Sentencia de Tutela nº 553/94 de Corte Constitucional, 2 de Diciembre de 1994

El Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia del veintidós (22) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), resolvió no conceder el amparo solicitado.

Según el Juez, el derecho amenazado no es el de la seguridad social sino el de petición, pues la falta de respuesta del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -S.A.- fue la causa de la acción.

Sin embargo, el Instituto hizo saber al Juzgado que sí había respondido, para lo cual envió copia de una comunicación fechada el dos (2) de mayo de 1994, mediante la cual dio respuesta al solicitante.

Pese a que en la sentencia se reconoce que "no existe constancia alguna de que dicha decisión le fue notificada (al peticionario) ni enviada por medio alguno a su residencia, sin que hasta la fecha tenga conocimiento de la misma", concluye el fallador que "se dio a cabalidad la plenitud del derecho de petición ahora reclamado por los petentes, sin olvidar que el mismo no se cumplió con la prontitud que se le exige a los funcionarios del Estado para la efectividad del derecho de carácter constitucional y fundamental que tiene".

El fallo fue impugnado por los accionantes, pues consideraron que aunque el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -S.A.- pudo haber respondido, de todas maneras no les notificó en debida forma la decisión correspondiente. Los impugnantes aclararon que estiman amenazado su derecho a la seguridad social y no sólo el de petición como lo consideró el Juez de primer grado.

El Tribunal Superior de Medellín -Sala Laboral-, mediante providencia del 23 de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), resolvió confirmar el fallo de primera instancia. La Corporación reconoció que el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -S.A.- respondió a la petición formulada por los accionantes y concluyó que éstos cuentan con otros medios de defensa para hacer valer sus derechos.

En concepto del Tribunal, los accionantes no se encuentran ante la posibilidad de sufrir un perjuicio irremediable, toda vez que pueden ejercer las respectivas acciones en procura de los derechos que estiman violados.

Finalmente conceptuó que lo pretendido es una orden para que el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -S.A.-, reconozca a M.A.M. MISAS como beneficiaria de los servicios que presta la entidad, circunstancia que se encuentra prevista en la ley y no en la Constitución Política, que consagra los derechos fundamentales para cuya defensa ha sido creada la acción de tutela.

Competencia

Según lo disponen los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional, a través de su Sala Quinta, es competente para revisar los fallos mencionados.

Diversidad de materias objeto de consideración en el caso propuesto

El caso sometido a consideración de la Corte presenta tres aspectos que deben ser tratados separadamente con miras a realizar, en lo que concierne a cada uno de ellos, los principios constitucionales:

1. El relativo a la satisfacción concreta del derecho de petición.

2. El referente a la solicitud de que el Seguro Social reconozca anticipadamente a una persona como beneficiaria de una sustitución pensional.

3. El que toca con los derechos del compañero permanente a la prestación de los servicios de seguridad social.

Obligación de comunicar efectivamente las respuestas oficiales a quien ejerza el derecho de petición

Como puede verse en los antecedentes del caso, no aparece acreditado que el peticionario hubiese recibido respuesta del Instituto de Seguros Sociales a la petición que formulara desde el cinco (5) de abril de 1994.

Llama la atención de la Corte el hecho de que, solamente a raíz del requerimiento judicial ordenado como consecuencia de la acción de tutela, el Instituto de Seguros Sociales, mediante Oficio del 17 de agosto de 1994, hubiera exhibido copia auténtica de la comunicación fechada el dos (2) de mayo, mediante la cual daba respuesta a la petición del asegurado S.M.N.M..

Para el Juez de primera instancia, el aludido documento muestra que la entidad oficial satisfizo a plenitud el derecho de petición, "sin olvidar que el mismo no se cumplió con la prontitud que se le exige a los funcionarios del Estado".

No obstante, el propio juzgado advierte que no existe constancia alguna de que la decisión administrativa hubiera sido notificada o enviada por algún medio a la residencia del quejoso.

La sola exposición de los señalados hechos, verificados por el Juez, permite establecer que, pese a lo concluido por éste, el derecho de petición del accionante fue doblemente vulnerado: no se le comunicó la respuesta y, aunque así hubiera sido, la fecha de la misma es posterior en varios días al vencimiento de la oportunidad legal de que gozaba el Instituto para responder, según lo mandado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), a cuyo tenor "las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo".

El artículo 23 de la Constitución estatuye que toda persona tiene derecho, no únicamente a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular, sino a obtener pronta resolución.

Como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corte, "se trata de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-012 del 25 de mayo de 1992. M.P.: Dr. J.G.H.G..

De la norma constitucional ha de resaltarse en esta ocasión que el derecho se concreta en dos momentos sucesivos, ambos dependientes de la actividad del servidor público a quien se dirige la solicitud: el de la recepción y trámite de la misma, el cual implica el debido acceso de la persona a la administración para que ésta considere el asunto que se le plantea, y el de la respuesta, cuyo sentido trasciende el campo de la simple adopción de decisiones y se proyecta a la necesidad de llevarlas al conocimiento del solicitante.

El aspecto últimamente enunciado tiene una especial importancia desde el punto de vista constitucional, en cuanto la respuesta tan sólo goza de ese carácter si está garantizada la comunicación entre la entidad estatal y la persona interesada, en tal forma que ésta se entere a plenitud sobre lo resuelto. Lo contrario significa que la administración, al reservarse el sentido de su determinación -así en efecto la haya adoptado- se ha abstenido de responder, violando por consiguiente el derecho, si se tiene en cuenta el fundamento constitucional del mismo, que radica en asegurar que el Estado atiende a los gobernados dentro de un criterio de efectividad.

Lo anterior lleva a la Corte a reformar las sentencias revisadas, concediendo la tutela en lo que respecta al derecho de petición y ordenando al Instituto de Seguros Sociales que se asegure de comunicar efectivamente su resolución al afectado.

Improcedencia del reconocimiento anticipado de pensión para sobrevivientes

Pretendió el solicitante que el Instituto de Seguros Sociales inscribiera desde ahora a M.A.M. MISAS como su compañera permanente, "a efectos de posterior reclamación de pensión de sobreviviente cuando se produzca mi fallecimiento".

Tiene dicho la Corte (Cfr., por ejemplo, Sentencia T-190 del 12 de mayo de 1993. M.P.: Dr. E.C.M..) que la pensión de jubilación, cuyo objeto consiste en la retribución a la persona que entrega su fuerza de trabajo para obtener los medios necesarios a su subsistencia y la de su familia, es un derecho inalienable del trabajador que, según el artículo 53 de la Carta, goza de especial garantía en cuanto a su pago oportuno y su reajuste periódico.

La sustitución pensional, según la misma jurisprudencia -que ahora se ratifica-, es también un derecho que permite a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra, "lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho". Ella tiene por objeto evitar que los allegados al trabajador queden desamparados por el sólo hecho de la desaparición de éste.

Como se expresó en la aludida sentencia, "los beneficiarios de la sustitución de las pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, artículo 1º y Ley 113 de 1985, artículo 1º, parágrafo 1º)". (Subrayado fuera del texto).

A juicio de la Corte, cabría la tutela para impedir la violación del derecho a la igualdad si el organismo de seguridad social, llegado el momento de resolver acerca de quiénes serán los beneficiarios de la sustitución pensional, introduce discriminaciones injustificadas entre quienes aspiran a ese reconocimiento, dejando desprotegidas a personas que tendrían el mismo título e igual derecho a los que pudieran mostrar los favorecidos.

No obstante, para que la protección judicial tenga cabida es indispensable que en concreto hayan sido violados o amenazados los derechos constitucionales fundamentales, como lo ha resaltado esta misma Sala en Sentencia T-550 de la fecha.

Tal no es el caso presente, por la misma índole de la solicitud, encaminada a obtener que, en vida del actual titular de la pensión y sin que el Instituto de Seguros Sociales cuente con la integridad de los elementos de juicio que le permitan resolver, se defina anticipadamente que determinada persona habrá de tener derecho a la sustitución pensional.

Por tanto, no siendo la oportunidad para que se adopte una providencia administrativa sobre sustitución pensional, en cuanto no existe uno de los supuestos esenciales de su discernimiento -la muerte de quien ha venido recibiendo la pensión-, no puede endilgarse al Instituto de Seguros Sociales la vulneración de posibles derechos del peticionario o de su compañera permanente.

Es el enunciado motivo el que habría podido conducir al Instituto a responder al solicitante que por ahora habría de abstenerse de entrar a considerar lo relativo a la pensión de sobrevivientes, pero no la razón que en efecto esgrimió el Jefe de Prestaciones Económicas de la entidad, consistente en la falta de reglamentación de la Ley 100 de 1993.

Si ya hubiera fallecido N.M., el Instituto de Seguros Sociales no podría postergar indefinidamente la determinación sobre los beneficiarios de la sustitución pensional, a la espera de que las normas legales pertinentes fueran reglamentadas, pues ello implicaría flagrante desconocimiento de derechos fundamentales.

A la inversa, si la Ley 100 de 1993 ya hubiera sido reglamentada en el punto concreto, seguiría siendo cierto que la oportunidad para disponer sobre la sustitución pensional únicamente se tendría al momento del deceso del actual titular de la pensión. Téngase en cuenta que el artículo 79 de dicha Ley distingue claramente aquello que corresponde a la elección del afiliado de lo que habrán de disponer, en su momento, las personas que lo sobrevivan. Dice la norma que las modalidades de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes se podrán adoptar, "a elección del afiliado o de los beneficiarios, según el caso".

Por otra parte, es claro que la fecha de la muerte del afiliado es dato imprescindible precisamente para la determinación de los beneficiarios de la pensión para sobrevivientes, en especial en casos como el planteado, cuyo hecho determinante consiste en la convivencia de aquél con su compañera permanente. Así resulta del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, a cuyo tenor "en caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido" (Subraya la Corte).

Como puede observarse, todo lo dicho se opone a una predefinición acerca del beneficiario de la sustitución pensional.

Ahora bien, nada obsta para que el interesado formule una consulta al organismo de seguridad social acerca de la normatividad aplicable, pero es obvio que, según lo dispone el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, "las respuestas en estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".

Lo que no podía pretender el peticionario era que el Instituto hiciera una definición anticipada sobre la pensión para sobrevivientes.

Por este aspecto, se confirmarán las decisiones judiciales materia de revisión, si bien advierte la Corte que el hecho de hallar improcedente la solicitud de tutela en este caso no implica que se niegue el posible derecho de la actual compañera permanente de N.M. a sustituirlo en el beneficio de la pensión cuando éste fallezca.

Al respecto debe tenerse en cuenta que, como se verá más adelante, el sistema jurídico colombiano, desprendiéndose de un criterio puramente formal que prefiriera aquellas relaciones maritales basadas en el matrimonio sobre las surgidas por la convivencia permanente, ha acogido el principio material de que los vínculos naturales crean derechos. Así lo ha expresado esta Corte (Cfr. Sentencia T-190 del 12 de mayo de 1993) y lo reconoció también el Consejo de Estado en fallo del 24 de mayo de 1994, en el cual manifestó:

Igualmente en el sistema jurídico colombiano de la sustitución pensional, rige el postulado de la igualdad entre cónyuges supérsitites y compañeros o compañeras permanentes. Nuestra ley en esta materia acogió un criterio material referido a la convivencia de la pareja al momento de la muerte y no tanto al del vínculo matrimonial para indicar quién tiene derecho a gozar de la pensión en caso de muerte del titular

El criterio de igualdad aplicado a los compañeros permanentes

También solicitó el accionante que el Instituto de Seguros Sociales reconociera a su actual compañera permanente, M.A.M. MISAS -con quien probó haber vivido en unión libre desde hace 19 años- como beneficiaria de los servicios de salud que presta la entidad a los cónyuges de los pensionados.

La respuesta, que según lo dicho no llegó a manos del solicitante, fue del siguiente tenor:

"En atención a su comunicación del día 5 de abril de 1994, me permito informarle que su solicitud de prestación de los servicios médicos por parte del Instituto de Seguros Sociales para la señora M.A.M. MISAS en calidad de compañera no es posible concedérselos (sic), por cuanto el Acuerdo 044 del 21 de septiembre de 1989, aprobado por el Decreto 3063 del 29 de diciembre de 1989, en su Artículo Nº 60, inciso tercero, preceptúa: 'a falta de cónyuge, por soltería, fallecimiento del cónyuge o por presentarse algunas de las causas señaladas en este Artículo, el compañero (a) permanente del afiliado, o sea, la persona con quien él convivía maritalmente bajo el mismo techo, en forma permanente. Para que el compañero (a) permanente pueda tener derecho a las prestaciones del Seguro Social, deberá encontrarse adscrito y ser soltero (a)...'

Como bien puede observarse su compañera no tiene derecho por cuanto usted es casado con la señora M.J.G.N., sin que hasta la fecha usted haya demostrado mediante las vías legales la falta de su cónyuge". (Cfr. Expediente T-49522. Folio 26)

La familia, unidad primaria y esencial de convivencia humana, reconocida expresamente por el Constituyente como institución básica de la sociedad (artículos 5º y 42), merece por sí misma la protección del Estado, con independencia de la forma en que se haya constituido, es decir, según se ha expuesto en esta providencia, sin que se prefiera la procedente de un vínculo jurídico sobre aquélla que ha tenido orígen en lazos naturales.

En efecto, la Carta Política de 1991 otorgó igual trato, el mismo nivel jurídico y derechos equivalentes a la familia fundada en el acto solemne del matrimonio y a la configurada en virtud de la voluntad libre y responsable de conformarla, adoptada por hombre y mujer mediante unión carente de formalidades.

Si ello es así, la igualdad entre las familias, consideradas como agrupaciones, se proyecta a sus miembros, mirados individualmente, de tal manera que, como lo señala el artículo 42 constitucional, los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él tienen iguales derechos y deberes.

Del mismo modo, el esposo o esposa en el caso del matrimonio y el compañero o compañera permanente, si se trata de unión de hecho, gozan de la misma importancia y de iguales derechos, por lo cual están excluidos los privilegios y las discriminaciones que se originen en el tipo de vínculo contraido.

En ese orden de ideas, todas las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las cargas y responsabilidades que el sistema jurídico establezca a favor de las personas unidas en matrimonio son aplicables, en pie de igualdad, a las que conviven sin necesidad de dicho vínculo formal. De lo contrario, al generar distinciones que la preceptiva constitucional no justifica, se desconoce la norma que equipara las dos formas de unión (artículo 42 C.P.) y se quebranta el principio de igualdad ante la ley (artículo 13 C.P.), que prescribe el mismo trato a situaciones idénticas.

Es natural consecuencia de lo expuesto que en materia de seguridad social los beneficios reconocidos a los cónyuges de los asegurados cobijen, sin ninguna restricción ni diferencia, a quienes tienen el carácter de compañeros o compañeras permanentes, sobre la base de que se pruebe de manera fehaciente la convivencia por el término mínimo que establezca la ley.

En el campo específico de los servicios médico-asistenciales, la Ley 100 de 1993 ha desarrollado los mandatos constitucionales en normas como la del artículo 163, según el cual el Plan de Salud Obligatorio tendrá cobertura familiar y serán beneficiarios del mismo -entre otros- "el cónyuge o el compañero o compañera permanente del afiliado cuya unión sea superior a dos (2) años".

Lo anterior, aplicado al caso materia de examen, implica que M.A.M.M., quien, según lo probado, es desde hace 19 años compañera permanente del peticionario, no puede ser excluida de la prestación de los aludidos servicios por la única circunstancia de no haber contraido matrimonio con aquél.

El artículo 60, numeral 3, del Decreto 3063 de 1989, mediante el cual se aprobó el Acuerdo número 44 del mismo año, emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios (Reglamento General de Registro, Inscripción, Afiliación y A. a los Seguros Sociales Obligatorios del ISS), estipula que el compañero o compañera permanente del afiliado podrán adscribirse al régimen de los seguros sociales, a falta del cónyuge por soltería, fallecimiento del otro cónyuge o por presentarse alguna de las causas señaladas en el mismo artículo (nulidad de matrimonio civil o eclesiástico; separación legal definitiva de cuerpos y de bienes, siempre que la causa no le sea imputable al cónyuge supérstite; divorcio de matrimonio civil).

En otros términos, según la indicada norma, para poder extender la prestación de servicios de salud a su compañero o compañera permanente, según el caso, el afiliado debe acreditar que no tiene cónyuge o que el vínculo jurídico con éste ha desaparecido, pero únicamente por los medios formales a que se ha hecho alusión.

No obstante, la Constitución Política ha introducido un cambio cualitativo en la apreciación de las prerrogativas que corresponden a quienes hacen vida marital, otorgando valor y efectos jurídicos a la convivencia efectiva de la pareja. Esta, como se ha dicho, genera derechos, los cuales no pueden ser desconocidos por razón de vínculos matrimoniales previos aunque despojados de la concreción efectiva en que consiste una actual y verdadera vida de casados.

Así las cosas, frente a las normas constitucionales, la enunciación taxativa que hace el precepto en referencia sobre las formas de extinción de los vínculos preexistentes que obstaculizan el reconocimiento de los derechos de seguridad social al actual compañero o compañera permanente, implica el desconocimiento de tales derechos a la persona que convive y por varios años ha convivido con un afiliado cuando la relación matrimonial de éste no ha terminado formalmente pero sí de hecho.

De allí se deriva que el compañero o compañera permanente puesto en tales circunstancias es objeto de injusta e inconstitucional discriminación en materia de seguridad social por hechos que no le son imputables -la ruptura formal del preexistente matrimonio de su compañero-, pese a que el hecho real y probado de su larga convivencia crea derechos indiscutibles a su favor según las disposiciones constitucionales.

Tal es el caso que ahora se examina:

S.M.N. contrajo matrimonio con M.J.G., de quien se separó de hecho cuarenta años atrás y en la actualidad desconoce su paradero e ignora, inclusive, si aún vive.

Es claro que dicha señora no recibe actualmente, por concepto del vínculo matrimonial , ninguna prestación propia de la seguridad social que cobija a su marido.

N. ha constituido, desde hace 19 años, una nueva familia, en virtud de vínculos naturales y vida en común ininterrumpida con M.A.M.M., quien, a pesar del igual trato que merece a la luz de los mandatos constitucionales, es hoy excluida de toda prestación médico-asistencial por el hecho de que su compañero permanente no ha formalizado lo concerniente a su propio estado civil. Se le hace víctima, entonces, de una situación del todo ajena a su control, aunque constitucionalmente debería gozar a plenitud del derecho a la seguridad social. Esto implica, por contera, que en razón de la norma invocada por el Instituto, se desconoce flagrantemente su derecho a la igualdad.

En Sentencia T-190 del 12 de mayo de 1993 (M.P.: Dr. E.C.M., al referirse a la sustitución pensional, la Corte fijó el criterio expuesto, del todo aplicable a los servicios médico-asistenciales de que se trata en este caso:

"...en el hipotético caso de la negación de este derecho a la compañera permanente bajo el argumento de un vínculo matrimonial preexistente, pero disociado de la convivencia efectiva - v.gr. por el abandono de la esposa debido a la carga que representaba el cónyuge limitado físicamente -, se configuraría una vulneración del derecho de igualdad ante la ley en perjuicio de quien materialmente tiene derecho a la sustitución pensional".

La Corte Constitucional estima que, al propiciar este tipo de discriminaciones, el aludido precepto debe ser inaplicado en el caso controvertido (artículo 4 C.P.).

La aplicación de la norma en comento llevaría a supeditar los derechos de la compañera permanente, contra lo prescrito en la Constitución, a la ruptura formal de un vínculo matrimonial preexistente que en la actualidad y desde hace mucho tiempo no se traduce en la real vida en común de los casados.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,