Sentencia de Tutela nº 123/95 de Corte Constitucional, 21 de Marzo de 1995

1. La sociedad Seguros Generales Aurora S.A, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la División Segunda de Ejecuciones Fiscales de Desarrollo Urbano, por considerar que ésta, mediante resolución de abril 22 de 1994, aprobatoria de la liquidación efectuada el día 14 de abril de 1994, dentro del trámite de ejecución fiscal iniciado por la División Segunda de Ejecuciones Fiscales del Instituto de Desarrollo Urbano contra Seguros Aurora S.A. y S.L., vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso (C.P art. 29) y a la igualdad ante la ley (C.P art. 13).

2. Los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela, son los siguientes:

   2.1. S.L. celebró, en 1982, un contrato con el Instituto de Desarrollo Urbano.

   2.2 El cumplimiento del contrato en mención y el buen manejo del anticipo, fueron asegurados mediante pólizas 2526 y 2629, expedidas el 14 de abril de 1982 por la compañía aseguradora Seguros Generales Aurora S.A.

   A su turno, Seguros Generales Aurora S.A, obtuvo reaseguro mediante póliza judicial JU 24700, expedida por la sociedad Aseguradora de Fianzas Confianza S.A., el día 30 de abril de 1985.

   2.3 El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, declaró la caducidad del contrato 025 de 1982, celebrado con S., mediante resolución 199 de agosto 11 de 1982, confirmada por la resolución 231 de septiembre 13 de 1982.

   Posteriormente, mediante acta Nº.8 de Noviembre 26 de 1982, el IDU efectuó la liquidación del contrato.

3. La entidad demandada inició proceso de ejecución coactiva contra S. y Seguros Aurora S.A.

   Dentro del trámite del ejecutivo fiscal y con anterioridad a la liquidación del crédito, como se desprende del expediente, S. interpuso varios recursos, los cuales fueron resueltos en forma adversa a sus pretensiones. Dentro de los recursos interpuestos por la sociedad en mención, cabe destacar la queja presentada ante el Consejo de Estado, contra la providencia de diciembre 12 de 1991 proferida por la División Segunda de Ejecuciones Fiscales, que ordenaba adelantar la ejecución. El Consejo de Estado decidió el recurso de queja, de manera contraria a los intereses de la sociedad, según se deriva de las resoluciones proferidas por el IDU los días 18 de marzo de 1994 y 24 de junio de 1994.

   Posteriormente, la División Segunda de Ejecuciones Fiscales de la entidad accionada, continuó la ejecución y efectuó la liquidación del crédito y de las costas. El día 14 de abril de 1994 fijó el monto de la liquidación en la suma de $246.840.066,56 (pesos), de los cuales $ 34.950.080,14 (pesos) corresponden a capital y $ 211.898.986,42 (pesos) a intereses moratorios.

   Para efectos de calcular los intereses moratorios, la ejecutante, dió aplicación al artículo 83 de la ley 45 de 1995, modificatorio del artículo 1080 del Código de Comercio que establece:

   "El asegurador estará obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al asegurado o beneficiario, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago".

4. Efectuada la liquidación, la División Segunda de Ejecuciones Fiscales del IDU corrió traslado por el término de tres días, para su objeción, a las sociedades ejecutadas. No objetada la liquidación, ni por S. ni por sus garantes, fue confirmada mediante resolución, proferida el 22 de abril del mismo año. Esta última providencia, tampoco fue objeto de recurso, por parte de las ejecutadas quedando en firme la providencia y la liquidación efectuada.

   A partir de este momento y en firme la providencia que confirmó la liquidación, los diversos sujetos en el proceso interpusieron un serie de recursos como se observa en el siguiente cuadro.

5. La actora, Seguros Aurora S.A., afirma que la actuación del IDU, contenida en la providencia de abril 22 de 1994, providencia en firme, constituye una vía de hecho, violatoria de sus derechos al debido proceso y a la igualdad.

   5.1 Fundamenta sus pretensiones en dos tipos de consideraciones. La primera de ellas de orden legal. A juicio de la sociedad aseguradora, la liquidación practicada por la ejecutora con base en el artículo 83 de la ley 45 de 1990, contraría lo dispuesto por el artículo 1080 de C. de Co.

   Argumenta que el IDU efectuó la liquidación ".. a una tasa mensual superior al 4%, ... a partir de 1982".

   Sostiene que la liquidación de los intereses moratorios debió efectuarse teniendo en cuenta la tasa del 18 % anual, que fijaba el artículo 1080, antes de su modificación. Esta disposición, señala, quedó incorporada al contrato de seguro, celebrado en 1982, conforme a los artículos 38 de la ley 153 de 1887 y 2.036 del C. de Co.

   En su opinión, de la confrontación de los artículos 1080 del C. de Co, 38 de la ley 153 de 1.887 y 2.036 del C. de Co., con las fechas de expedición de las pólizas, " (...) necesariamente debe concluirse que la disposición aplicable es el artículo 1.080 del C. de Co. vigente para la época".

   5.2 La segunda de sus consideraciones, de orden jurisprudencial, se basa en dos fallos proferidos el 18 de agosto de 1974 y del 19 de julio de 1991 por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado respectivamente, en los cuales las Altas Corporaciones han señalado :

   "Como quiera que de las relaciones contractuales surgen derechos y obligaciones para las partes, éstas deben quedar al abrigo del cambio de legislación, pues no parece justo y equitativo que celebrada una convención consultando la legislación existente, queden las partes expuestas en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus obligaciones a una legislación posterior que acaso no previnieron ni se imaginaron. Es esta la razón para que desde el siglo pasado se hubiera sentado el principio legal de que los contratos se rigen por la ley vigente al tiempo de su celebración (art. 38 Ley 153 de 1.887), postulado reiterado por el actual Código de Comercio cuando preceptúa que "Los contratos M. bajo el imperio de la legislación que se deroga conservará la validez y efectos reconocidos en dicha legislación, con arreglo a lo establecido en los artículos 38 a 42 de la Ley 153 de 1887" " (Corte Suprema de Justicia, agosto 18 de 1974).

   "Se tiene, entonces, que el artículo 83 de la ley 45 de 1990, de cuyo supuesto pretende el apoderado de la entidad ejecutante, derivar el cobro de intereses por todo el período de la vigencia de la norma no es de aplicación en este caso ni en uno ni en otro sentido, ni antes ni después de la vigencia de la norma, porque se reitera, el contrato de seguro se celebró bajo el postulado del artículo 1080 del Código de Comercio y esta norma se entiende incorporada a dicha convención y es la que señala el derecho del beneficiario a cobrar el interés del 18 % anual y la obligación correlativa del asegurador de pagarlo durante todo el tiempo de la mora. Y no se ve razón alguna para establecer una contradicción entre estas disposiciones, como lo prevé el apoderado del ejecutante, recurriendo a los artículos 2o y 3o de la ley 153 de 1887, ni tampoco de la aplicación del artículo 40 de la misma ley que se refiere a la sustanciación y ritualidad de los juicios, cuyo supuesto no encaja en la situación de hecho y de derecho relacionados con el caso materia de estudio". (Sección Quinta del Consejo de Estado, julio 19 de 1991)

   La demandante concluye que "pese a la claridad de las disposiciones legales y de las decisiones jurisprudenciales", la autoridad pública demandada - División Segunda de Ejecuciones Fiscales -, liquidó el crédito a una tasa mensual superior al 4%, tasa esta última de "imposible aplicación civil o mercantil" para la época de vigencia de las pólizas.

   A juicio de la actora, el IDU actuó "arbitrariamente sin razón jurídica alguna y carente de todo soporte objetivo" configurando una "vía de hecho violatoria del debido proceso". Adicionalmente - expresa -, la actuación del IDU, vulnera el derecho a la igualdad. Este derecho, - añade - "... se traduce en el derecho a que no se instauren o reconozcan excepciones que excluyan a los individuos de los que se concede a otros en idénticas circunstancias". Por lo tanto, - concluye - si las autoridades administrativas o judiciales aplican la ley "dependiendo de sus intereses íntimos, de conceptualizaciones subjetivas o del querer del momento" se vulnera le derecho a la igualdad.

   La actora solicita se le conceda la tutela de sus derechos fundamentales y en consecuencia: (1) se ordene al IDU anular la liquidación del crédito; (2) se establezca de manera clara que el interés moratorio aplicable es el consagrado en el artículo 1080 del C. de Co.

6. La sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 18 de agosto de 1994, rechazó la tutela interpuesta por los actores.

   El Tribunal estima que la tutela no procede cuando el afectado dispone de otros mecanismos de defensa. En el caso sub-examine, expresa, "la liquidación del crédito fue trasladada a la accionante el 14 de abril de 1994, no siendo objetada por la sociedad. Sin embargo, ésta interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, contra la liquidación del crédito, los cuales fueron resueltos el día 24 de mayo de 1994". Así mismo señala que el incidente de nulidad, propuesto por las ejecutadas, fue rechazado.

   El fallador de primera instancia, concluye de lo anterior que "dentro de la vía gubernativa la compañía ejerció los recursos, y una vez agotados éstos, podía acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor del artículo 85 del C.C.A. Como consecuencia teniendo la peticionaria como medio de defensa la acción anotada no procede la acción de tutela en este evento".

7. La actora impugnó la decisión. El recurso fue posteriormente sustentado, mediante escrito dirigido por la actora al Consejo de Estado. La sociedad demandante, sostiene, en el escrito, que dentro de un proceso ejecutivo, como lo es el proceso adelantado por el IDU contra la aseguradora, "La División Segunda del IDU actúa como ejecutor fiscal con carácter judicial y no como ente de la administración, por lo que la providencia de liquidación del crédito, no puede tomarse como un acto gubernativo (...)". Por esta razón, - indica -, la afirmación del Tribunal sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es incorrecta, toda vez que "al tenor de lo dispuesto en el artículo 85 del C.C.A. dicha acción sólo es procedente contra un acto administrativo".

   A juicio de la actora, "no existen otros medios de defensa eficaces para impedir la violación de los derechos fundamentales conculcados por el Juzgado Segundo de Ejecuciones Fiscales del IDU".

8. El Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de septiembre de 1994 resolvió la apelación en el sentido de negar la acción de tutela y confirmó la providencia del a- quo.

   La Alta Corporación reitera su posición en torno a que "no pueden ser titulares de derechos fundamentales sujetos que no son esenciales sino de creación artificial" En opinión del fallador de segunda instancia "si lo fundamental, lo esencial, lo natural es el hombre, sólo él puede ser titular de los derechos fundamentales (...) Los sujetos derivados, de creación por el ordenamiento jurídico correspondiente, sólo pueden ser titulares de derecho derivados, atribuidos por ese mismo orden jurídico y, por supuesto, modificables y extinguibles por las respectivas instancias jurídico políticas (...)".

   Adicionalmente señala el alto Tribunal que "al ir dirigida la tutela contra una providencia judicial que puso fin a un proceso, como es la que aprobó la liquidación del crédito dentro del proceso de ejecución coactiva adelantada contra la demandada (...)", la acción resulta improcedente. Pone de presente que, tal como lo ha reiterado la Corte Constitucional, la acción de tutela, sólo es procedente contra providencias judiciales, cuando las mismas configuran un vía de hecho. Estima que "En el caso sub-examine no existe elemento de juicio alguno que permita establecer la existencia de dicha vía en el proceso de ejecución que se adelantó por jurisdicción coactiva."

   FUNDAMENTOS

1. Corresponde a la Corte determinar si la acción de tutela es el medio judicial idóneo para establecer si una entidad pública, que obra como ejecutor fiscal, ha violado derechos fundamentales del ejecutado o de su garante, pese a que contra la liquidación del crédito, dejaron de interponerse por los interesados los recursos legales ordinarios.

   Según la sociedad actora, la actuación del liquidador ostenta los rasgos de una típica vía de hecho. La arbitrariedad la hace consistir básicamente en la aplicación retroactiva de la ley a un supuesto gobernado por la ley anterior. La interpretación prohijada por el ejecutor, en punto al interés moratorio a cargo del asegurador, parece reñir con la jurisprudencia reiterada tanto del Consejo de Estado como de la Corte Suprema de Justicia. De acogerse la tesis del demandante (aplicación preferente del artículo 1080 del Código de Comercio), la condena por este concepto ascendería a cincuenta y un millones novecientos mil ochocientos sesenta y ocho pesos (51'900.868) aproximadamente. Al paso que, de mantenerse la posición del IDU (aplicación del artículo 83 de la ley 45 de 1990), la condena sería de doscientos once mil millones ochocientos ochenta y nueve mil novecientos ochenta y nueve mil pesos con cincuenta y seis centavos (211'889.986.56). Dado que las pólizas se expidieron con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 45 de 1990, alega el actor, la efectividad de la liquidación reviste el carácter de protuberante arbitrariedad.

2. La sentencia desestimatoria del Consejo de Estado fundamenta la improcedencia de la tutela en el hecho de que la misma fue impetrada por una persona jurídica. La Corte Constitucional reiteradamente ha sostenido que la acción de tutela, por regla general, puede ser entablada también por personas jurídicas (sentencias T 411 de 1992 y T 513 de 1993, entre otras).

3. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, denegó la acción de tutela, en primera instancia, bajo la equivocada apreciación de que el demandante había agotado la vía gubernativa y existía, por lo tanto, la posibilidad de ejercitar contra el acto liquidatorio la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En realidad, como lo reconoce el actor, se trataba de un acto firme y ejecutoriado. La liquidación, anota la Corte, se produjo dentro del procedimiento de ejecución coactiva y los recursos jurisdiccionales que las distintas partes interpusieron no prosperaron, pues, como se lee en el informativo, dentro del traslado de aquélla no se formularon objeciones ni impugnaciones (C. de P.C., arts. 108 y 521).

4. Con prescindencia de la suerte de la presente acción, el aspecto de fondo a que alude la demanda de tutela, tiene relevancia constitucional. En efecto, el principio de igualdad no se contrae exclusivamente a la producción de la ley. Asimismo, la aplicación de la ley a los diferentes casos debe llevarse a cabo con estricta sujeción al principio de igualdad.

   La Corte Constitucional repetidamente ha señalado que se vulnera el principio de igualdad si se otorga un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que medie una justificación objetiva y razonable. Se pregunta la Corte si este principio se viola por el juez que resuelve una caso sometido a su consideración de manera distinta a como él mismo lo decidió ante una situación sustancialmente semejante o si se aparta de la jurisprudencia vigente sentada por los órganos jurisdiccionales de superior rango (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura).

   En materia judicial el principio de igualdad no puede entenderse de manera absoluta, lo que no quiere decir que pierda vigencia. La Constitución reconoce a los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, siempre que se sujeten al imperio de la ley (CP arts. 230 y 228). De otra parte, la jurisprudencia tiene sólo el carácter de criterio auxiliar.

   Es evidente que si el principio de independencia judicial se interpreta de manera absoluta, se termina por restar toda eficacia al principio de igualdad. En la aplicación de la ley, los jueces podrían a su amaño resolver las controversias que se debaten en los procesos. En esta hipótesis no se podría objetar el hecho de que simultáneamente el juez, enfrentado a dos situaciones sustancialmente idénticas, fallase de distinta manera.

   Los principios y normas constitucionales se deben aplicar de manera coordinada y armónica. La interpretación más acorde con la Constitución es la que evita que la escogencia de un principio lleve al sacrificio absoluto de otro de la misma jerarquía. Si en el caso concreto, el juez está normativamente vinculado por los dos principios - igualdad e independencia judicial -, debe existir una forma de llevar los principios, aparentemente contrarios, hasta el punto en que ambos reciban un grado satisfactorio de aplicación y en el que sus exigencias sean mutuamente satisfechas.

   La Corte considera que existe un medio para conciliar ambos principios. Si el juez, en su sentencia, justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que su mismo despacho ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial. No podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y, por tanto, el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación. De otro lado, el juez continuará gozando de un amplio margen de libertad interpretativa y la jurisprudencia no quedará atada rígidamente al precedente.

   Cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio. Sin embargo, un caso especial se presenta cuando el término de comparación está constituido por una sentencia judicial proferida por un órgano judicial colocado en el vértice de la administración de justicia cuya función sea unificar, en su campo, la jurisprudencia nacional. Si bien sólo la doctrina constitucional de la Corte Constitucional tiene el carácter de fuente obligatoria (Corte Constitucional, sentencia C-.083 de 1995, MP Dr. C.G.D., es importante considerar que a través de la jurisprudencia - criterio auxiliar de la actividad judicial - de los altos órganos jurisdiccionales, por la vía de la unificación doctrinal, se realiza el principio de igualdad. Luego, sin perjuicio de que esta jurisprudencia conserve su atributo de criterio auxiliar, es razonable exigir, en aras del principio de igualdad en la aplicación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren autónomamente que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada por las altas cortes, que lo hagan, pero siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues, de lo contrario, estarían infringiendo el principio de igualdad (CP art. 13). A través de los recursos que se contemplan en cada jurisdicción, normalmente puede ventilarse este evento de infracción a la Constitución.

5. El término de comparación que ofrece el demandante para derivar el cargo de violación al principio de igualdad, no es una decisión del mismo organismo ejecutor, sino la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia referente a la irretroactividad de la ley 45 de 1990 en relación con contratos de seguro celebrados con anterioridad a su vigencia.

   Es cierto que el funcionario ejecutor se ha abstenido de tomar en consideración la citada jurisprudencia que, aparte de decidir el caso concreto - esencialmente similar al examinado -, sienta una doctrina general sobre la correcta interpretación de la ley y de sus efectos, la cual de ser observada asegura uniformidad e igualdad en su aplicación. Sin embargo, no escapa a esta Corte que el demandante tuvo a su disposición los recursos ordinarios para impugnar, sobre esta base, la decisión de la administración.

   La acción de tutela, pese a la existencia de la violación de un derecho fundamental, sólo procede de manera subsidiaria o transitoria. Si el afectado dispone de un medio ordinario de defensa judicial, salvo que este sea ineficaz para el propósito de procurar la defensa inmediata del derecho quebrantado, la acción de tutela resulta improcedente. La incuria y negligencia de la parte que teniendo la posibilidad de utilizar los medios ordinarios de defensa que le suministra el ordenamiento, deja transcurrir los términos para hacerlo, y no los ejercita, mal puede ser suplida con la habilitación procedimental de la acción de tutela. En este mismo evento, la tutela transitoria tampoco es de recibo, como quiera que ésta requiere que en últimas el asunto pueda resolverse a través de los cauces ordinarios, lo que ab initio se descarta si por el motivo expresado las acciones y recursos respectivos han prescrito o caducado. Nótese que de ser viable la acción de tutela en estas circunstancias, ésta no se limitaría a decidir el aspecto constitucional de la controversia - la violación del derecho constitucional fundamental- , sino, además, todos los restantes aspectos de pura legalidad, excediéndose el ámbito que la Constitución le ha reservado.

   Las consideraciones anteriores son suficientes para denegar la acción de tutela impetrada y revocar la sentencia proferida por el Consejo de Estado. En su lugar, se confirmará la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, pero no en razón de sus consideraciones, sino de las que aquí se han consignado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,