Sentencia de Tutela nº 450/94 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 1994

El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá decidió no conceder la tutela.

Del confuso texto de la providencia, cuya pobreza argumental es manifiesta, puede concluirse apenas que, para la juez, no procedía la acción de tutela por cuanto en el caso considerado no se presentó ninguna reclamación escrita ni se interpusieron ante el Instituto de Seguros Sociales los recursos por la vía gubernativa.

En el fallo se hace referencia al derecho de petición y a la exigencia de resolver oportunamente, pero sin ninguna conclusión relativa al asunto planteado.

Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte es competente para revisar la providencia cuyo resumen antecede, según los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991.

Acción de tutela, presunción de legalidad de los actos administrativos y aplicación preferencial de la Constitución

La acción de tutela está dirigida en este caso contra el acto administrativo que impone una multa. Por la vía gubernativa procedía únicamente el recurso de reposición, que la sociedad accionante no interpuso dada la exigencia que se le hacía de pagar previamente la sanción.

Puede observarse, sin embargo, que dicho recurso no era indispensable para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto según los artículos 51, 62, 63 y 135 del Código correspondiente, la interposición de aquél no es necesaria para que se entienda agotada la vía gubernativa.

Así las cosas, pudiendo accionar la compañía interesada contra el Instituto de Seguros Sociales, no era procedente la tutela para obtener que el juez resolviera sobre la legalidad de la multa impuesta, pues a no dudarlo aquélla gozaba de otro medio de defensa judicial.

No es posible en estas hipótesis intentar el amparo previsto en el artículo 86 de la Carta, a menos que pueda acreditarse la inminencia de un perjuicio irremediable. En tal evento cabe la tutela como mecanismo transitorio, quedando al accionante, para los efectos de incoar la acción contencioso administrativa, un plazo de cuatro (4) meses, único lapso durante el cual permanecería vigente la orden judicial respectiva (artículo 8º del Decreto 2591 de 1991).

No estaba la sociedad demandante en la situación de un perjuicio irremediable, luego la tutela no procedía, ni siquiera de manera temporal, para el objeto específico de obtener la revocación o modificación del acto administrativo por medio del cual se la sancionó.

S., una atenta lectura de la demanda permite establecer que no era esa la pretensión de la mencionada compañía, pues la solicitud de protección no recayó sobre el acto de carácter particular en cuanto imponía una multa sino que se refería a la decisión de la administración, allí mismo contenida, de negarle el recurso de reposición mientras no demostrara haber cancelado el monto de la sanción.

Así, los argumentos de la actora se orientaban a demostrar la inconstitucionalidad de la exigencia de pago previo para la admisión y el trámite del recurso.

Ello no provenía de la voluntad directa de quien profirió el acto sancionatorio. Se basaba en la existencia de una norma general, la del artículo 63 del Decreto 2665 de 1988, "Por el cual se expide el Reglamento General de sanciones, cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales", que en su parte pertinente dice:

"Artículo 63.- Recursos por la vía gubernativa. Contra la providencia mediante la cual se imponga sanciones, procede únicamente el recurso de reposición ante el mismo funcionario que la profirió.

Cuando se trate de Resoluciones en donde se imponga una multa o se ordene un reembolso, sólo se concederá el recurso cuando con el escrito en que se interponga se acompañe el recibo de depósito correspondiente al valor de la multa o del reembolso, expedido por el Recaudador debidamente autorizado por el ISS".

Observa la Corte que esta acción de tutela no se dirigía contra la norma reglamentaria transcrita -evento en el cual habría resultado improcedente pues, como lo tiene dicho la jurisprudencia con apoyo en el artículo 6º, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, ella no puede instaurarse contra actos de carácter general, impersonal y abstracto- sino que sostenía la vulneración de los derechos constitucionales de la compañía peticionaria por el desarrollo que de dicha regla hacía la resolución que imponía la multa.

En principio, la presunción de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos únicamente puede desvirtuarse mediante la nulidad declarada por la correspondiente jurisdicción.

No obstante, ellos pueden inaplicarse en el caso concreto si son incompatibles con la Constitución, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 4º de ésta.

Ya en la Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992 tuvo la Corte ocasión de referirse al tema, manifestando:

"El artículo 4º de la Constitución consagra, con mayor amplitud que el derogado artículo 215 de la codificación anterior, la aplicación preferente de las reglas constitucionales sobre cualquier otra norma jurídica. Ello tiene lugar en casos concretos y con efectos únicamente referidos a éstos, cuando quiera que se establezca la incompatibilidad entre la norma de que se trata y la preceptiva constitucional. Aquí no está de por medio la definición por vía general acerca del ajuste de un precepto a la Constitución -lo cual es propio de la providencia que adopte el tribunal competente al decidir sobre el proceso iniciado como consecuencia de acción pública- sino la aplicación de una norma legal o de otro orden a un caso singular.

Para que la aplicación de la ley y demás disposiciones integrantes del ordenamiento jurídico no quede librada a la voluntad, el deseo o la conveniencia del funcionario a quien compete hacerlo, debe preservarse el principio que establece una presunción de constitucionalidad. Esta, desde luego, es desvirtuable por vía general mediante el ejercicio de las aludidas competencias de control constitucional y, en el caso concreto, merced a lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución, haciendo prevalecer los preceptos fundamentales mediante la inaplicación de las normas inferiores que con ellos resultan incompatibles.

Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la incompatibilidad en términos generales como "repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí".

En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe".

(...)

"F. de lo anterior con toda claridad que una cosa es la norma -para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse -apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales (artículo 4º C.N.).

En cuanto a la acción de tutela, su función está delimitada por el artículo 86 de la Constitución. La finalidad que cumple, a la cual tiende el Constituyente desde el Preámbulo y reitera en varios preceptos de la Carta, tiene que ver con la protección cierta de los derechos fundamentales, a cuya transgresión o amenaza opone la intervención del juez dentro de un procedimiento preferente y sumario que debe culminar, si se dan en el asunto planteado las condiciones constitucionales y legales, en una orden de inmediato cumplimiento para que quien viola o amenaza el derecho actúe o se abstenga de hacerlo.

Claro está, puede suceder que el ataque contra el derecho fundamental o la amenaza que se cierne sobre él provengan de la aplicación que se haya hecho o se pretenda hacer de una norma -legal o de otro nivel- que resulta incompatible con la preceptiva constitucional. En esa hipótesis es indudable que surge la posibilidad de ejercitar en forma simultánea la llamada excepción de inconstitucionalidad (artículo 4º C.N.) y la acción de tutela (artículo 86 Ibídem), la primera con el objeto de que se aplique la Constitución a cambio del precepto que choca con ella, y la segunda con el fin de obtener el amparo judicial del derecho.

O., sin embargo, que la vigencia de la norma no se controvierte, ni tampoco se concluye en su inejecutabilidad o nulidad con efectos "erga omnes". Apenas ocurre que, con repercusión exclusiva en la situación particular, se ha desvirtuado la presunción de constitucionalidad; ella seguirá operando mientras no se profiera un fallo del tribunal competente que defina el punto por vía general".(Cfr. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia T-614 del 15 de diciembre de 1992).

En otros términos, la vía de la tutela es apta para lograr que se inaplique al caso específico una norma incompatible con la Constitución, si la aplicación de la misma es a la vez la causa de la violación o amenaza de los derechos fundamentales del petente.

Para la Corte es claro que un acto administrativo no puede entenderse amparado por la presunción de legalidad cuando de manera protuberante e indudable se opone a los mandatos constitucionales, menos todavía si por la misma colisión resultan desconocidos o recortados tales derechos.

Todo servidor público está obligado a acatar la ley y a cumplir, dentro de su correspondiente órbita, los actos administrativos, pero su obligación primera y básica es con la Constitución Política. Así resulta del juramento que debe prestar para ejercer el cargo, según el mandato del artículo 122 de la propia Carta.

En el caso sometido a revisión, el choque entre el artículo 63, inciso 2º, del Decreto 2665 de 1988 y el artículo 29 del Estatuto Fundamental no puede ser más evidente: mientras el precepto constitucional, aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, garantiza el derecho de la persona a defenderse como uno de los elementos esenciales del debido proceso, la norma reglamentaria niega de plano las posibilidades de defensa inherentes al ejercicio de los recursos por la vía gubernativa contra la imposición de una multa cuando previamente no se ha acreditado el pago de la sanción.

Es preciso que en el campo de las restricciones de este tipo se distinga entre aquéllas que se imponen por la ley y las que provienen de actos administrativos de carácter general y también entre las que bloquean el acceso a la administración de justicia y las que coartan el derecho de defensa dentro de la vía gubernativa.

La Corte Suprema de Justicia, en Sentencia número 86 del 25 de julio de 1991 (M.P.: Drs. S.R.R. y P.J.C.C., al declarar inexequible parte del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor en las demandas contra impuestos, tasas, contribuciones y multas o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público, debía acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado en calidad de depósito la suma correspondiente, manifestó:

"Contradice esta exigencia la garantía que la Constitución consagra a toda persona, en su artículo 229, de acceder a la administración de justicia, puesto que (...) obliga al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la Administración de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida, en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones.

El tipo de multa que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario, tributario, etc, imponen o liquidan las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y la administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. Pero aunque la sanción no llegara a niveles imposibles desde el punto de vista económico para las personas demandantes, el artículo 140 compele a tomar semejante obligación sin alternativa alguna, antes del juicio y quebrantando, así, la garantía que la Constitución de 1991 en su artículo 229 ha consagrado expresamente a quienes necesitan de las definiciones judiciales para establecer la legalidad del acto administrativo que decreta tal obligación".

La misma tesis fue adoptada por la Corte Constitucional en Sentencia C-599 del 10 de diciembre de 1992 (M.P.: Dr. F.M.D., mediante la cual se declaró inexequible el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, que hacía similar exigencia para ejercitar las acciones ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de infracciones cambiarias.

Dijo la Corte en esa oportunidad:

"Ahora bien, la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida, cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto de declaración judicial".

(...)

"En efecto, ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior no quiere significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones como condición previa para disponer de las acciones judiciales.

De suerte que el acto será legal y sus efectos, a cargo de los obligados de manera ininterrumpida y con las consecuentes sanciones indemnizatorias a favor de la administración, en aquellas oportunidades que a la postre resulten ajustadas a derecho en cuanto a la existencia y monto de las obligaciones respectivas. Las razones expuestas imponen la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, por contrariar el artículo 229 de la Constitución Política".

Como puede verse, los aludidos fallos hacían referencia a la imposición de un requisito de orden legal pero que resultaba contrario a la Constitución en cuanto impedía el acceso a la administración de justicia.

La providencia de la Corte Suprema de Justicia dejó en claro que, dada la índole del precepto, el motivo de inconstitucionalidad consistía en lo dicho, mas no en el desconocimiento del derecho de defensa, pues "la obligación de que se trata, y cuyo cumplimiento es condición sine qua non para la admisión de la demanda, no quebranta el principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta vigente, porque cabalmente, el precepto demandado es la "ley preexistente" a todo juzgamiento de que habla el referido texto constitucional..." (subrayado en el original).

Según lo antes expuesto, la norma que en esta oportunidad se inaplica no puede ser tachada de inconstitucionalidad por impedir el acceso a la administración de justicia, pues lo que obstaculiza es el ejercicio del recurso de reposición, cuya interposición, se repite, no es indispensable para acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Su incompatibilidad con la Constitución es manifiesta por otro motivo: mediante un acto de carácter administrativo (decreto reglamentario) se introducen condiciones de índole pecuniaria y de forzoso acatamiento para ejercer el derecho de defensa ante las autoridades, afectando así el debido proceso.

Si en el caso de normas de jerarquía legal pudo expresar la Corte Suprema de Justicia que ellas configuraban la ley preexistente requerida para todo proceso judicial o administrativo por el artículo 29 de la Carta, no puede decirse lo mismo en el caso que nos ocupa, dada la naturaleza típicamente administrativa de la normatividad que consagra la restricción. Más aún, ésta última fue plasmada en el artículo 63 del Decreto 2665 de 1988 sin sustento en la preceptiva legal que reglamentaba, contenida en el Decreto-Ley 1650 de 1977, cuyo artículo 33 dispuso: "Las multas de que trata el presente estatuto se impondrán mediante resolución motivada, sujeta a los recursos propios de la vía gubernativa del procedimiento contencioso administrativo, conforme a las normas legales sobre la materia" (se subraya).

A juicio de la Corte, los recursos son medios de defensa que la ley ha consagrado, dentro de las reglas que por mandato constitucional debe establecer al diseñar los procedimientos administrativos y, por tanto, únicamente disposiciones con el mismo nivel legal pueden establecer exigencias, requisitos, condiciones y razones de improcedencia para su ejercicio, de lo cual resulta que un acto administrativo mediante el cual se pretenda frustrar el ejercicio de los recursos o supeditarlo a elementos o factores no contemplados por el legislador quebranta de manera abierta el debido proceso y, por ende, es incompatible con la Constitución.

Es evidente que, al condicionar el trámite del recurso al pago de la multa o reembolso, la norma de que se trata crea un motivo injustificado de desigualdad entre los afectados, por cuanto quienes paguen tendrán posibilidad de hacer valer sus razones ante la administración, en tanto que quienes no lo hagan serán discriminados, con notoria violación del artículo 13 constitucional.

Lo dicho se predica también de las personas que formulan reclamos por errores cometidos en la liquidación de las tarifas correspondientes a servicios públicos, cuyos derechos fundamentales se vulneran cuando la respectiva empresa hace depender la revisión que se pide del pago previo de la suma liquidada, que es precisamente la controvertida por el particular. Con ello no solamente se lesiona el derecho de defensa de la persona ante la administración y se rompe el principio de igualdad, sino que se impide el derecho de petición garantizado en el artículo 23 de la Carta Política.

Las anteriores consideraciones llevan a la Corte a inaplicar en este caso el enunciado artículo 63 del Decreto 2665 de 1988 y a ordenar que el Instituto de Seguros Sociales tramite y resuelva el recurso interpuesto sin exigir el pago anticipado de la multa.

La necesaria fundamentación de los fallos de tutela

La Constitución establece la acción de tutela como mecanismo de defensa que se intenta ante los jueces, luego confía a éstos -como varias veces lo ha expresado la Corte- la trascendental función de velar por los derechos fundamentales.

Al administrar justicia constitucional como al actuar en el campo específico que la ley les asigna, los jueces asumen una responsabilidad correlativa a la autoridad que se les confiere.

Lo mínimo que se espera de ellos es que sus providencias sean reflejo y desarrollo de la normatividad fundamental, la que se presume conocen cabalmente, y que se profieran sobre la base de una convicción, razonablemente fundada, en torno a los hechos que son objeto de su conocimiento.

Toda sentencia debe ser motivada y la motivación tiene que ser clara y guardar relación lógica con la resolución que se adopta.

La exigencia de la claridad, que tiene gran importancia en todo fallo, resulta ser esencial en el caso de las sentencias de tutela, toda vez que éstas, junto con la función de proteger efectivamente los derechos fundamentales, desempeñan un papel de pedagogía constitucional (artículo 41 C.N.)

Como esta misma Sala lo ha expresado en otras ocasiones, el juez de tutela no puede conceder el amparo judicial sino basado en la real y probada existencia del perjuicio o amenaza a los derechos fundamentales, ni tampoco negarlo arbitrariamente.

Bien sea para conceder o para negar la tutela, la resolución judicial debe ser breve pero nítidamente explicada, de tal manera que no quede duda acerca de las razones que llevaron al fallador a adoptar su decisión, por lo cual no son de recibo las providencias que, como la aquí examinada, hacen una confusa exposición de argumentos que no conducen al resultado final plasmado en la parte resolutiva del fallo.

Así, el Juzgado ignoró en esta oportunidad que precisamente se acudía a la acción de tutela para que, mediante ella, se diera lugar al ejercicio del recurso de reposición sin la exigencia de cancelar previamente el valor de la multa, y fundamentó la resolución negativa en que la compañía peticionaria no había interpuesto los recursos, de donde dedujo que, "siendo posible la solución de este conflicto presentado ante la misma organización (I.S.S.), no es posible amparar el derecho pretendido".

Lo que pedía la juez para dar cabida a la tutela era que la sociedad accionante cumpliera cabalmente aquéllo que estimaba violatorio de sus derechos fundamentales, dando lugar a un inadmisible circulo vicioso.

Pero, además, el Juzgado no tuvo en cuenta que, al tenor del artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, "no será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela".

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,