Sentencia de Tutela nº 066/95 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 1995

El accionante ha acudido al mecanismo de la tutela, con el fin de que le sean protegidos sus "derecho de libertad de circulación, propiedad, vida, derecho a la familia, a la paz y a la intimidad, los cuales se encuentran lesionados, por la acción de la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, al haber trasladado arbitrariamente sus oficinas a un inmueble vecino al suyo, infringiendo las normas urbanísticas de la ciudad, con lo cual, de otra parte, se amenaza el derecho a la vida y el derecho a la paz de los que allí habitan".

Son fundamentos de la presente acción de tutela los siguientes:

HECHOS

1. El señor SHAUKI ISA BRAHIM SUS, es propietario desde hace 23 años de un inmueble situado en el Barrio Blanco, del sector residencial correspondiente a estrato alto de la ciudad de Cúcuta, ubicado en la calle 22 No. 0 B-58.

2. En el año de 1991 el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil reconstruyó un inmueble ubicado en la calle 22 No. 0B-86 del menciondado barrio con el fin de que allí funcionara la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta, inmueble en el que desde el mes de julio de ese año tal despacho atiende al público que requiere sus servicios, lo cual ha generado un flujo permanente de personas, vehículos, vendedores ambulantes, plastificadores de cédulas, cuya presencia se intensifica en época electoral, lo cual ha causado deterioro en el espacio público y ha hecho que el sector se torne invivible, a juicio del accionante, por todas las incomodidades que esta situación genera, entre las cuales también se cuenta la dificultad en el ingreso a los hogares de las personas que residen en el vecindario.

3. La situación planteada ha disminuido en forma ostensible el valor comercial de su inmueble y ha obligado a varias familias del sector a abandonar sus residencias ante la imposibilidad de vivir tranquilamente, por lo cual se ha demandado la actuación del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil por vía contencioso administrativa, con el fin de lograr su traslado a otro lugar y de obtener la indemnización de perjuicios correspondiente.

   Durante el trámite de esta acción, se precisó que se solicitaba la tutela de los derechos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que tendría lugar en caso de producirse un atentado contra la entidad pública demandada, mientras el juez administrativo falla las acciones que se han instaurado, ordenando el citado traslado de la Delegación Departamental de la Registraduría y Especial de Cúcuta del sector que actualmente ocupa.

4. El accionante presentó acción de tutela el día 23 de agosto de 1994, ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, S.C. de Decisión de la ciudad de San José de Cúcuta, con el fin de que se le protejan a él y a su familia los derechos fundamentales que considera violados.

   PRETENSIONES

   Con fundamento en los hechos expuestos y en el Decreto 2591 de 1991, el accionante solicita que le sean protegidos los derechos fundamentales que le han sido lesionados por la ubicación física en que se encuentran las oficinas de la Delegación Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Norte de Santander y Especial de Cúcuta, como son el derecho de libre de circulación, a la propiedad, a la vida, a la familia, a la paz y a la intimidad.

1. PRIMERA INSTANCIA.

   El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, previamente al pronunciamiento respectivo, ordenó recaudar los testimonios de personas vecinas del lugar; solicitó al Alcalde Municipal de de Cúcuta que ordenara expedir copia del permiso para construcción, traslado y funcionamiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil hacia el Barrio Blanco; adicionalmente ordenó inspección judicial al sector.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial, S.C., de Cúcuta dictó sentencia el 6 de septiembre de 1994, y resolvió "amparar el derecho de tutela instaurado por el señor SHAUKI ISA BRAHIM SUS, por la violación a los derechos fundamentales de libre circulación y a la intimidad" y ordenó al señor Registrador Nacional del Estado Civil y a sus delegados en la Registraduría Nacional en Norte de Santander, que en el término de 15 días contados a partir de la notificación de la sentencia, adoptaran las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales tutelados, bien sea mediante la vigilancia prestada por la Policía Nacional o por una Compañía de Vigilancia Privada.

   Adicionalmente dispuso "no tutelar los derechos constitucionales a la propiedad, a la paz y la seguridad del peticionario, su familia y los demás vecinos", por cuanto consideró que aun cuando las propiedades vecinas del sector han tenido una ostensible merma en su valor comercial, la tutela fue concebida para brindar amparo eficaz y oportuno ante violaciones o amenazas a los derechos fundamentales. Afirmó esa Corporación que:

   En el caso en estudio, es claro que el demandante al igual que todos los vecinos del sector contaban con medios de defensa judiciales distintos de la acción de tutela encaminados a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con la instalación de la Registraduría y entre ellos, debe contarse principalmente el perjuicio materializado en la desvalorización de sus propiedades. Tanto es así, que el accionante, instauró ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Norte de Santander, la correspondiente acción contenciosa del Restablecimiento del Derecho, como se pudo observar en los documentos allegados por el propio demandante.

   Para resolver favorablemente la tutela de los derechos a la libre circulación y a la intimidad del accionante, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de San José de Cúcuta, expuso los siguientes argumentos:

   (...) El derecho a la libre circulación, es innegablemente un derecho fundamental del individuo que tiene que ver directamente a su propio desarrollo material e intelectual y que, sencillamente puede definirse como la posibilidad de desplazarse libremente de un lugar a otro.

   En el caso en estudio, dentro de la actuación de la autoridad, que para el caso lo son los señores Delegados del Registrador Nacional, no le compete directamente el de estar pendiente sobre la limitación a este derecho de circulación que imponen a los vecinos del lugar y de manera concreta los usuarios del servicio público prestado por la Registraduría, bien de manera personal o con sus vehículos parqueados frente, no sólo de las oficinas de la Registraduría, sino igualmente frente a las residencias de los vecinos, debe entenderse que esa limitación a dicho derecho fundamental, sí se presenta con razón o motivo de la prestación del servicio y que por lo tanto, resulta no sólo posible sino indispensable adoptar medidas viables que organicen externamente la prestación del servicio, faciliten el acceso a las propias dependencias y no hagan nugatorio este derecho a los propios residentes del sector.

   De la misma manera debe predicarse sobre el derecho a la intimidad, pues, es igualmente cierto que las conductas de los particulares que como usuarios del servicio público prestado por la Registraduría, realizan y que traspasan los límites de la intimidad particular o familiar, no son directamente conductas imputables a los Delegados del Registrador Nacional, si se presentan con razón de la ubicación en el lugar de las oficinas de la Registraduría Nacional del Estado Civil por motivo de la prestación del servicio y por lo tanto, debe entenderse que sí se hace necesario adoptar medidas que garanticen y preserven la necesaria a la que todo individuo y toda unidad familiar tiene derecho(...)

   La sentencia fue impugnada por el accionante al no compartir los criterios con que se tutelaron unos derechos y se negaron los restantes. Fundamentó su impugnación en los mismos argumentos de la demanda inicial.

2. SEGUNDA INSTANCIA.

   La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, dictó sentencia el 10 de octubre de 1994, y resolvió confirmar la sentencia de primera instancia con los siguientes argumentos:

   "(...) En las grandes concentraciones de población y porque así lo demanda el interés general, los inmuebles no pueden ser utilizados al arbitrio de sus dueños poseedores o tenedores, pues su destinanción se haya sometida a reglamentos de zonificación y planes reguladores destinandos unos y otros a imprimirle al suelo posibilidades restringidas de uso para el bienenstar de la comunidad que implican deberes sociales y limitaciones de obligatoria observancia para los particulares y para las entidades estatales sin excepción, habida cuenta que, entender lo contrario, supone sin más ignorar el categórico mandato del inciso segundo del artículo 82 de la Constitución Política y hacer de la planeación urbana un catálogo de ilusorios propósitos sin vigencia en la realidad.

   No pueden las entidades públicas pasar por alto las regulaciones urbanísticas de una ciudad dadas las serias consecuencias que de este censurable comportamiento se derivan, de las cuales, el presente caso suministra un elocuente ejemplo. Ni de otra parte aquellas entidades encargadas de asegurar la obligatoriedad de tales reglamentos, en guarda del interés general, eludir o dejar de aplicar oportunamente los medios coactivos establecidos en la ley para garantizar la ordenación urbanística haciendo uso de los poderes de policía de los que son titulares para hacer efectiva contra los infractores la responsabilidad por transgresiones urbanísticas ya consumadas, sino también para que con celeridad se tomen las medidas convenientes en procura de subsanar las injustificadas desviaciones que las infracciones llevan consigo, restaurándose así el imperio integral de la ordenación administrativa del uso del suelo urbano.(...)"

   "(...) cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenza de violación de un derecho fundamental como la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del mecanismo de tutela; se produce así una especie de absorción del derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la protección". (T 325 de 1993)

   (...)

   Finalmente, no sucede lo mismo con la libertad de locomoción del accionante, evidentemente vulnerada con las obstrucciones que se producen en la zona de ingreso a su vivienda por el flujo de personas y vehículos que requieren del servicio público a cargo de la entidad cuya conducta es cuestionada, que como ya se dijo, no cuenta con las instalaciones necesarias para prestarlo adecuadamente sin sacrificar el derecho de los vecinos a entrar y salir libremente de sus casas, convirtiéndose por lo tanto en la causa eficiente de dicha perturbación, con lo cual se pone en evidencia la necesaria relación de causalidad entre su presencia en el lugar y la lesión de los derechos del accionante que se produce, igualmente y por el mismo motivo, en relación con el derecho a su intimidad personal y familiar, cuyo núcleo esencial, como tiene definido la doctrina constitucional, se define como el espacio intagible, inmune a intromisiones externas sin el consentimiento de su titular, del que se deduce un derecho a no ser visto o escuchado cuando no se desea, derecho que se vulnera cuando como en el presente caso sucede, de acuerdo con los testimonios rendidos durante el trámite de la presente acción, los usuarios de los servicios públicos a cargo de la Registraduría penetran en la propiedad del accionante, permanecen en la terraza de acceso a su casa e incluso satisfacen allí sus necesidades fisiológicas, de manera que el derecho a la intimidad también habrá de recibir protección por este medio, sin que le sea dado a esta Corporación tomar medidas adicionales a las dispuestas por el Tribunal, pues de acuerdo con criterios atrás expuestos, es a las autoridades administrativas, en ejercicio de las funciones que le son propias, a quienes les corresponde adoptar con prontitud las medidas que de acuerdo con disposiciones de vigencia tanto nacional como local, sean procedentes para darle solución definitiva a la deplorable situación de la cual da cuenta este expediente(...)"

   Esa Corporación no accedió a la protección del derecho a la vida, pues consideró que la amenaza por un posible atentado guerrillero es un riesgo que se ve disminuido por la presencia de la fuerza pública. Tampoco tuteló el derecho a la propiedad por existir otros mecanismos para el eventual reconocimiento de las pretensiones indemnizatorias.

4. Remisión del expediente a la Corte Constitucional

   Una vez resuelta la impugnación presentada por el accionante, la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil, dando cumplimiento a lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, remitió el expediente a esta Corporación para efectos de su eventual revisión, Después de haber sido seleccionada y repartida, entra a la Sala Sexta de Revisión a estudiar y fallar el asunto de la referencia.

PRIMERA. COMPETENCIA.

La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para proferir sentencia en relación con la providencia dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral 9o. de la Constitución Nacional.

SEGUNDA. EL ASUNTO SOMETIDO A REVISION.

El accionante acudió a la tutela con el fin de obtener la protección de los derechos a la propiedad; a la vida, intimidad, libre circulación y a la paz suyos, de su familia y de los demás vecinos del sector; y el derecho a la familia, los cuales considera vulnerados como consecuencia de la instalación de las oficinas de la Registraduría Nacional Del Estado Civil para Norte de Santander y Especial de Cúcuta.

Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de la improcedencia de la acción de tutela respecto al cierre o traslado de oficinas de entidades públicas, tal como lo expresan tanto el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, como la Corte Suprema de Justicia, la cual, además sustenta su decisión en jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional, quien ha expresado lo siguiente sobre el punto mencionado:

"La Constitución declara solemnemente en su Preámbulo que los fines buscados por el Constituyente al sancionarla y promulgarla no son otros que los de "fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo", expresiones todas estas que consagran el bien común como fundamento de la sociedad y del Estado.

El artículo 1o. de la Carta desarrolla esta voluntad del Constituyente cuando, al enunciar los fundamentos del Estado Social de Derecho, incluye la prevalencia del interés social general como una de las características esenciales de la organización política.

Los órganos que integran las ramas del poder público y las demás dependencias del Estado han de tener este principio constitucional como criterio básico en el ejercicio de sus atribuciones y competencias.

La actividad de la administración pública, en todos sus niveles, tiene que cumplirse, entonces, dentro de una perspectiva en la que no se pierda de vista y, por el contrario, se persiga de manera constante y prioritaria el beneficio colectivo, con la óptica social que lo anteponga a intereses individuales o de grupo.

Tal es la concepción que debe presidir toda actuación de los funcionarios del Estado y para el caso que nos ocupa, de los miembros de la Fuerza Pública, concretamente de la Policía Nacional, cuya función esencial consiste en asegurar a todos los habitantes del territorio nacional la convivencia pacífica, al igual que la protección a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, para lo cual dispone de los recursos y los instrumentos necesarios para repeler cualquier tipo de agresión o ataque que afecte tales derechos. No podrá entonces preferirse la protección de unos intereses particulares en desmedro del interés general que asiste a toda la colectividad."11 Sentencia No. T-102 de 1993. Magistrado Ponente: Doctor C.G.D. (subrayado fuera del texto)

Además, como también lo ha manifestado la Corte Constitucional, no es la ubicación de las oficinas de las entidades administrativas la que pone en peligro a los particulares por posibles ataques terroristas, sino que son la misma incursión guerrillera o la delincuencia común los que causan este peligro, lo cual no significa en modo alguno que las autoridades puedan sustraerse de su obligación de proteger a todos los habitantes en sus vidas, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades, y en relación con situaciones de eventual peligro, su integridad física y la paz. Por tanto, y como consecuencia del principio de igualdad en las cargas públicas, siempre que medie una adecuada protección de las autoridades, el derecho a la vida no se puede tutelar contra eventos inciertos. Sobre el particular ha dicho la Corporación:

"En cuanto al asunto en sí, considera esta Corporación que el peligro para la población de Santo Domingo no se origina en la presencia de la Policía Nacional o en la construcción de su cuartel, sino en la presencia de grupos armados irregulares y en la posibilidad de que éstos ataquen al poblado. En caso de presentarse ésta ultima eventualidad, no solo estarían en peligro de muerte violenta o daño físico los habitantes del sector en que se encuentre el cuartel policial, sino todos los vecinos del Municipio -incluyendo a los de la Caja Agraria, Juzgados, Alcaldía y otros blancos casi cotidianos de los grupos guerrilleros-. Para proteger a la población en caso de ataque armado es que la Policía Nacional debe contar con la infraestructura necesaria y el cuartel, indudablemente, hace parte de ella. De no construirse en la calle en que habitan los petentes, habría que hacerlo en otro lugar del casco urbano donde los vecinos tendrían las mismas aprensiones que los accionantes y, también en ese hipotético caso, los vecinos inmediatos habrían de aceptar la vecindad del cuartel, en aras de hacer posible la protección de toda la población.

No debe olvidarse, finalmente, la situación actual de violencia en que se encuentra sumido el territorio nacional, y que colocan al ciudadano en unas condiciones de permanente riesgo en cuanto a las amenazas contra sus derechos fundamentales, y en especial contra su vida e integridad personal, factor de especial importancia al momento de entrar a determinar la mayor afección de unos derechos respecto a otros, como sucede en el asunto materia de revisión."22 Sentencia No. T-102 de 1993. Magistrado Ponente: D.C.G.D..

En el caso presente, el posible riesgo de atentado se ve disminuido, como lo señaló la Corte Suprema de Justicia, por la presencia permanente de la fuerza pública en el sector.

En cuanto a los perjuicios económicos que haya podido sufrir el accionante, que implican una posible violación a su derecho de propiedad como consecuencia de la ubicación de las oficinas de la Registraduría en ese sector, el Tribunal Superior de Cúcuta negó acertadamente la tutela, debido al carácter subsidiario de esta acción, pues existe otro mecanismo de defensa judicial , el cual se ejerció en su oportunidad por el accionante, para los efectos de solicitar el resarcimiento de los perjuicios que se le pudieron causar, y cuyo proceso se encuentra en curso; razón por la cual esta Corporación acoge los argumentos que sobre el asunto sub-examine fueron expuestos por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

En relación con la posible violación del Código de Urbanismo y demás disposiciones vigentes por parte de la Registraduría, el Tribunal Superior de Cúcuta consideró que también existen otros mecanismos de defensa, tanto en la vía gubernativa como ante la jurisdicción contencioso administrativa. La Corte Suprema de Justicia agregó que si bien las entidades públicas deben ajustarse a las regulaciones urbanísticas de una ciudad, como no ocurrió en el caso presente, es el Departamento Administrativo de Control Urbano de Cúcuta el encargado de aplicar los correctivos necesarios, y en el evento de promoverse la acción judicial corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, de manera que no es la acción de tutela el medio conducente para la protección de los derechos reclamados por existir otros mecanismos para la defensa judicial.

De otro lado, como lo señala la Corte Suprema de Justicia, la protección del espacio público debe promoverse a través de las acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política. Sin embargo, al encontrarse desprotegido el derecho a la tranquilidad del accionante y de su familia por la presencia permanente de personas y de vehículos, como consecuencia de la ubicación de la Registraduría en ese sector, este derecho, así como el de permitir la libre locomoción, deben ser tutelados.

Sobre el particular, es pertinente la cita que hizo la Corte Suprema de Justicia en la providencia materia de revisión, cuando expuso:

"El derecho de las personas a la tranquilidad es materia propia de la normatividad constitucional, como se infiere del preámbulo que, al señalar los elementos estructurales del nuevo orden constitucional, alude a la convivencia y a la paz, que constituyen el sustento de la tranquilidad, lo cual se reitera más adelante en los artículos 2o, 15, 22, 28, 95, numeral 6o y 189, numeral 4 de la Carta, aunque de manera expresa el constituyente no consagró la tranquilidad como un derecho constitucional fundamental.

No obstante, cuando la afectación de la tranquilidad, en determinadas circunstancias o situaciones concretas, conlleva la vulneración o amenaza de violación de un derecho fundamental, vgr. la vida o la intimidad, puede ser protegida a través del mecanismo de la tutela; se produce así, una especie de absorción del derecho a la tranquilidad por el derecho constitucional fundamental que requiere la protección"33 Sentencia No. T-325 de 1993. Magistrado Ponente: D.A.B.C.

Resta destacar que el artículo 6o. numeral 3o. del Decreto 2591 de 1991 consagra que la protección de los derechos a la paz y a la seguridad por vía de la acción de tutela es improcedente, pues se trata de derechos colectivos cuya protección se obtiene a través de las acciones populares. Sobre el particular ya se pronunció esta Corporación, mediante sentencia No. T-008 del 18 de mayo de 1992, con ponencia del Magistrado F.M.D..

El derecho a la familia del accionante no se considera vulnerado, pues en ningún momento la conducta de la Registraduría o de las personas que la visitan en busca de sus servicios, impiden su constitución o permanencia. Sólo se accede a la protección al derecho a la intimidad del accionante y su familia, en los términos de los fallos que se revisan, y por las razones anteriormente expuestas.

Por todo lo anterior, la Corte Constitucional procederá a confirmar los fallos del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta, S.C., y el fallo de la Corte Suprema de Justicia del 10 de octubre de 1994, en cuanto tutelaron la libertad de locomoción y el derecho a la intimidad del accionante y su familia, y en cuanto no accedieron a la tutela de los derechos de propiedad, a la paz y a la seguridad del peticionario, su familia y demás vecinos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

PRIMERO: Confirmar las sentencias dictadas por la S.C. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el 6 de septiembre de 1994, y por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 10 de octubre de 1994, en cuanto ordenaron la tutela de los derechos a la intimidad y a la libertad de locomoción del accionante y su familia, y negaron la tutela de los demás derechos invocados en la demanda.

N., cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado Ponente

A.M.C.

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General