusado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del once (11) de junio del presente año, resolvió negar por improcedente la acción de tutela instaurada.

A juicio del Tribunal, de los derechos invocados por la Asociación demandante solo es fundamental el del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta.

En relación con el caso concreto afirma que "la apertura de la boca-calle 128B por Avenida Boyacá en nada contradice el que la calle 128B costado Oriental, no tendrá comunicación directa con la Avenida Boyacá y que el separador de la vía será contínuo para no permitir el cruce ortogonal de la calle 128 con la Avenida Boyacá".

Según el Tribunal, la comunicación directa de la calle 128B por Avenida Boyacá implicaría la ruptura del separador para permitir la entrada y salida de vehículos desde ambos costados de ésta, Oriental y Occidental, mientras que la apertura de la boca-calle sólo permite la entrada y salida de vehículos por el costado Oriental.

En torno a la aplicación de los principios constitucionales al asunto controvertido, señala que el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, como entidad pública ejecutora de los deberes del Estado, al destinar un espacio público para uso común con prevalencia sobre el interés particular de la Asociación CALATRAVA, no viola la garantía del debido proceso, puesto que el IDU no podía reconocer un derecho particular y concreto sobre un área de uso público debido a que su uso corresponde a la comunidad en general.

Advierte, por otra parte, que, según su criterio, cuando el artículo 86 de la Constitución Política señala a toda persona como titular de la acción de tutela, debe entenderse que hace referencia a la persona humana, pues sólo de ésta se predican los derechos del hombre o derechos fundamentales, razón por la cual la Asociación CALATRAVA no podía pedir la protección de sus derechos por esta vía.

Finalmente expresa que el artículo 88 de la Constitución establece las acciones populares, aplicables en casos como el debatido, al paso que la ley 9 de 1989 en su artículo 8° remite a la acción popular para la defensa de los elementos constitutivos del espacio público, "pero en tal acción no encaja la situación planteada, faltando por tanto que la ley regule esos aspectos".

1 Competencia

La Corte es competente para revisar la sentencia mediante la cual se resolvió sobre esta acción de tutela, según lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.

2. Acción de tutela intentada por personas jurídicas

   Una vez más debe insistir la Corte en que la forma de protección que a los derechos constitucionales fundamentales brinda el artículo 86 de la Carta Política no comprende únicamente a las personas naturales, como erróneamente lo ha entendido el Tribunal de Cundinamarca en el fallo materia de revisión, sino que se extiende a las personas jurídicas.

   En efecto, el precepto superior no distingue y, por el contrario, los fines que él persigue, que coinciden con una de las metas señaladas al Estado por el artículo 2° de la Carta, quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de modo incompleto si el alcance del amparo se restringiese por razón del sujeto que lo invoca, dejando expósitas a las personas jurídicas. Estas también son titulares de derechos reconocidos por la preceptiva constitucional y no existe razón alguna para impedirles que se acojan al mecanismo preferente y sumario diseñado por el Constituyente precisamente para lograr su efectividad.

   Ha expresado la Corte al respecto:

   "Cuando el artículo 86 de la Constitución establece que "toda persona tendrá acción de tutela para reclamar (...) por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública", no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada precisamente por las personas jurídicas"11 Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia No.437. Junio 24 de 1992. .

   A lo cual añade:

   "Como lo expresa el Preámbulo de la Carta, una de las motivaciones del Constituyente al expedirla consistió en la necesidad de garantizar un orden político, económico y social justo.

   En perfecta concordancia con ese propósito, el artículo 1° de la Constitución define a Colombia como Estado Social de Derecho, al paso que el 2° le señala a ese Estado, como dos de sus fines esenciales, el de asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes y el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación. El artículo 4° subraya el carácter supralegal de la Constitución y su prevalencia en todo caso de conflicto con normas de nivel jerárquico inferior. La acción de tutela no puede entenderse como una figura ajena al sistema jurídico fundado en la Constitución y, por el contrario, debe ser concebida con criterio teleológico, es decir, como instrumento al servicio de los fines que persiguen la organización política y el ordenamiento fundamental, uno de los cuales radica en la eficacia de las normas superiores que reconocen los derechos esenciales de la persona (artículo 5°).

   Desde luego, la persona humana es sociable por su misma naturaleza y no es posible una verdadera protección de ella desechando ese carácter ni prescindiendo de su innegable inserción dentro del contexto colectivo en cuyo medio se desenvuelve".

   Así, pues, la Asociación CALATRAVA sí podía, desde el punto de vista enunciado, ejercer en este caso la acción de tutela para defender derechos suyos que creía le estaban siendo vulnerados, particularmente la garantía del debido proceso.

3. Improcedencia de la acción de tutela por existir otros medios de defensa judicial

   Como resulta de la información preliminar que ofrece el expediente, la acción de tutela fue instaurada por una asociación privada para obtener que el Instituto de Desarrollo Urbano de Santa Fe de Bogotá suspendiera su decisión de abrir una boca-calle que el mismo organismo había comunicado a los peticionarios que mantendría cerrada.

   Tanto la determinación inicial como la posterior son actos administrativos respecto de los cuales la asociación petente, si los estimaba contrarios al ordenamiento jurídico, podía ejercer la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo: "Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (artículo 15 del Decreto 2304 de 1989).

   Ya que, según expresa disposición del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, no era éste el mecanismo adecuado a las pretensiones de la asociación actora, la cual ha debido hacer uso de la acción pertinente ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   Tampoco se configura en este caso la hipótesis del perjuicio irremediable que pudiera hacer aplicable la tutela como mecanismo transitorio, por cuanto el medio judicial enunciado, en el evento de prosperar, permitiría a la demandante alcanzar el objetivo de mantener cerrada la vía cuya apertura ha ordenado el Instituto de Desarrollo Urbano, lo cual escapa a la noción que del daño irreparable consagra el artículo 6°, numeral 1°, del Decreto 2591 de 1991: "...el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización".

   Así las cosas, es evidente que no podía darse curso a la acción instaurada, motivo suficiente para que esta Corte confirme la decisión adoptada en primera instancia.

   Existen, sin embargo, consideraciones adicionales, relacionadas con el fondo mismo del alcance dado por el apoderado de la peticionaria a la normativa fundamental, que se hace preciso exponer para fijar el cabal sentido de ésta en la materia que nos ocupa.

4. La prevalencia del interés general como postulado básico de nuestro sistema jurídico

   Expone el apoderado de la demandante que el segundo acto administrativo del IDU ha debido revocar expresamente el anterior para poder ordenar la reapertura de la vía a que se refiere la controversia.

   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca responde con razón a ese argumento afirmando que la entidad pública, al destinar un espacio público para uso común con prevalencia sobre el interés particular, no violó el debido proceso en cuanto no podía reconocer un derecho particular y concreto sobre un área de uso público cuyo uso corresponde a la comunidad.

   La Corte Constitucional respalda este criterio, que tiene firme sustento en los principios y preceptos de la Carta y en las definiciones que para el caso específico de la revocatoria de actos administrativos han puntualizado tanto la ley como la jurisprudencia.

   La Constitución declara solemnemente en su Preámbulo que los fines buscados por el Constituyente al sancionarla y promulgarla no son otros que los de "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo", expresiones todas estas del bien común como desideratum de la sociedad y del Estado.

   El artículo 1º de la Carta desarrolla esa voluntad del Constituyente cuando, al enunciar los fundamentos del Estado Social de Derecho, incluye la prevalencia del interés general como una de las características esenciales de la organización política.

   Ese principio aparece ratificado en varios preceptos constitucionales, especialmente en el artículo 58, a cuyo tenor "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social", con lo cual se ratifica en el ordenamiento superior el postulado que plasmara desde 1886 el artículo 30 de la Constitución anterior.

   Los órganos que integran las ramas del poder público y las demás dependencias del Estado han de tener este principio constitucional como criterio básico en el ejercicio de sus atribuciones y competencias. De ahí que los servidores públicos, tal como lo declara el artículo 123 de la Constitución, estén al servicio del Estado y de la comunidad".

   La actividad de la administración pública tiene que cumplirse, entonces, dentro de una perspectiva en la cual no se pierda de vista y, por el contrario, se persiga de manera constante y prioritaria el beneficio colectivo, con la óptica social que lo anteponga a intereses individuales o de grupo.

   Tal es la concepción que debe presidir toda actuación administrativa y, para el caso que nos ocupa, la expedición, modificación y revocatoria de los actos administrativos mediante los cuales las entidades públicas cumplen sus funciones.

   Por lo que hace a la revocatoria, es menester que se recuerde la precisa ubicación legal y doctrinaria de tal institución dentro del sistema jurídico vigente, que ya no la concibe como resultado del ejercicio de un recurso extraordinario sino como deber impuesto por la ley a la Administración cuando quiera que, de oficio o a solicitud de parte, ella encuentre que un determinado acto se opone manifiestamente a la Constitución Política o a la ley, no se acomoda al interés público o social o causa agravio injustificado a una persona (artículo 69 del Código Contencioso Administrativo).

   Según puede observarse, el predominio del interés general es consagrado por el precepto legal en comentario como motivación imperativa ineludible para que el funcionario competente proceda a revocar el acto que riñe con aquél, no ya sobre el supuesto de consideraciones de índole jurídica sino sobre la base de la oposición real entre la permanencia de dicho acto y las conveniencias del bien colectivo. En otros términos, el acto administrativo que lesiona o contradice el interés público no puede subsistir y ello aunque el origen de la confrontación sea sobreviniente, tal como lo entendió en su momento la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia cuando, al distinguir entre las figuras de la nulidad y la revocatoria, señaló que la conformidad del acto con la ley encierra el criterio de legitimidad, al paso que si aquella se predica del interés público, el criterio relevante es el de conveniencia: "(...) el acto que en su origen fue conveniente por coincidir con el interés general y favorecer el bien común puede ulteriormente tornarse en inconveniente por llegar a ser incompatible o inarmónico con el interés público y aún contrario al bien común. La dinámica social ha hecho que estos cambien y, por tanto, el acto original, por no satisfacerlos, tórnase desueto y aun nocivo, por lo cual reclama la abrogación"22 Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Sentencia de mayo 5 de 1981. Magistrado Ponente: Dr. J.V.G.. G.J. Tomo CXLIV. 1981. P.. 134.

   Ahora bien, el acto administrativo de carácter general puede haber favorecido intereses de personas particulares habida cuenta de las circunstancias peculiares en que se hallen éstas. Así, en el asunto que se examina, la decisión inicialmente tomada por el Instituto de Desarrollo Urbano, aunque se haya puesto de presente en una carta-respuesta a inquietudes formuladas por la Asociación CALATRAVA, tuvo indudable carácter general en cuanto afectó a toda una comunidad urbana e impuso restricciones a cualquier eventual transeúnte por el sector -de allí su choque con el interés público- pero pudo favorecer los intereses de cierto número de habitantes, representados por la persona jurídica nombrada. Ello en modo alguno convierte el acto administrativo en particular, individual y concreto, ni lo ampara en la previsión normativa del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, de lo cual se deduce con entera claridad que, para revocar por motivos de interés público ese acto de carácter general, la Administración no requería consentimiento expreso y escrito de la Asociación CALATRAVA. Esta no era titular de un derecho subjetivo oponible a la decisión de revocatoria; su beneficio no podía prevalecer sobre la necesidad pública representada en el uso de la vía ni sostenerse por la autoridad pese al sacrificio colectivo que implicaba el cierre.

5. Imposibilidad de adquirir derechos privados sobre las vías públicas

   El apoderado de la sociedad demandante pretendió que esta tenía unos supuestos derechos adquiridos, que él denominó "reales", sobre la vía contra cuya apertura interpone la acción de tutela.

   Semejante posición resulta insostenible no solamente por lo inusitado del argumento ante el carácter imprescriptible e inenajenable de los bienes de uso público (artículo 63 C.N.) sino por la errónea concepción que delata en lo que respecta al alcance de la protección constitucional que en nuestro sistema tienen los derechos adquiridos.

   Olvida el accionante que aun en el caso de haberse consolidado en cabeza de una persona un derecho constitucionalmente reconocido como el de dominio (artículo 58 de la Carta Política), sobre éste pesa una función social que implica obligaciones y que razones de utilidad pública o de interés social pueden dar lugar a la expropiación como desarrollo del mismo principio inspirador del Derecho Público a que se viene aludiendo. Si ello es así tratándose de propiedad privada, con mucha mayor razón impera el interés público frente a la pretendida pero imposible adquisición de derechos particulares sobre bienes destinados por mandato de la Constitución y de la ley al servicio de la comunidad como acontece con las vías públicas. Por ello resulta cuando menos insólito que una asociación privada acuda a la acción de tutela, no para impetrar el amparo judicial de sus derechos fundamentales, sino con la desmedida aspiración de alcanzar un "statu quo" contrario a la Constitución en cuanto lesivo del interés común, con la peregrina tesis de que le fueron vulnerados "derechos adquiridos" al cierre de una vía pública.

   La ya citada sentencia proferida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia afirmó enfáticamente, en términos que esta Corporación comparte, la prevalencia del interés público como principio aún en presencia de derechos adquiridos -que no son absolutos- e hizo la distinción, para lo referente a la revocatoria de los actos administrativos, entre la regla general y la excepción atemperada:

   "(...) al reparar en el límite del poder de revocación de los administradores frente al óbice de los derechos adquiridos de los administrados surge la pregunta de rigor: ¿conforme al ordenamiento jurídico nacional existen derechos "absolutos"? Los llamados derechos adquiridos, por serlo, y dada su estirpe, ¿son acaso "un intocable", "un tabú"? Al menos en lo que al derecho colombiano se refiere la respuesta debe ser negativa. Siendo como es todo derecho subjetivo un interés que el derecho objetivo reconoce y protege, el reconocimiento y protección que el último procura al primero también tiene un límite. Ese límite es el interés público, el cual (...) prevalece, en caso de conflicto, sobre el interés privado. En las relaciones simplemente generales de poder entre el Estado y los ciudadanos todos los derechos y deberes son recíprocos, formando, por ello, lo que se denomina "la relación jurídica compleja". Así, por ejemplo, el Estado garantiza la propiedad y los derechos adquiridos, pero sobre la propiedad versan las obligaciones emanadas de su función social, y el interés privado que se acoraza con los derechos subjetivos debe ceder al interés público o social".

   Citando a ZANOBINI el aludido fallo afirmó:

   "Los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc) si entran en conflicto con el interés público deben subordinarse a éste. Si aquellos han nacido de un acto administrativo, "donde se verifique semejante conflicto, sea porque el interés público fue mal apreciado en la emisión de la disposición, sea porque haya sufrido una sucesiva modificación, tales derechos e intereses deben caer".

   "(...)"

   "En suma, el interés de la comunidad está siempre por encima del interés del individuo, sea cual fuere el origen de su reconocimiento y protección jurídica. Si aun en las concesiones de naturaleza contractual el concesionario particular está sujeto a las modificaciones reglamentarias producidas por la administración concedente en atención a las exigencias del servicio público o a los imperativos del interés social, con mayor razón el titular de los derechos subjetivos derivados de una resolución administrativa sólo podrá estar precavido contra la revocación o reforma de ésta mientras su interés privado no entre en pugna con el interés público o social".33 Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Sentencia citada.

   Se repite que en el caso sub-examine no había derecho adquirido alguno que reclamar por parte de la sociedad demandante y, por ende, ningún motivo válido podía invocar para sostener ante el juez de tutela que se le estaban desconociendo las garantías constitucionales.

   Tampoco acierta el petente cuando afirma que la revocatoria del primer acto no se produjo pues, si bien es cierto que tal palabra no se utilizó en el oficio 210-117 suscrito por el Director del IDU, no puede negarse que, por su contenido y por sus efectos, este segundo acto hizo cesar los efectos del anterior y dispuso exactamente lo contrario de lo que mediante él se ordenaba, invocando motivos de interés público.

   La Corte Constitucional ha sostenido en varias de sus providencias44 Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión- Sentencias 518 y 550 de fechas 16 de septiembre/92 y 7 de octubre/92. Sala Quinta de Revisión. Fallo 508 del 28 de octubre de 1992. , y lo hace ahora una vez más, que el cierre de vías públicas o su obstrucción en cualquier forma afecta la libertad de locomoción y que el ejercicio de esta es un derecho fundamental a cuya defensa están obligadas las autoridades públicas.

   También ha reiterado la Corte que la obstaculización de tales vías quebranta el derecho que tiene la colectividad al uso del espacio público a cuya protección está obligado el Estado (artículo 82 de la Constitución) y que se constituye por tanto en abuso inaceptable, bien que provenga de particulares o de la decisión de autoridades o funcionarios carentes de la competencia para regular el uso del suelo urbano (artículo 313 y 315).

   En el caso presente debe afirmar, además, que la restitución a la comunidad del espacio que había sido ocupado ilegalmente o limitado en virtud de decisión administrativa que luego se encuentra opuesta al interés público, es no solamente una potestad sino una verdadera obligación de las autoridades, susceptible de impetrarse por medio de las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución o de la acción de tutela desde la perspectiva del individuo cuyos derechos fundamentales resultan vulnerados por el cierre (artículo 86 C.N.)

   Si ello es así, la lógica indica que no es posible utilizar esos mismos instrumentos jurídicos, como se ha hecho en esta oportunidad, para lograr efectos contrarios a los queridos por la Constitución.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala de Revisión, actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,