Sentencia de Tutela nº 239/93 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 1993

1. L.F.G.S., afiliado al Instituto de Seguros Sociales, S.C., solicitó y le fue reconocida mediante Resolución 002838 de septiembre 2 de 1992 pensión de invalidez parcial de origen no profesional a partir del 1º de abril de 1989 hasta el 22 de junio de 1992. En efecto, a principios de 1989, el Instituto de Seguros Sociales verificó que el petente cumplía los requisitos establecidos en la ley para adquirir este derecho - declaración médica de invalidez debida a la pérdida de capacidad laboral superior al 50%, y cotización de 150 semanas dentro de los seis (6) meses anteriores a la invalidez. Posteriormente y ante su recuperación de salud, el Gerente del Instituto de Seguros Sociales, S.C., reconoció y ordenó a la sección de Prestaciones Económicas de la entidad la liquidación y el pago de la pensión de invalidez a L.F. GALLEGO SALVADOR, por el periodo de tiempo en que estuvo incapacitado.

2. El día 10 de diciembre de 1992, el petente interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, S.C., por considerar que el no pago de la pensión de invalidez vulnera sus derechos fundamentales de igualdad (CP art. 13), petición (CP art. 23) y pago oportuno de las pensiones legales (CP art. 53). Solicitó al juez ordenar a la mayor brevedad la cancelación de las mesadas adeudadas por ser ellas el único medio de supervivencia para el peticionario y su familia.

3. El Juzgado 13 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia de diciembre 18 de 1992, denegó la tutela solicitada. El juez estimó que la acción de tutela era improcedente por existir otros recursos o medios de defensa judicial y no encontrarse el solicitante ante un perjuicio irremediable. En su providencia sostuvó:

   (...) Al accionante le quedan otros medios o recursos de defensa, pudiendo acudir ante las autoridades competentes para tal fin, con el objeto de hacer valer su derecho previamente reconocido en legal forma

4. No impugnada la sentencia, el respectivo expediente fue enviado a la Corte Constitucional y correspondió a la S. Tercera de Revisión su conocimiento.

5. El magistrado ponente, mediante oficio de mayo 28 de 1993, requirió al Instituto de Seguros Sociales, S.C., un informe acerca del pago de la pensión reconocida al petente y del motivo de su no cancelación. La Jefe de la Sección de Prestaciones Económicas de la precitada entidad expresó a este despacho lo siguiente:

   "Al respecto le comunicamos que el señor L.F.G.S., fue incluido en nómina general de pensionados correspondiente al mes de julio de 1993, según certificación escrita que se anexa, expedida por la Coordinadora del Grupo de Control Pensiones del ISS SC y D.C, el 1º de junio de 1993".

Objeto de la presente revisión

1. La Corte Constitucional entra a revisar la sentencia por medio de la cual se denegó al peticionario la tutela ejercida contra el Instituto de Seguros Sociales por violación los artículos 13, 23 y 53 de la Constitución como consecuencia del no pago oportuno de su pensión de invalidez reconocida mediante resolución de septiembre 2 de 1992. El fallador de instancia sostuvo para rechazar la solicitud de tutela, la improcedencia de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución por existir otros recursos o medios de defensa judicial a disposición del accionante con el objeto de hacer valer su derecho reconocido en legal forma, además de "no encontrarnos ante un perjuicio irremediable que exija el amparo como mecanismo transitorio".

   Corresponde a la Corte determinar tres aspectos a saber: 1) Si los derechos cuya vulneración se invoca tienen el carácter de fundamentales para efectos de ser objeto de protección inmediata mediante el mecanismo consagrado en el artículo 86 de la Carta; 2) Si existen otros medios de defensa judicial a disposición del peticionario cuya necesaria interposición hace improcedente la acción de tutela, o, si a pesar de existir, se presenta un perjuicio irremediable que justifica su utilización como mecanismo transitorio; 3) Si en el caso concreto se verifica una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario imputable a la autoridad pública o a un particular en los eventos que la ley ha establecido.

   Carácter fundamental de los derechos a la pensión de invalidez, a la igualdad y de petición

2. Esta Corporación ha sostenido la naturaleza fundamental del derecho a la pensión de invalidez dada su derivación directa e inmediata del derecho fundamental al trabajo (CP art. 25):

   "En cuanto al derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25, 26, 39, 53, 55 y 56 CN), que es sin la menor duda un derecho fundamental, basta decir para los propósitos de este fallo que él da lugar a una serie de prestaciones que se reflejan en la seguridad social, pero que en este caso, ésta, por ser derivación directa e inmediata del trabajo, no es la seguridad social genérica y programática universal de que trata el artículo 48 ibídem y de cuyo carácter como derecho fundamental puede dudarse. La pensión de invalidez de que trata este asunto, aunque está enmarcada dentro del régimen de la seguridad social - específica y concreta, como se ha dicho - es resultado directo e inmediato del trabajo y, como éste, es derecho fundamental y merece especial protección del Estado"11 Corte Constitucional. Sentencia T-481/92 .

   Si bien el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez compete a la entidad empleadora o a la institución de seguridad social a la que está adscrito el trabajador y, en caso de conflicto, a la justicia ordinaria, una vez obtenido su reconocimiento le corresponde al Estado garantizar la efectividad de este derecho fundamental, principalmente, mediante su pago oportuno (CP art. 53).

   La pensión de invalidez representa para quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad de trabajar y no puede por sí mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un derecho esencial e irrenunciable (CP art. 48). El no pago oportuno de las pensiones de invalidez atenta directamente contra el derecho a la vida y los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado Social de Derecho (CP art. 1º).

   No sólo la íntima conexidad entre la pensión de invalidez y los derechos a la vida y el trabajo llevan a la Corte a afirmar su linaje de derecho fundamental. La pensión de invalidez es una especie del derecho a la seguridad social, el cual ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de personas de la tercera edad (Sentencias T-426/92; T-011/93; T-135/93) o de disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos (Sentencia T-427/92).

3. La condición de disminuido físico, sensorial o psíquico - que subyace a la calificación médica de pérdida de la capacidad laboral como presupuesto del reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la órbita del derecho a la igualdad y la hace acreedora de una protección especial del Estado por encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13). El desconocimiento del derecho fundamental a la pensión de invalidez y a su pago oportuno puede entrañar igualmente una vulneración del derecho a la igualdad, en este caso al derecho a ser tratado de modo especial por encontrarse en una situación de desventaja frente a las demás personas (CP arts. 2 y 13). En consecuencia, no es desacertada la invocación del derecho a la igualdad por parte del accionante de tutela frente a lo que considera una omisión arbitraria de la autoridad pública que atenta contra sus derechos fundamentales.

4. La característica fundamental que ostenta el derecho de petición también es incuestionable. La importancia de este derecho en un sistema político democrático y participativo esclarece cualquier duda respecto a la indicada naturaleza, como por lo demás se desprende de la constante jurisprudencia de esta Corte (Sentencias T- 012/92; T- 426/92; T-464/92; T- 473/92; T-181/93, entre otras).

   Inexistencia de otro medio de defensa judicial dadas las circunstancias concretas del solicitante

5. El juez de instancia deniega la tutela limitándose a afirmar que existen otros recursos o medios de defensa judicial, sin especificar cuáles ni evaluar la efectividad de los mismos a la luz de la doctrina constitucional en materia de causales de improcedencia de la acción de tutela (Sentencias T-03/92; T-06/92, T-414/92; T- 473/92; T-011/93; T-106/93; T-120/93; T-124/93; T-181/93).

   La ligereza conceptual del fallador y la carencia de una debida fundamentación de las sentencias judiciales, además de contrariar la función encomendada al juez como principal defensor de los derechos fundamentales (CP art. 86), pueden generar ellas mismas una vulneración o amenaza del derecho fundamental al acceso a la justicia (CP art. 229) (Sentencias T- 06/92; T-572/92; T-597/92), así como el desconocimiento de los fines esenciales del Estado tendientes a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales y proteger a las personas en sus derechos y libertades (CP art. 2).

6. En cuanto a la supuesta existencia de otras vías de defensa judicial frente a la inacción de la autoridad pública para hacer efectivo el derecho a la seguridad social, el juez de tutela pasa por alto que como presupuesto del pago de la pensión de invalidez debe producirse, por parte de la administración, un acto de trámite o preparatorio consistente en la inclusión de su titular en nómina de pensionados. La efectividad del derecho fundamental depende, en este caso, exclusivamente, de la expedición de un acto, el cual, de suyo, no es susceptible de los recursos de vía gubernativa ni es objeto de los recursos y acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Código Contencioso Administrativo, art. 84)22 Corte Constitucional. Sentencia T-135/93 .

7. De otra parte, podría aducirse que el afectado cuenta con la posibilidad de acudir al proceso ejecutivo laboral regulado en el artículo 100 del Código de Procedimiento Laboral que tiene por objeto el cumplimiento forzoso de una obligación expresa, clara y exigible, originada en una relación de trabajo, como es la contenida en la resolución del ISS que le reconoce el derecho a la pensión de invalidez. Si bien es cierto que esta Corporación ha afirmado la posibilidad de interponer demandas ejecutivas con fundamento en actos administrativos que reconocen el derecho a prestaciones de carácter laboral, no menos cierto es que antes de seis (6) meses contados desde la firmeza de la condena o el reconocimiento del derecho, no es posible librar mandamiento de pago contra la respectiva entidad pública por expresa disposición legal. Sobre el particular, la S. Plana de la Corte con ocasión de una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 8º y 16 de la Ley 38 de 1989 sostuvo lo siguiente:

   "En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo - y embargo - a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo"33 Corte Constitucional. Sentencia C-546/92 .

   Bajo estas circunstancias, es necesario apreciar en concreto la existencia de los medios de defensa judicial a disposición del afectado - en cuanto a la eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (D. 2591 de 1991, art. 6º) - para concluir si éstos resultan más idóneos que la propia acción de tutela frente a la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En efecto, sobre el particular esta Corporación ha reiterado en diferentes sentencias:

   "Siendo esto así, es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo una burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del querer expreso del constituyente".44 Corte Constitucional. Sentencia T-414/92.

   Esta tesis fue reiterada posteriormente en providencia de la Corte en la que se afirmó:

   "No obstante, la procedencia de la acción de tutela, ha de estudiarse en cada caso, tomando en cuenta las circunstancias concretas de la situación del afectado que alega la vulneración o la amenaza de sus derechos fundamentales y, además, la consideración de que el medio de defensa alternativo de que dispone, sea suficientemente idóneo y real para lograr la adecuada protección de dichos derechos".55 Corte Constitucional. Sentencia T-106/93

   Respecto al papel del juez de tutela también ha sostenido esta Corporación:

   "En este punto, es conveniente reafirmar el papel del juez de tutela para decidir dicha acción. En jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el criterio adoptado señala la importancia que cobra el papel del juez, pues su labor interpretativa se resalta en lo referente al campo de aplicación de los derechos fundamentales que consagra la Carta, y le sitúa en la necesidad de hacer un análisis crítico y razonable de las situaciones fácticas, con el fin de dar una coherencia racional entre lo que expone la Constitución y lo que expresa el petente en los hechos, lo cual señala su situación particular. La primacía de los derechos fundamentales, como fundadores del Estado Social de Derecho, según el criterio del Constituyente, relieva la preocupación que para el nuevo ordenamiento social permita la materialización de la justicia y de la equidad.

   "Al juez de tutela le corresponde llevar la justicia a los hechos dentro de los parámetros determinados en la Constitución Política; de esta manera le da dinamismo al derecho y busca plasmar en cada fallo el consenso de la sociedad frente al ordenamiento jurídico. Se impone pues, frente al concepto que reduce el derecho a una mera técnica de aplicación abstracta de las normas. Es quien debe desentrañar el contenido material de los derechos fundamentales y procurar su eficacia con base en los límites antes aludidos. Es sobre los criterios de valor legítimante que debe recaer su sentencia. Esto porque dichos derechos no sólo tienen el carácter de normas jurídicas en su pleno sentido, sino que son también valores que deben orientar el ejercicio de la autoridad".66 Corte Constitucional. Sentencia T-124/93.

   Por último, la Corte en reciente jurisprudencia enfatizó:

   "El concepto de "existencia de otro medio de defensa judicial" a que hace referencia el Juez de Primera Instancia ha sido reiteradamente explicado por esta Corte, en el sentido de que no siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente. Es necesario, además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma". 77 Corte Constitucional. Sentencia T-181/93

   Tomando en consideración la doctrina constitucional antes expuesta, esta S. no comparte la afirmación del juez de tutela en el sentido de disponer el accionante de otros medios o recursos de defensa judicial para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Pese a que el petente sostiene que los dineros por concepto de la pensión de invalidez constituyen su "único medio de supervivencia para él y su familia" y cuyo no pago ha creado "un caos económico en su hogar", el juzgador, en abstracto, afirma que tiene a su disposición otros medios o recursos judiciales. De esta forma, el juez desatiende la circunstancia concreta del solicitante, quien a pesar de su penuria económica solamente luego de trascurridos 180 días de la firmeza del acto administrativo que le reconoce la pensión de invalidez podría iniciar un proceso ejecutivo laboral, cuya duración se prolongaría como mínimo varios meses más. Lo anterior no obstante que el reconocimiento del derecho a la pensión le otorgaba una titularidad indiscutible para reclamar y obtener su pago. Así las cosas, era inescapable concluir la inefectividad de los otros medios de defensa judicial a disposición del solicitante diferentes a la tutela, debiendo el fallador proceder a evaluar la materialización de la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales.

   Vulneración de los derechos fundamentales a la pensión de invalidez y a la igualdad

8. La tardanza de la autoridad pública en cancelar la pensión de invalidez y la consiguiente incertidumbre y angustia a que es sometida la persona cuya estabilidad personal y familiar dependen del pago oportuno de esta prestación, habida cuenta de las circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentra por su condición física, sensorial o psíquica que le impiden laborar, vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental al trabajo que comprende razonablemente en su ámbito esencial, cuando se dan las condiciones exigidas, el derecho a la pensión de invalidez, por dilatar injustificadamente en el tiempo la efectividad del auxilio dinerario necesario para su subsistencia. Mal podría afirmarse que la autoridad pública no ha incurrido en una omisión atentatoria de los derechos del peticionario por el hecho de no ser ejecutable su obligación hasta seis meses después de quedar en firme el acto administrativo, los cuales se habían cumplido con posterioridad al fallo de primera instancia que denegó la tutela. A este respecto conviene traer a colación el siguiente pasaje de la sentencia de esta Corporación antes citada.

   "La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo es un fin en si mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado".

   (...)

   "La aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente88 Corte Constitucional. Sentencia C-546/92 ".

   Del oficio dirigido a este Despacho por la entidad pública demandada en respuesta a la solicitud de información sobre el pago de la pensión de invalidez al peticionario, es posible deducir, sin mayor esfuerzo, que solamente al recibo de la misma la autoridad pública optó por incluirlo en la nómina del mes de julio de 1993 - como aparece en certificación de junio 1 de 1993 expedida por la Jefe del Grupo de Control Pensiones del Instituto de Seguros Sociales, S.C., D.C. -. O sea, diez (10) meses después de reconocido el derecho a la pensión de invalidez y de ordenado su pago mediante Resolución 002838 de septiembre 2 de 1992, la autoridad pública profirió el acto administrativo de trámite para la ejecución final de su obligación, con claro quebrantamiento e incumplimiento de la garantía constitucional de pago oportuno de las pensiones (CP art. 53), la cual hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al trabajo (CP arts. 46, 48 y 53), de la protección especial que debe garantizarse a las personas colocadas en circunstancias de debilidad manifiesta como consecuencia de su condición física, sensorial o psíquica y del derecho a gozar real y efectivamente de igualdad de oportunidades (CP art. 13).

   En cuanto al derecho fundamental de petición, esta S. no encuentra mérito para pronunciarse sobre su supuesta violación, debido a que el petente no demostró haber ejercido este derecho ante la respectiva entidad, dándole de esta forma a la misma la oportunidad de responder sobre su solicitud.

   Revocatoria del fallo y prevención a la autoridad pública

9. Atendidas las anteriores consideraciones, la S. encuentra suficientes motivos para revocar la sentencia proferida por el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y, en su lugar, conceder la tutela solicitada. No obstante, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 y, teniendo en cuenta que la autoridad pública demandada ha producido el acto de trámite correspondiente a la inclusión del petente en nómina del mes de julio de 1993 - con lo cual la cancelación definitiva de su pensión de invalidez se estima deberá producirse en el término de un mes -, esta S. se abstendrá de impartir orden alguna. De cualquier forma, se previene al representante legal del Instituto de Seguros Sociales, S.C., sobre el deber de abstenerse de demorar el pago de las pensiones de invalidez, el cual deberá producirse inmediatamente después de la firmeza del acto administrativo que reconozca el mencionado derecho fundamental.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,

R E S U E L V E

PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de diciembre 18 de 1992, proferida por el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá.

SEGUNDO.- CONCEDER la tutela solicitada por L.F. GALLEGO SALVADOR, en el sentido de ordenar al Gerente General del Instituto de Seguros Sociales, Sección de Prestaciones Económicas, S.C., el pago efectivo de la pensión de invalidez reconocida al petente mediante Resolución 002838 de septiembre 2 de 1992.

TERCERO. - ADVERTIR al Gerente General del I.S.S., S.C., que la omisión de pagar oportunamente las pensiones de invalidez reconocidas por la entidad vulnera los derechos fundamentales de los pensionados motivo por el cual deberá emprender las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en el Decreto 2591 de 1991, sin perjuicio de las responsabilidades que pueden deducirse en su contra en el evento de repetir la omisión que motivó la presente acción de tutela.

CUARTO.- LIBRESE comunicación al mencionado Juzgado con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado Ponente

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

(Sentencia aprobada por la S. Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los veintitrés (23) días del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993)).