Sentencia de Tutela nº 040/96 de Corte Constitucional, 6 de Febrero de 1996

Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la S. de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. Por reparto le correspondió el presente negocio a la S. Séptima de Revisión.

1. Solicitud y hechos que motivan la presente tutela.

El 2 de agosto de 1995 E.R.L. impetra acción de tutela contra la Directora Ad-Hoc de Justicia Municipal de T. -H.-, N.D.R.V., con fundamento en los siguientes hechos:

1. En octubre de 1992, al presentarse presuntas perturbaciones de la posesión y la propiedad, se inició acción policiva, donde figuran como demandantes el accionante y J.F. de Rojas y, como demandados E.S.P., A.S. de A. y R.S.P..

2. En la demanda policiva se pidió la medida preventiva de statu quo adjuntándose la prueba sumaria requerida. Fue ordenada por el alcalde municipal en el auto admisorio de la demanda, el 8 de octubre de 1992. En la contestación de la demanda se interpuso apelación contra el decreto de "Statu Quo", la cual fue concedida en el efecto devolutivo, y, la División de Justicia Departamental del H., el 14 de enero de 1993, no accedió a lo pedido en la apelación.

3. El cumplimiento de tal orden fue desoído por el Director de Justicia Municipal de T., una vez creada esta dependencia, el primero de enero de 1993; y, para lograr el cumplimiento se instauró acción de tutela por violación a los derechos de propiedad, protección a los alimentos y al debido proceso, prosperando en relación con los dos primeros derechos, mediante sentencia de primera instancia, el 2 de febrero de 1993, proferida por el Juzgado Unico Promiscuo Municipal de T. y, confirmada en segunda instancia por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, el 15 de marzo de 1993; sin que fuera seleccionada por la Corte Constitucional. En conclusión, quedó en firme la decisión del a-quo que ordenó:

   PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de la propiedad cuyos titulares son ERNESTO ROJAS LEGUIZAMO y J. FALLA DE ROJAS sobre el predio el Hatico y H.B. (especialmente el Lote el Balso); consagrado en el ,Art. 58 de la C.N. en concordancia con el Art. 65 Ibídem por la especial protección que el Estado brinda a la protección de alimentos por las razones expuestas en la parte motiva de este interlocutorio.

   SEGUNDO: SUSPENDER la ejecución de los autos fechados el 6 y 16 de enero de este año proferidos por la Dirección de Justicia Municipal de T., H., en cuanto niegan la solicitud de dar cumplimiento a la medida preventiva del Statu Quo, (cuyas copias reposan a F.s. 47 y 251); y ORDENAR al señor Director de Justicia Municipal que en su lugar de cumplimiento a la medida decretada en el numeral 2º del auto admisorio de la demanda policiva posesoria de fecha octubre 8 de 1992 (cuya copia reposa a F.. 11 Fte.), y REITERADA por la Dirección de Justicia Departamental en auto de fecha enero 14 de 1993 (copia a F.. 247), en cuanto que "debe dársele estricto cumplimiento a lo ordenado y decretado en el auto admisorio de la querella". Lo anterior por las razones expuestas en la parte motiva.

4. Dice el solicitante de la actual tutela que: "en cumplimiento de la sentencia de tutela, la Dirección de Justicia Municipal, llevó a cabo el levantamiento de los taponamientos y obstáculos que habían sido puestos por los miembros de la familia S.P.", pero agrega que el 4 de marzo de 1993, cuando se practicó por el Juzgado Municipal de T. diligencia de inspección judicial, "se pudo constatar que los señores S. reincidieron en su conducta perturbadora al clausurar un broche que comunica el H.B., lote La Reserva, con el lote El Balso, pertenecientes al globo H.B., broche que había sido objeto de tutela".

5. Con motivo de las investigaciones disciplinarias y penal, el titular de la Dirección de Justicia Municipal, O.O.A., se declaró impedido para continuar conociendo del proceso policivo y, aceptado el impedimento, se designó como directora ad-hoc a la doctora N.D.R.V., quien tomara posesión del cargo el 19 de junio de 1993, por eso la actual tutela se dirige contra ella.

6. El 17 de mayo de 1994 se solicitó certificación de vigencia del statu quo, la cual fue expedida el 9 de junio siguiente en sentido positivo, es decir, que conforme a decisiones ejecutoriadas en ese sentido tal medida estaba vigente. Con este presupuesto se solicitó hacer respetar la medida, solicitud que prosperó mediante auto del 16 de junio de 1994 pero que, recurrido en reposición por la parte demandada es revocado mediante decisión del 15 de julio siguiente. Impugnado como fuera este auto en apelación por la parte actora, le fue denegado el recurso de alzada, sin embargo, luego interpuso el recurso de queja, el cual prosperó el 9 de febrero de 1995, dándosele trámite a la apelación señalada. La petición del apelante fue concedida por la Unidad Departamental de Justicia el 23 de mayo de 1995, revocándose el auto del 15 de julio de 1994 y en consecuencia se ordena proceder a cumplir la medida provisional de statu quo observando las consideraciones de dicha providencia. Es decir, se mantuvo en firme el Statu Quo decretado desde octubre de 1992.

   Surge entonces esta pregunta:

   Si desde 1993 existe la sentencia de tutela, confirmada, que le ordena al Director de Justicia Municipal de T. cumplir la medida decretada el 8 de octubre de 1992, entonces por qué se instaura nueva tutela en 1995?

   Ya se dijo que E.R.L. en la solicitud de tutela que motiva esta sentencia de revisión habla de reincidencia de la conducta perturbadora respecto a hechos que habían sido objeto de la tutela fallada en 1993. Pero agrega que no se ha cumplido lo resuelto por la Unidad Departamental de Justicia del H. el 23 de mayo de 1995 y que el Director de Justicia Municipal "comisionó para ello a una autoridad que no sabe qué hacer el momento de restablecer el Statu Quo demandado". F. estas peticiones:

   11.1. Que se declare la violación de los derechos constitucionales referidos.

   11.2. Que por lo mismo se ordene su restablecimiento, disponiéndose en concreto que la DIRECCION DE JUSTICIA MUNICIPAL DE T., cumpla con la orden que recibió con miras al restablecimento del Statu Quo, dentro del proceso civil policivo referenciado en esta demanda, en forma directa y personal por parte de la funcionaria Ad- Hoc, sin comisionado, en plazo máximo de 48 horas, para que determinen los perjuicios por la imposibilidad de utilización de un predio apto para el cultivo de arroz.

   11.3. Que cumpla con la conminación y sanciones que establece la ley en contra de los demandados, señores S., quienes reiteradamente han incumplido la orden de Statu Quo.

   11.4. Que oficie a la Fiscalía Seccional para que apliquen perentoriamente los términos que tienen para resolver en los asuntos que figuro como denunciante de la señora N.D.R.V..

   El peticionario sostiene que la conducta acusada vulnera sus derechos fundamentales a la propiedad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

   2. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -S. Penal-. Sentencia del 23 de agosto de 1995.

   El Tribunal de primera instancia indicó que la tutela es procedente, sosteniendo que pese a la acción policiva que se adelanta para resolver la perturbación a la posesión, de todas maneras hay que hacer cumplir una decisión tomada dentro del desarrollo de esa misma acción y si ello no ha sido posible, es porque:

   ... al decretarse la medida preventiva del statu quo no se determinaron las condiciones de persona, tiempo, lugar y modo de hacerla efectiva. Posteriormente, interpretación errada del funcionario de turno, negó abiertamente su aplicación siendo objeto de tutela en el sentido de ordenar la suspensión de los ordenamientos que negaban su efectividad. Ahora, cuando la segunda instancia ha restablecido su vigencia y señala las pautas para hacerla efectiva, el a-quo es indiferente a sus presiones y, en autos de contenido ambiguo ordena su cumplimiento sin resultado eficaz.

   De hecho, el Alcalde al decretar, en el auto admisorio de la demanda, la suspensión de la perturbación en ella solicitada, omitió la comunicación prescrita en el art. 550 inciso 2º del Código de Policía Departamental. Pero como anota el J. de la Unidad Departamental de Justicia, ello no es óbice para que, posteriormente, para darle eficacia a la medida ordenada, ello se hiciera, al igual que al impartir la comisión para verificarla, al designar el funcionario comisionado, además de los insertos necesarios, incluida la decisión de segunda instancia a que se hace referencia, debe señalarle un término y, en general, como lo prescribe el art. 27 del código referido, la orden debe ser clara, precisa, de posible cumplimiento y fundada en Ley o reglamento (subraya fuera de texto).

   Añadió el Tribunal que:

   Abstractos como han sido los autos que ordenan el cumplimiento de la medida de Statu Quo, como lo anota el accionante, no es posible y, la medida decretada resulta ineficaz al igual que el derecho perseguido con ella, como es el cese de la perturbación y el restablecimiento de las cosas al estado en que se encontraban antes de aquella.

   Si los procedimientos constituyen el vehículo para hacer efectivos los derechos consagrados en los estatutos sustantivos, es decir, constituyen el verbo para hacerlos realidad, su inobservancia paraliza su ejercicio, trunca la aspiración y, además de violar el debido proceso, hace nugatoria la prevalencia del derecho sustancial.

   Finalmente, el Tribunal concluyó:

   ... se tutelará el derecho al debido proceso para que se proceda a complementar el auto que ordena el cumplimiento del Statu Quo, de acuerdo a las carencias anotadas por la Unidad Departamental de Justicia y reiteradas en este proveído, mientras la Dirección de Justicia Municipal decide de fondo el proceso y, en ausencia de otro mecanismo judicial, pues no proceden más recursos ni acciones de ninguna naturaleza.

   En cuanto al derecho de propiedad afectado por la imposibilidad de continuar la explotación del predio con sembrados de arroz, el perjuicio ya está consumado y no es susceptible de esta acción.

   Tampoco se ha vulnerado el derecho de acceso a la administración de justicia, pues además de hallarse en curso la acción policiva, se han resuelto todas las peticiones elevadas si no por la primera instancia, sí por el superior.

   En ese orden de ideas, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -S. Penal- concedió la tutela solicitada por E.R.L. y resolvió:

   1. TUTELAR el derecho al Debido Proceso en el sentido de ordenar a la doctora N.D.R.V. en su calidad de DIRECTORA AD-HOC DE JUSTICIA MUNICIPAL DE T.-HUILA, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, complemente el auto que ordena el cumplimiento de la medida de statu quo en los términos señalados en la parte motiva.

   2. No TUTELAR los derechos a la propiedad y Acceso a la Administración de Justicia por las razones expuestas.

   3. Si esta decisión no fuere impugnada remítase a la Corte Constitucional dentro del término legal para su eventual revisión.

   No se impugnó la anterior decisión y fue enviada la tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Competencia.

1- Es competente esta S. de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la S. correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.

Temas a tratar.

2- El accionante plantea varias pretensiones, una de ellas: que se cumpla la orden de restablecer el statu quo; esto ya fue definido por sentencia anterior; siendo así las cosas, esta S. abordará el tema del cumplimiento de las sentencias de tutela, así como el tema de cuándo hay o no la temeridad en acciones de tutela por los mismos hechos y lo referente a lo desacato. Luego se verá si hay lugar o no a decretar la tutela por haberse comisionado (como lo pide el actor) y si podía el Tribunal ordenar adicionar un auto en un proceso policivo, como aconteció en la sentencia que ahora se revisa.

Cumplimiento de la sentencias de tutela y actuación temeraria.

3- El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 señala:

Artículo 27. Cumplimiento del Fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho a eliminadas las causas de la amenaza.

En la norma anterior se definen los instrumentos que tiene el juez de tutela para hacer cumplir las órdenes dadas en el fallo. Articulada la disposición citada con los artículos 31 y 35 ibídem, el primero señala que el trámite de la impugnación es sin perjuicio del cumplimiento inmediato del fallo y el segundo, que la revisión se concede en el efecto devolutivo, se llega a la siguiente deducción: el Juez de primera instancia es el encargado del cumplimiento de la sentencia de tutela. Así mismo, el artículo 36 ibídem, coloca en cabeza del juez o tribunal competente de primera instancia la función de adoptar las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por la Corte Constitucional en el fallo de revisión.

En conclusión: el juez de primera instancia, que ha adquirido la competencia a prevención, la mantiene a efectos de hacer efectiva la orden de tutela. En el presente caso, el Juez Promiscuo Municipal de T. había ordenado que se cumpliera la medida preventiva del statu quo. Si la orden se ha violado en forma reiterada, el solicitante de la tutela no solamente tiene derecho a acudir ante el juez que falló en primera instancia para que se inicie el incidente de desacato, sino que también puede solicitar al Juez de tutela que le ordene a la autoridad responsable del agravio que la cumpla sin demora y ejercitar las otras atribuciones señaladas en el artículo 27 citado. Es decir, el desacato no entorpece la aplicación del artículo 27 del decreto 2591 de 1991.

Así las cosas, la presente tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el cumplimiento de la tutela inicial, pues ésta tiene un expreso procedimiento para tal fin.

No había necesidad de volver a presentar otra tutela como lo hizo E.R., en el presente caso.

No se puede aducir aquí la sentencia No. T-081/94 (M.P.: Dr. A.B.C.) porque esta última se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra la actuación judicial de un juez que impide el cumplimiento de su propia sentencia de tutela, y esto no acontece en la acción de tutela que hoy se revisa.

Por supuesto que si la Directora de Justicia Municipal de T. profirió un auto dejando sin piso la determinación de proteger el statu quo, (que después fue revocada) puede estar incurriendo en la circunstancia señalada en la parte final del artículo 53 del Decreto 2591 de 1991:

(...)

También incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el haya sido parte.

4- En el presente caso, a primera vista se podría llegar a pensar que nos encontramos frente a la ocurrencia de la actuación temeraria (art. 38 Dec. 2591/91), esto es, la presentación de la misma acción de tutela en más de una oportunidad, sin embargo, aunque coinciden varios de los elementos, realmente el petitum de la última tutela no es el mismo de la primera. Aunque en la acción inicial se solicita la aplicación de la medida de statu quo, en la posterior tutela hay otras facetas diferentes a la tutela primigenia: la realización directa y no comisionada de la diligencia de restablecimiento del statuo quo precitado. Como también la determinación de perjuicios, sanciones, que diferencian claramente la primera tutela de la segunda. Luego no hubo temeridad.

DESACATO.

5. El artículo 52 del decreto 2591/91 establece:

ARTICULO 52. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La Sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.

Ha dicho la Corte Constitucional que el Art. 52 transcrito, siguiendo la orientación de otros estatutos procesales, establece claramente la competencia del juez que ha conocido la acción de tutela en primera instancia para hacer cumplir la sentencia; queda, pues, dotado de una serie de poderes, incluso la conservación de su competencia, para adoptar el repertorio de medidas que dichas normas contienen para el cabal cumplimiento del fallo de tutela. Las medidas son drásticas contra quien incurre en desacato, porque si no fuere así se afectarían la validez sociológica y jurídica de la orden de tutela.

Tal incidente queda procesalmente orientado por las normas del procedimiento civil (art. 135 y ss. del C.P.C.). Si ello es así la sanción que se imponga por desacato es susceptible de recursos: el de consulta por permitirlo el Decreto 2591/91 y aún el de la apelación, aunque éste último no se cite en el artículo 52 del decreto 2591/91, pero, es posible apelar, porque en el procedimiento civil las providencias que definen incidente son apelables (art. 351 del C.P.C.). Lo que NO cabe es que la Corte Constitucional esté facultada para revisar o intervenir en el procedimiento incidental de desacato puesto que la revisión solo cobija a las sentencias de tutela, no a los autos que se profieran dentro de un expediente de tutela.

6- Ahora bien, frente a la primera pretensión implícita de la presente tutela, esto es, la ejecución de lo ordenado en los fallos de la tutela inicial, es improcedente la acción, porque existe un expreso procedimiento para el efectivo cumplimiento de las sentencias, como ya se afirmó. Entonces, es esa la vía que debe tomar la persona interesada afectada por el incumplimiento de una sentencia de tutela. Se dice que pretensión implícita porque al pedirse en la solicitud que "cumpla con la orden que recibió con miras al restablecimiento del statu quo" se está refiriendo también a la orden que ya se dió en la primera tutela.

COMISION PARA PRACTICAR DILIGENCIA

7- Respecto de la realización directa y no comisionada de la diligencia de restablecimiento del statuo quo, en comento, esta S. de Revisión entiende que la figura de la comisión de diligencias judiciales es una herramienta de gestión judicial permitida por la ley, por tanto, no viola o amenaza derecho fundamental alguno.

8- Es de mérito señalar que existe un desfase entre el petitum de la tutela de la referencia y lo finalmente resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -S. Penal-. En efecto, como se señaló anteriormente, la presente demanda de tutela gira sobre dos pretensiones: a) el cumplimiento de la orden de proteger el statu quo; b) la realización directa, sin comisionar, de la diligencia de restablecimiento del statuo quo. Sin embargo, el Tribunal de primera instancia decidió ordenar complementar "el auto que ordena el cumplimiento de la medida de statu quo". Es, pues, una medida incoherente con lo pedido por el accionante porque éste solicitó que no se comisione y la sentencia del Tribunal hace referencia a "autos" uno de ellos debe ser el de 16 de junio de 1994 que precisamente comisionó al Inspector Municipal de T. para "dar cumplimiento al statu quo" y el otro auto, aunque no hay claridad, podría ser el del 8 de octubre de 1992, pero el actor nunca pidió tal adición y no podía pedirlo por la sencilla razón de que en 1993 instauró la tutela (que le prosperó) para que se diera cumplimiento a dicho auto de 8 de octubre de 1992. Tampoco se puede pensar que el Tribunal de Neiva se refirió al auto de la Gobernación del H. del 23 de mayo de 1995, porque la sentencia de tutela que se revisa expresamente le da la orden de modificar un auto a la Directora de Justicia del Municipio de T. y ella no puede modificar una providencia de segunda instancia. Es decir, por cualquier lado que se mire, la decisión del Tribunal en el presente caso de tutela no era posible darla, menos aún cuando se trataría de adicionar una providencia sin razón constitucional para ello, porque ya hubo un fallo de tutela favorable al actor y él mismo reconoce que inicialmente se cumplió, pero que se presentó reincidencia en la violación del statu quo, entonces para qué adicionar un auto de la Directora de Justicia mediante nuevo fallo de tutela? Sencillamente hay que cumplir la primera sentencia de tutela, donde la orden se dió como mecanismo transitorio, mientras se define el proceso policivo que ya lleva muchos años.

Una última hipótesis:

Aunque expresamente no se diga en la petición de tutela, en el texto de la misma se afirma que no se ha cumplido lo resuelto por la Unidad Departamental de Justicia del H. el 23 de marzo de 1995, entonces, la nueva tutela persigue el cumplimiento de lo allí decidido?

Hay que recordar que el auto de la Unidad Departamental de Justicia de 23 de mayo de 1995 REVOCO el auto de 15 de julio de 1994 de la Dirección de Justicia Municipal. Este auto del 15 de julio, a su vez, había revocado el auto de 16 de junio de 1994 de la misma Dirección de Justicia Municipal; y este último auto (el del 16 de junio) había ordenado dar cumplimiento al statu quo contenido en el auto de 8 de octubre de 1992, luego, lo que hizo la Unidad Departamental de Justicia del H. fue reafirmar la validez de la primera determinación (la de octubre de 1992) y respecto de esto ya hubo fallo de tutela, como tantas veces se ha dicho.

9- Respecto de las otras peticiones del accionante se decide lo siguiente:

En relación con la petición de perjuicios no prospera porque su procedencia depende de la concesión de la tutela, situación en la cual no nos encontramos.

En cuanto a las conminaciones y sanciones a los acusados por incumplir la orden de statu quo, es el Juez de primera instancia de la tutela fallada en 1993 quien tiene la competencia para realizar tales actuaciones, como ya se afirmó.

Por último, el requerimiento a la Fiscalía Seccional para que aplique perentoriamente los términos dentro de los asuntos en que figura como denunciante N.R., no es procedente porque la Fiscalía no hace parte de la presente acción, ni tiene relación con el objeto del mismo planteado por el propio accionante.

En ese orden de ideas, se negará la acción de tutela instaurada por E.R.L. contra la Directora Ad-Hoc de Justicia Municipal de T. -H.-, N.D.R.V..

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del 23 de agosto de 1995, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -S. Penal-, y en su lugar, NEGAR la acción de tutela instaurada por E.R.L., por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: C. lo resuelto en esta providencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -S. Penal- para las notificaciones y efectos previstos en el artículo 36 del Decreto No. 2591 de 1991.

N., comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado Ponente

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA.

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General