Sentencia de Tutela nº 076/96 de Corte Constitucional, 28 de Febrero de 1996

Las sentencias objeto de revisión tuvieron origen en las acciones de tutela instauradas contra el IFI - Concesión S. y el Instituto de Fomento Industrial IFI. Dichas tutelas se radicaron en esta Corporación, así: T-76393, F.V.V.; T-77110, R.O.U.; T-77113, I. de D.; T-77114, P.R.B.; T-77116, G.T.R.; T-77117, A.M.P.; T-77118, F.M.C.; T-77112, H.P.A.; T-77098, P.G.S.; T-77087, M.V.M.; T-76737, L.F.V.; T-77100, R.G.F.; T-77099, R.T.O.; T-77111, M.S.; T-76743, A.G.P. de S.; T-76713, M. delC.R.; T-76720, G.G. de Nova; T-77089, L.J.P.C.; T-76977, E.J.F. de Torres; T-76862, J.E.U.; T-76863, E.C. de G.; T-76864, R.M.B.R.; T-76865, R.J.A.; T-76866, A.B.B.; T-76979, J.V.M.R.; T-76980, R.M.J. de R.; T-76981, F.R.R.; T-76982, C.G.O.; T-76983, C.J.R.; T-76859, J.S.S.R.; T-76860, A.R.G.; T-76861, M.I.C.; T-76993, A.E.S. de Torres; T-76991, A.S.L. de M.; T-76995, M. delC.S.P.; T-76994, M.G. de Q.; T-76990, L.C.T.G.; T-76996, M.A.T.A.; T-76997, L.J.C.C.; T-76988, I.R.B.; T-76992, M.S.G.; T-76989, J.A.M.; T-76986, T.G.R.; T-76987, R.A.J.; T-76984, M.M.R.; T-76985, F.F.O.; T-77126, A.S.V. de V, J.E.B.G., R.Q. de Rojas, H.S.R., H.N.S., E.A.C., A.A.L.G., J.C.R., A.P.C., H.M., M.F., R.G.B., F.R.D., R.E.O., S.Á., C.B. de O., J.C.C.; T-76568, P.I.R.; T-77029, J.A.O.C.; T-76395, J.E.R.; T-76548, J.A.M.; T-77103, V.J.R.P.; T-76906, S.V.V.; T-77161, A.B.R.; T-77738, A.R.R.; T-79446, R.D.J.; T-78099, G.A.G.; T-78098, S.T.R.; T-78094, E.M. de R.; T-78101, J.A.V.; T-78100, M.I.C.; T-78097, M.A.R.; T-78095, J.P.R.; T-78096, H.G.; T-78546, Z.C.M.; T-78103, J.E.R.; T-78102, A.C.D.; T-78105, L.E.G.; T-78106, L.J.G.H.; T-78104, A.A.M.; T-76543, A.F.R.V. de A.; T-76558, J.A.R.R.; T-77138, P.A.B.; T-77141, J.N.A.; T-77140, O.L.A.; T-77139, S.G. de M.; T-77143, M.B.V.; T-77142, E.M.V.; T-77145, J.H.B.; T-77122, S.R. de B; T-77123, R.M.P.G.; T-77344, M.A.R.; T-77353, J.A.F.; T-77354, L.E.C.; T-77355, A.G.R.; T-77356, L.A.T.; T-77357, J.M.B.; T-77345, A.J. Ahumada; T-77347, J.Q.H.; T-77346, M.M.R.; T-77348, E.G.R.; T-77349, B.C.V. de O.; T-77350, M.C.P.; T-77352, G.F.R.; T-77618, S.C.P.,; T-77576, J.A.V.; T-77575, R.P.S.; T-77742, V.M.M.; T-77773, N.C.S.; T-77811, R.M.M.; T-77889, J.E.M.P.; T-78959, A.C.; T-79228, L.A.L.; T-78288, J.B.; T-78290, H.G.; T-78295, L.A.; T-78286, J.A.R.; T-78292, T.J.L.T.; T-78293, M.F.L.; T-78287, A.J.B. de R.; T-78284, M.I.T. de S.; T-78283, J.A.S.C.; T-78289, V.R.B.; T-78294, G.C.N.; T-78285, A.G.E.; T-78291, A.B.M.; T-78282, A.R.C.; T-76881, A.F.M.; T-76784, H.M. de R.; T-77400, D.Q.; T-76529, M.D.; T-77082, F.V.G.; T-77003, H.F.R.; T-77108, I.V.N.; T-76704, J.B.Z.; T-76326, I.M.A.; T-76478, M.A.C.; T-76439, E.G.R.; T-76561, J.R.R.C.; T-77538, P.E.N.; T-77537, M.J.G.; T-77550, L.G.V.; T-77549, J.A.E.; T-77548, L.G.; T-77539, B.R.; T-77552, R.M.A.; T-77551, L.F.O.; T-77542, L.A.F.; T-77541, F.A.S.; T-77540, R.B.; T-77547, J.A.G.; T-77544, H.M.; T-77543, M.C.P.; T-77436, J.I.C.; T-76692, P.I.G.; T-76695, R.M.S.; T-76675, C.M.; T-76687, P.P.V. de Á.; T-76688, E.C.; T-77532, P.P.I.; T-77530, I.F.; T-76680, P.E.G.; T-76668, L.C.A.; T-77534, L.A.G.; T-77533, M. delC.P.; T-77531, C.R.; T-77536, L.R.;T-77535, A.M.; T-76670, A.A.G.; T-77308, E.R.R.; T-77262, J.M.M.;T-77565, L.G.P.; T-77564, P.P.R.; T-77563, L.M.G.; T-77561, J.R.R.; T-77560, J.B.P.; T-77562, A.Q.; T-77566, C.E.G.; T-77557, J.R.; T-77556, P.L.H.; T-77555, M.I.C.; T-77553, P.A.R.; T-77554, E.N.A.; T-77559, J.A.L.; T-77558, M.P.; T-76551, A.P.; T-76552, P.P.P.; T-76557, M.E.P.; T-76556, Blanca Cecilia de B.; T-76555, J.E.B.; T-76554, J.J.F.; T-76553, R.C..

Los expedientes anteriormente relacionados, fueron acumulados de acuerdo con lo resuelto por las Salas de Selección de la Corte números ocho (8) y nueve (9), en los autos de 16 de agosto y 19 de septiembre de 1995, respectivamente.

1. Hechos.

   Los demandantes expusieron, en general, las razones de sus acciones de tutela, así:

   1. Los actores son pensionados por el Instituto de Fomento Industrial y por el IFI - Concesión S..

   2. A los demandantes se les adeudaban las mesadas pensionales correspondientes a los meses de mayo y junio de 1995.

   3. Tampoco se les habían pagado de las primas legales y convencionales, correspondientes al mes de junio del mismo año, ni los intereses de que trata la ley 100 de 1993, intereses a los que también tienen derecho.

   4. Estiman que dichas conductas atentan contra sus condiciones materiales requeridas para tener una existencia digna.

   5. Por tal motivo, consideran violados los derechos fundamentales constitucionales a la seguridad social, al trabajo, al pago oportuno de las pensiones, y los demás derechos inherentes a la persona humana, según lo disponen los artículos 25, 46, 48 y 53 de la Constitución.

2. Actuación procesal.

   Los actores iniciaron sus correspondientes demandadas de tutela en diferentes juzgados del municipio de Zipaquirá, y ante el juzgado Promiscuo Municipal de Restrepo (Meta), en el caso particular del señor L.A.L.M.. Los jueces respectivos, con base en lo establecido en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, rechazaron las acciones, por considerar que ellos no eran competentes para conocer de las mismas, por falta de competencia territorial. Por tal motivo, dispusieron enviar las correspondientes diligencias ante los jueces de reparto, en la ciudad de Bogotá, lugar del domicilio de los demandados, y donde tuvieron origen los hechos que vulneraron los derechos fundamentales de los actores. Por consiguiente, las sentencias objeto de revisión provienen de distintos juzgados de Bogotá.

   Los juzgados de conocimiento notificaron a los demandados y solicitaron explicación sobre las razones para no haber efectuado los pagos respectivos. El Instituto de Fomento Industrial IFI y el IFI -Concesión S., en casi todos los casos, contestaron de la siguiente manera:

   1.- Las obligaciones pensionales correspondientes a los meses de mayo y junio como la prima legal y convencional de junio del presente año, no han sido canceladas al A. por cuanto la Entidad IFI - CONCESIÓN SALINAS carece en la actualidad de los recursos necesarios para el pago de las mismas.

   2.- Es de anotar que dada la situación jurídica y operativa del IFI - CONCESIÓN SALINAS, este organismo depende para la atención de sus obligaciones pensionales de los recursos que le facilite el Estado.

   3. Sobre el particular, y tal como es de conocimiento del A.D. y de todos los pensionados, le informo que tanto el Ministerio de Hacienda como las Directivas del IFI y de la CONCESIÓN SALINAS, se encuentran adelantando las acciones y gestiones de tipo legal que permitan dar cumplimiento oportuno a las obligaciones pensionales contraídas.

   4.- No obstante lo expuesto, con fecha 7 de julio de 1995, se estará iniciando el trámite que corresponde adelantar para el pago de la mesada pensional del mes de mayo de 1995 y en forma análoga se está disponiendo lo necesario para el cubrimiento de las obligaciones pensionales legales y convencionales correspondientes al mes de junio de 1995.

3. Sentencias objeto de revisión.

   1. Respecto de las sentencias de tutela radicadas en esta Corporación con los números T-76393 y T-76395 del Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá; T-77110, T-77113, T-77114, T-77116, T-77117, T-77118, T-77112, T-77098, T-77087, T-76737, T-77100, T-77099, T-77111, T-76743, T-76713 y T-76720 del Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá; T-77089 del Juzgado 7° Civil del Circuito de Bogotá; T-76977, T-76862, T-76863, T-76864, T-76865, T-76866, T-76979, T-76980, T-76981, T-76982, T-76983, T-76859, T-76860 y T-76861 del Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá; T-76993, T-76991, T-76995, T-76994, T-76990, T-76996, T-76997, T-76988, T-76992, T-76989, T-76986, T-76987, T-76984 y T-76985 del Juzgado 12 Laboral del Circuito de Bogotá; T-77126 del Juzgado 21 Penal del Circuito de Bogotá; T-76568 del Juzgado 25 Civil del Circuito de Bogotá; T-77029 del Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá; T-76548 del Juzgado 45 Civil Municipal de Bogotá; T-77103 del Juzgado 79 Penal Municipal de Bogotá; T-76906 del Juzgado 80 Penal Municipal de Bogotá; T-77161 del Juzgado 82 Penal Municipal de Bogotá; T-77738 del Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá; T-78099, T-78098, T-78094, T-78101, T-78100, T-78097, T-78095, T-78096, T-78103, T-78102, T-78105, T-78106 y T-78104 del Juzgado 5° Laboral del Circuito de Bogotá; T-78546 del Juzgado 78 Penal Municipal de Bogotá, los jueces resolvieron conceder la acción de tutela.

      Los jueces consideraron, en términos generales, que los actores laboraron, por un tiempo no inferior a veinte (20) años, con el fin de hacerse a sus correspondientes pensiones vitalicias de jubilación. A los actores se les han vulnerado sus derechos a la seguridad social, a la vida y al pago oportuno de las pensiones, pues, a pesar de que sus derechos a dichas pensiones les es reconocido, tal reconocimiento se materializa con el pago efectivo de las pensiones. Según los juzgados, el derecho fundamental a la seguridad social no deja de ser vulnerado con el reconocimiento del mismo, sino que, además, se requiere su efectiva materialización, mediante el pago oportuno de las mesadas correspondientes, puesto que de no ser así, se estaría, también, vulnerando el derecho fundamental al pago oportuno de las mismas. Agregan que, si bien existe otra vía de defensa judicial, como los procesos ejecutivos laborales contra las entidades demandadas, el mismo decreto 2591 de 1991, establece claramente que esa otra vía de defensa judicial, deberá ser tan expedita y efectiva como la misma acción tutela. Además, la gran mayoría de los demandantes son personas de la tercera edad, por lo tanto, los resultados que se obtengan por la vía laboral, no son una alternativa judicial idónea. Por otra parte, el iniciar los procesos ejecutivos laborales contra las entidades demandadas, que son parte del Estado colombiano, conduciría a procesos, donde tomarían parte, entre otras entidades, el Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General de la Nación, etc., dificultando la obtención rápida de una solución a las pretensiones de los actores. Estiman, finalmente, que ha de tenerse en cuenta que las entidades demandadas forman parte del Estado, y, como entidades públicas que son, sus bienes y rentas son inembargables.

      De esta manera, los jueces que concedieron la acción de tutela, ordenaron, a las entidades demandadas, el pago de las pensiones y de las primas legales y convencionales, dejadas de cancelar, otorgando para ello un plazo que, en los diferentes casos, oscila entre las cuarenta y ocho (48) horas y los treinta (30) días, términos contados a partir de la notificación del respectivo fallo.

   2. Respecto de las sentencias de tutela radicadas en esta Corporación con los números T-76543, T-76558, T-77138, T-77141, T-77140, T-77139, T-77143, T-77142, T-77145, T-76551, T-76552, T-76557, T-76556, T-76555, T-76554 y T-76553 del Juzgado 6° Laboral del Circuito de Bogotá; T-77122 y T-77123 del Juzgado 2° Civil del Circuito de Bogotá; T-77344, T-77353, T-77354, T-77355, T-77356, T-77357, T-77345, T-77347, T-77346, T-77348, T-77349, T-77350 y T-77352 del Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá; T-77618 del Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá; T-77575 y T-77576 del Juzgado 5° Civil del Circuito de Bogotá; T-77742 del Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá; T-77773 del Juzgado 1° Civil Municipal de Bogotá; T-77811 del Juzgado 26 Civil Municipal de Bogotá; T-76889 del Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá; T-78959 del Juzgado 85 Penal Municipal de Bogotá; T-79228 del Juzgado 33 Penal Municipal de Bogotá; T-78288, T-78290, T-78295, T-78286, T-78292, T-78293, T-78287, T-78284, T-78283, T-78289, T-78294, T-78285, T-78291 y T-78282 del Juzgado 14 Laboral del Circuito de Bogotá; T-76881 del Juzgado 77 Penal Municipal de Bogotá; T-76784 del Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá; T-77400 del Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá; T-77082 del Juzgado 28 Civil Municipal de Bogotá; T-77003 del Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá; T-77108 del Juzgado 22 Civil del Circuito de Bogotá; T-76704 del Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá; T-76326 del Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá; T-76478 del Juzgado 17 Civil del Circuito de Bogotá; T-76439 y T-76561 del Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá; T-77538, T-77537, T-77550, T-77549, T-77548, T-77539, T-77552, T-77551, T-77542, T-77541, T-77540, T-77547, T-77544 y T-77543 del Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá; T-77436 del Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá; T-76692, T-76695, T-76675, T-76687, T-76688, T-77532, T-77530, T-76680, T-76668, T-77534, T-77533, T-77531, T-77536, T-77535 y T-76670 del Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá; T-77308 y T-77262 del Juzgado 11 Civil del Circuito de Bogotá; T-77565, T-77564, T-77563, T-77561, T-77560, T-77562, T-77566, T-77557, T-77556, T-77555, T-77553, T-77554, T-77559 y T-77558 del Juzgado 8° Laboral del Circuito de Bogotá, los jueces resolvieron denegar la acción de tutela.

      Los jueces consideraron, en términos generales, que los actores pretenden que mediante la acción de tutela se ordene el pago de unas sumas de dinero por concepto de mesadas pensionales y de primas legales y convencionales no canceladas. Esta pretensión debe ser negada, pues los actores tienen otra vía o mecanismo de defensa judicial, como es la posibilidad de acudir ante la jurisdicción laboral mediante un proceso ejecutivo laboral, y de esta manera hacer efectivos sus derechos. Por otra parte, y en relación con algunos actores, que no tienen una edad tal, que puedan ser considerados como personas de la tercera edad, los jueces indicaron que dichas personas se encuentran todavía en edad productiva, razón por la cual tampoco les fue concedida la acción de tutela.

   3. En la acción de tutela radicada en esta Corporación, bajo el número T-79446 proveniente del Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, se surtió segunda instancia.

      El Juzgado 17 Penal del Circuito de Bogotá resolvió conceder la acción de tutela al actor, señor R.D.J., pues consideró que por ser el actor una persona de la tercera edad, a quien le fue reconocida su pensión de jubilación por parte de las entidades demandadas, dicho derecho debe ser efectivo y materialmente realizable, ya que el simple reconocimiento del derecho no es suficiente. Indica, además, que si bien existe otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción ejecutiva laboral, ante la jurisdicción laboral, este mecanismo no sería efectivo, pues frente a la inembargabilidad de los bienes y rentas del Estado, tal vía sería ilusoria. Anota, el a quo, que de acuerdo a la sentencia T-181 de 1995 de la Corte Constitucional, se requiere que además del reconocimiento del derecho, se cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas. Por lo expuesto, el a quo ordenó que en el plazo improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, las entidades demandadas dispongan lo pertinente para que se hagan los pagos de las mesadas alegadas por el actor como no canceladas.

      El IFI-Concesión S., impugnó el fallo, así:

      "1.- Cuando el Juzgado alude a la posibilidad de acudir a otro medio de defensa, sólo contempla la acción ejecutiva sin tener en cuenta que lo procedente corresponde a la acción ordinaria, pues es fundamental declarar en forma previa la existencia del derecho, particularmente si se tiene en cuenta que se están invocando derechos que no son de origen legal o convencional.

      "Por tanto, tal argumento queda analizado en forma incompleta y por ello sus conclusiones son equivocadas.

      "2.- El fallo determina un plazo de cumplimiento que resulta imposible de atender debido a la necesidad de dar curso a unos trámites legales ineludibles que son comunes a las Entidades de la Administración Central.

      "La señora Juez como funcionaria pública conoce los mecanismos de control y revisión que rigen sobre todo desembolso, los cuales son de obligatorio cumplimiento y demandan un tiempo superior al "plazo improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas" que se señala en el fallo."

      La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, resolvió revocar en su totalidad el fallo del a quo, y en su lugar procedió a denegar la acción de tutela. Consideró que las entidades demandadas no están desconociendo la condición de pensionado que tiene el demandante, razón por la cual no se vulnera el derecho al trabajo. Por otra parte, explica la Sala, que "el incumplimiento de una obligación legal no es viable resolverlo a través de la acción de tutela, pues ésta ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales, no para que sirva de figura supletoria de los procedimientos ordinarios, y menos aún para exigir coactivamente el pago de sumas de dinero, puesto que para tal fin existen los procesos ejecutivos." Respecto al derecho a la seguridad social, se indica, que la Corte Constitucional en la sentencia T-234 de 1994, señaló, entre otros aspectos, que la no disponibilidad presupuestal para sufragar los gastos que por pensión de jubilación deban hacerse, es aspecto que debe tenerse en consideración, pues "el juez de tutela no puede ordenar que se desconozcan las exigencias legales, ni los trámites que son de rigor para que se pueda realizar dicho pago, pues las acciones encaminadas a lograr la efectividad de los derechos no pueden estar en contradicción con el juicio jurídico formal que asegure la vigencia del principio de legalidad". Por todo lo anterior, el Tribunal revocó el fallo impugnado y en su lugar denegó la acción de tutela.

   4. Mediante auto del diecinueve (19) de octubre de 1995, proferido por esta Sala de Revisión, se resolvió desacumular del expediente T-76393, la demandada de tutela radicada bajo el número T-76529, pues no se había surtido la segunda instancia ordenada por el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de esta ciudad, en providencia de fecha 25 de julio del presente año. En consecuencia, los expedientes a resolver en esta providencia son ciento ochenta y uno (181).

4. Pruebas ordenadas por la Corte Constitucional.

   1. Mediante auto del veintiséis (26) de octubre de 1995, se solicitó al Presidente del Instituto de Fomento Industrial IFI y al Director del IFI -Concesión S., informar sobre la naturaleza jurídica de las entidades que representan.

      En las respuestas respectivas, se señaló:

      "El Instituto de Fomento Industrial, según el Decreto 2207 del 4 de noviembre de 1993, por el cual se aprueban sus Estatutos, es una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico.

      "En atención a su naturaleza de entidad financiera, el IFI está regulado por el decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, como un establecimiento de crédito especial, al cual se le aplican las normas y se le autorizan las operaciones previstas para las corporaciones financieras, en cuanto no pugnen con su régimen jurídico especial.

      Mediante el contrato, protocolizado por la Escritura Pública No. 1753 del 2 de abril de 1970, otorgada en la Notaría séptima del Círculo de Bogotá, suscrito por el Gobierno Nacional a través de los Ministerios de Minas y Petróleos y Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República y el Instituto de Fomento Industrial IFI, se creó un Organismo denominado IFI - Concesión S., con contabilidad, administración y tesorería independientes (cláusula 19), con el objeto de explotar y administrar las salinas para el consumo humano, animal e industrial.

      Por su parte, el Director del IFI - CONCESIÓN SALINAS, dió respuesta en los mismos términos, agregando tan sólo lo siguiente:

      2.- En cuanto al IFI-CONCESIÓN SALINAS, éste fue creado en virtud de la Ley 41 de 1968 y el Decreto 1205 de 1969, como un Organismo del mismo Instituto, el cual tiene contabilidad, administración y tesorería independientes, sujeto a las normas de auditoría y vigilancia del IFI, conforme con los términos del Contrato de administración delegada, suscrito entre el Gobierno Nacional, el Banco de la República y el Instituto de Fomento Industrial, que consta en la Escritura Pública No. 1753 del 2 de Abril de 1970, otorgada en la Notaría séptima (7a) del Círculo Notarial de Santafé de Bogotá.

   2. Mediante auto del veintiséis (26) de noviembre de 1995, se solicitó a los señores J.A.R.R., L.R. de R., P.E.N.Á., C.E.G. Posada y L.A.L.M., como demandantes, que allegaran fotocopia de las respectivas cédulas de ciudadanía. Sólo aportó lo solicitado el señor L.A.L.M..

   3. Mediante auto de 5 de diciembre de 1995, la Sala solicitó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, informar sobre cuál es el promedio de esperanza de vida en 1995, para personas, hombres y mujeres, que actualmente tienen edades entre los 35 y 88 años.

      En oficio 22-62.13, de fecha 19 de diciembre de 1995, el Grupo Banco de Datos del DANE, suministró las tablas de mortalidad de la población colombiana por grupos de edad y sexo, para el período 1990-1995. El propósito de estas tablas, explica el DANE, es medir la esperanza de vida al nacer, y cada una de las edades.

      De conformidad con el carácter técnico y especializado de la información suministrada por el DANE, se solicitó información adicional, por medio de auto de fecha 23 de enero de 1996.

      Esta nueva información fue recibida el 6 de febrero de 1996, en comunicación 22-62.13.

      Las tablas y explicación de las mismas hacen parte de providencia, en Anexo #1. La aplicación a cada caso concreto, se incluye en el cuadro que está en las consideraciones de esta providencia.

Primera.- Competencia.

La Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Lo que se debate.

La Corte considera necesario examinar la siguiente situación: se presentaron 181 acciones de tutela, contra las mismas entidades, IFI e IFI-Concesión S., por hechos tan semejantes que las demandas de tutela, en su mayoría, se hicieron en formatos, en los que sólo se llenaron los datos correspondientes a nombre, edad y domicilio, pues las razones eran iguales, es decir, el no pago de las mesadas pensionales de los meses de mayo y junio de 1995, y de las primas legales y convencionales de junio del mismo año.

Sin embargo, las decisiones de los distintos jueces que fallaron las correspondientes tutelas fueron totalmente opuestas. Se concedieron 70 tutelas y 111, se negaron.

1. Los jueces que concedieron las tutelas manifestaron que, a pesar de existir el otro medio de defensa judicial, como es iniciar procesos ejecutivos laborales contra las entidades demandadas, tal vía no es tan efectiva y expedita como la acción de tutela. Además, la mayoría de los demandantes son personas de la tercera edad, por lo que tal medio de defensa no es una alternativa idónea. Consideraron, también, que por tratarse de empresas que hacen parte del Estado, se dificulta una pronta solución a las pretensiones, pues los bienes y rentas de las entidades públicas son inembargables.

2. Los jueces que negaron las tutelas consideraron que los demandantes tienen otra vía de defensa judicial, como es acudir ante la jurisdicción laboral, mediante un proceso ejecutivo laboral. Además, algunos de los demandantes son personas que, por su edad, pueden desarrollar actividades productivas y de ninguna forma se puede decir que pertenecen a la tercera edad, pues sus edades están entre los 35 y 41 años.

   Por consiguiente, la Corte entrará a examinar las principales razones de los jueces de instancia y cuál es la jurisprudencia de la Corporación sobre pagos de mesadas pensionales y primas.

   En primer lugar, cabe preguntar ¿el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental?

   La Corte ha señalado que aunque el derecho a la seguridad social no se encuentra expresamente consagrado como un derecho fundamental, sí adquiere tal carácter bajo ciertas circunstancias.

   En sentencia T-347 de 1994, se dijo:

   "Como se expresó por esta Sala de Revisión en la sentencia T-111/94, ante la pérdida de su capacidad laboral las personas de la tercera edad muchas veces se encuentran limitadas e imposibilitadas para obtener un mínimo vital de ingresos económicos que les permita disfrutar de una especial calidad de vida. En estas circunstancias, el no reconocimiento de las prestaciones a su favor por las entidades de previsión social, su no pago oportuno o la suspensión de éste, pueden significar atentados contra los aludidos derechos y principios; ello justifica plenamente la especial protección que la Constitución ha dispuesto para las personas de la tercera edad (arts. 46,47 y 48), la cual se traduce en la imperatividad de la norma del inciso 3 del art. 53, que dice: "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales". (Magistrado ponente, doctor A.B.C.) (se subraya)

   Y en la sentencia T-426 de 1992:

   "Carácter fundamental del derecho a la seguridad social para ancianos.

   "9. El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP art. 11), la dignidad humana (CP art.1), la integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) de las personas de la tercera edad (CP art. 46)." (Magistrado ponente, doctor E.C.M.) (se subraya)

   Es decir, sentencias como las señaladas, indican que, bajo ciertas circunstancias, el ser anciano, disminuido físico o mental, etc., puede dar lugar a ordenar el pago de pensiones, mediante la acción de tutela, que, generalmente, se ha otorgado como mecanismo transitorio, siempre y cuando se cumpla la condición de ser tales mesadas el mínimo vital de ingresos económicos con que cuenta el interesado para subsistir de manera digna.

   Aún más, en la sentencia T- 456, de 21 de octubre de 1994, se señaló que, en el caso de pertenecer a la tercera edad, a pesar de existir la otra vía de defensa judicial, era muy probable que cuando se produjera la sentencia respectiva, el interesado podría ya no existir, constituyéndose la tutela en el mecanismo idóneo para prevenir un perjuicio irremediable. En este caso se otorgó como mecanismo transitorio. Dijo la sentencia:

   "Hechas estas aclaraciones se puede decir que si una persona sobrepasa el índice de promedio de vida de los colombianos, y ella considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento que se produjera la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto a su derecho. Por supuesto que el Juez de Tutela debe hacer un equilibrado análisis en cada caso concreto, no olvidando que en el momento de transición institucional que vive el país, es posible una demora en las decisiones judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica para todos los casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos." (Magistrado ponente, doctor A.M.C.) (Se subraya)

   Entonces, como primera conclusión, se tiene que, en general, la acción de tutela no procede para reclamar mesadas pensionales, pues el interesado dispone de otro mecanismo de defensa judicial, ante los jueces laborales. Sin embargo, también ha señalado la Corte Constitucional que esta reclamación puede ser atendida por el juez de tutela, porque el derecho a la seguridad social (artículo 48 de la Constitución, y, especialmente, el inciso 3o. del artículo 53) se convierte en derecho fundamental, cuando, bajo determinadas circunstancias, el dejar de percibir las mesadas correspondientes oportunamente, vulnera o puede vulnerar otros derechos fundamentales, tales como la vida, la dignidad humana, la integridad física, etc., y que, por consiguiente, se estaría verdaderamente frente a un perjuicio irremediable.

   De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto de los demandantes de esta tutela, los aspectos que se tendrán en cuenta para otorgar o denegar las respectivas acciones son:

1. La edad de los demandantes y su esperanza de vida frente a un proceso laboral;

2. Si la pensión constituye el mínimo vital de subsistencia;

3. El que la prohibición de inembargabilidad de bienes del Estado no es absoluta, cuando están de por medio créditos laborales; y,

4. Cuál debe ser el plazo prudencial para que se cumplan las órdenes de tutela, en relación con pagos de sumas de dinero. Y si ya fue reconocido el derecho.

   En relación con lo anterior, se considera:

1. La edad de los demandantes y su esperanza de vida frente a un proceso laboral.

   Como se dijo, uno de los argumentos expuestos por la Corte para conceder, en forma excepcional, la tutela, consiste en la avanzada edad del demandante, quien podría haber fallecido cuando finalmente culminara el proceso laboral, y por consiguiente, se estaría frente a un perjuicio irremediable.

   Para dar aplicación a este argumento en algunos de los demandantes, veamos qué dice la Constitución sobre los términos vejez, ancianidad, o semejantes.

   En primer lugar, la Constitución sólo se refiere en el artículo 46 a las personas de "la tercera edad", para hacerlas objeto de protección especial:

   "Artículo 46. El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

   "El Estado les garantizará los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia."

   En armonía con esta norma, el inciso tercero del artículo 53 establece: "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales." Una manifestación de la protección especial para las personas que se encuentran en la llamada "tercera edad", consistiría en el pago oportuno de las mesadas pensionales, y más, como en el caso concreto, tratándose de empresas de economía mixta, que en parte pertenecen al Estado, que es el primer llamado a proteger a las personas de avanzada edad, según dispone el citado artículo 46.

   Esto conduce a una pregunta: ¿de cuál edad en adelante se puede decir que alguien se encuentra en la "tercera edad".

   En el presente caso no existen edades semejantes por parte de los demandantes, pues aquéllas oscilan entre los 35 y 88 años. Por consiguiente, un factor importante para tener en cuenta en esta providencia, es tratar de dilucidar, para el caso concreto del pago de pensiones, de quiénes de los demandantes podría predicarse que pertenecen a la llamada "tercera edad", y ser, por consiguiente, objeto de la protección especial señalada de que trata el artículo 46 de la Constitución.

   En relación con los pensionados demandantes de estas tutelas, resultaba necesario conocer, a través del DANE, estadísticamente este asunto. El DANE trabaja con base en "tablas de mortalidad"; tablas que se diseñan por aparte para la población masculina y para la población femenina en Colombia.

   Teniendo en cuenta las tablas suministradas por el DANE, que, como se dijo, constituyen un anexo de esta providencia, y, a pesar de ser meramente indicativas, son la fuente de información para las entidades oficiales, incluído el Ministerio de Salud, se resume en el presente cuadro la situación de cada uno de los demandantes:

   El cuadro siguiente contiene esta información:

   - Número de cada tutela.

   - Nombre del demandante.

   - Edad del demandante.

   - Decisión del juez de instancia: C = Concedida; D = Denegada.

   - Esperanza de vida, o promedio de años por vivir, en cada caso particular, según las tablas del DANE.

   (--*) No indicaron la edad.

   Con el objeto de establecer en el presente caso a partir de cuál edad, los demandantes serían objeto de la protección especial de que tratan los artículos señalados, se determinará dicha edad con base en los siguientes hechos:

   - Los procesos ordinarios laborales, pueden durar varios años. Aun en los ejecutivos laborales, esta afirmación también es cierta, en algunos casos.

   - Si bien las pensiones de que trata esta demanda son de jubilación, resultan indicativas las edades que trae la ley 100 de 1993, para señalar las que corresponden a la pensión de vejez. En los artículos 33, 36 y 64 se establecen las siguientes edades:

   - En los artículos 33 y 36, las edades para tener derecho a la pensión de vejez en el régimen solidario y el régimen transitorio son de 55 años, si es mujer, y, 60, si es hombre. Según el artículo 36, en el año 2014, estas edades se incrementarán en dos años.

   - En el régimen de ahorro individual con solidaridad, hay que hacer esta diferencia: la pensión de vejez se obtiene a cualquier edad, siempre y cuando el capital acumulado sea superior al 110% del salario mínimo legal mensual. Pero si continúa laborando habiendo superado este límite, las edades se establecen así: 60 años, si es mujer, y 62, si es hombre.

   Cabe observar que las edades señaladas para la pensión de vejez, no guardan relación con la expectativa de vida, pues, según las tablas de mortalidad citadas, en Colombia es mayor la esperanza de vida para las mujeres que para los hombres, pero las pensiones se conceden primero para las mujeres que para los hombres, aunque la diferencia inicial de 5 años se va acortando hasta ser, eventualmente, de sólo dos años. En sentencia C-410 de 1994, esta Corporación declaró exequibles las normas que consagran estas diferencias de edad, atendiendo razones distintas a la esperanza de vida.

   Por consiguiente, es razonable, para el caso concreto de quienes interpusieron estas tutelas, trazar una línea que armonice con lo que la ley puede entender por "vejez" en términos de pensión, y con las expectativas de vida, según las tablas del DANE. Para tal efecto, puede señalarse que en los rangos iguales o inferiores a 11.59, para hombres y 12.72, para mujeres, es decir, donde se encuentran hombres y mujeres con 70 años o más, y que en el presente expediente, pueden llegar a los 88, sean las personas objeto de la protección especial de que trata el artículo 46 citado, pues, sobre ellas, las esperanzas de vida son menores.

   Pero ¿cuál es la importancia de establecer estos límites?

   La razón de determinar este asunto radica en que, como lo ha dicho la Corte, en una de las sentencias citadas, si bien tales pensionados cuentan con otra vía de defensa judicial, la jurisdicción laboral, es procedente conceder la tutela, como mecanismo transitorio, para evitar que se les cause un perjuicio irremediable, al ponerlos en la situación de esperar una decisión judicial, que como se dijo, puede tardar varios años, y, en algunos casos, ser posterior al deceso del actor.

   Además, la protección que se otorga consiste en que el juez de tutela ordene el pago de la totalidad de la pensión que previamente ha sido reconocida en cada caso particular, pero con la advertencia que se hace como mecanismo transitorio.

   El pago periódico y oportuno de las pensiones tiene por objeto que en la llamada "tercera edad" las personas puedan disfrutar con tranquilidad de una suma periódica, por largos años trabajados en empresas privadas o del Estado.

   Al señalar estos rangos de edad, se hacen las siguientes aclaraciones: esta edad se aplica sólo para las situaciones objeto de esta tutela, pues corresponde al legislador señalar la edad que en su criterio corresponda a la "tercera edad", para determinar quiénes son aquellas personas que en razón de su avanzada edad merecen la protección especial establecida en la Constitución, evitándose, de esta manera, decisiones opuestas entre los diferentes jueces que deben examinar casos concretos. Además, en la medida en que la ley establezca tal hecho, se garantizará en mejor forma el derecho a la igualdad, pues se tendrá mayor certeza sobre los derechos de las personas de edad avanzada.

2. Establecer si la pensión constituye el mínimo vital de subsistencia.

   En numerosas sentencias, la Corte ha protegido el derecho al pago oportuno del salario o de pensiones, cuando el dejar de pagarlos puede poner en peligro la subsistencia propia del interesado y de su familia. En este asunto se involucran derechos como la vida y la dignidad humana.

   Por consiguiente, cuando se presenta esta circunsatancia, es procedente conceder la tutela, como mecanismo transitorio, sobre la parte que corresponde a la pensión mínima en las demandas presentadas. Sobre el mayor valor a dicho mínimo, no es procedente ordenar mediante la acción de tutela el pago correspondiente, pues, tratándose de personas menores de las edades indicadas en el literal a), las respectivas esperanzas de vida son más altas, de conformidad con lo señalado en las tablas citadas, y en consecuencia, disponen de otro mecanismo de defensa judicial. Además, al ordenarse el pago mínimo de la pensión, se previene un perjuicio irremediable.

3. La prohibición de inembargabilidad de bienes del Estado no es absoluta, cuando están de por medio créditos laborales.

   En algunas sentencias, los jueces señalaron que, entre otras razones, concedían la tutela pues si bien existe el otro mecanismo de defensa judicial, la acción ejecutiva laboral no sería efectiva, pues frente a la inembargabilidad de los bienes del Estado, por tratarse de empresas que hacen parte de él, tal vía sería ilusoria.

   Al respecto, debe recordarse que en la sentencia C-546 de 1992, la Corte estableció que cuando se trate de obligaciones laborales en favor de servidores públicos, y este pago sólo se logra mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, procede tal embargo en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Dice, en lo pertinente, la sentencia:

   "En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo.

   ". . .

   "En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo." (Magistrado ponente, doctor A.M.C..)

4. Otorgamiento de un plazo para el cumplimiento de las órdenes de tutela. Y reconocimiento previo del derecho.

   Algunos jueces, al conceder la tutela, ordenaron a las entidades demandadas hacerlo en un plazo de 48 horas. La parte demandada, en el escrito de impugnación, consideró que en tan breve plazo era imposible dar cumplimiento a lo ordenado por el juez del conocimiento. Además, en el caso concreto objeto de la impugnación, señaló que el juez no consideró que antes del proceso ejecutivo laboral, corresponde la declaración de la existencia del derecho. Es decir, que no es competencia del juez de tutela declarar el derecho a la pensión, pues, realmente, puede no existir tal derecho. Y, evidentemente, ¿cómo podría ordenarse el pago?

   Al respecto, tiene razón el impugnante al plantear la brevedad del plazo para cumplir la tutela, y, también, al señalar que no le corresponde al juez de tutela declarar el derecho a las pensiones, pues es un procedimiento que está establecido en la ley , sólo para quienes cumplan determinados requisitos.

   Tercera.- Conclusiones.

   1. Tienen razón los jueces que concedieron las tutelas si, para hacerlo, tuvieron en consideración la avanzada edad de los demandantes, pues a pesar de existir la otra vía judicial para obtener sus pretensiones, la proyección de mortalidad hace que el perjuicio pueda ser irremediable. Por esto se confirmaran las tutelas que se concedieron a demandantes que a la fecha de presentar sus demandas de tutela tenían 70 años o más.

      Estas tutelas se conceden sobre el total del valor de la pensión, y como mecanismo transitorio. Para las sumas correspondientes a primas, los demandantes cuentan con otra vía judicial.

   2. Tienen razón los jueces que concedieron las tutelas cuando tomaron en consideración que el monto de las mesadas pensionales corresponde al mínimo vital de ingresos económicos. Es decir, que los respectivos pensionados no disponen de otros medios de subsistencia fuera de la pensión, y que en razón de sus edades no pueden obtener otro trabajo. Por consiguiente, no son aceptables las razones de los jueces que denegaron las respectivas tutelas simplemente por existir otro medio de defensa judicial, sin examinar si era la única fuente de subsistencia, y si se encontraban en edad avanzada.

      Al concederse estas tutelas, se tiene en cuenta el valor mínimo de las pensiones. También se concede como mecanismo transitorio.

      Para las sumas que excedan a este mínimo, el interesado cuenta con otra vía de defensa judical, ante la justicia laboral, lo mismo que para el cobro del valor correspondiente a primas.

      El valor de las pensiones de cada demandante, al momento de presentar la acción de tutela, se encuentra resumido en el Anexo #2, que hace parte de esta demanda.

   3. No es aceptable la decisión de los jueces que concedieron la tutela, cuando la otorgaron sólo por ser un derecho fundamental, sin tener en cuenta la edad u otras circunstancias de indefensión, pues, como se explicó, los interesados tienen otra vía judicial, ante la jurisdicción laboral y, no estarían frente a un perjuicio irremediable. Es el caso de algunos de los demandantes que al momento de presentar la tutela tenían edades inferiores a los 40 años.

   4. No tienen razón los jueces que para conceder la tutela tomaron como base el hecho de que, por ser las entidades demandadas empresas del Estado, se dificulta una pronta solución a las pretensiones de los pensionados, pues los bienes y rentas de las entidades públicas son inembargables. Debe recordarse que la sentencia C-546 de 1992, aclaró este asunto, en cuanto a que para el pago de créditos laborales, no opera la señalada prohibición, previo, claro está, el cumplimiento de los requisitos señalados por la ley.

   5. No tienen razón los jueces de instancia que otorgaron un plazo improrrogable de 48 horas a las entidades demandadas para proceder al pago de las pensiones, pues como lo ha dicho esta Corporación en varias oportunidades, el juez de tutela debe tener en cuenta que su orden pueda ser efectivamente cumplida, disponiendo en las órdenes correspondientes las medidas para que se haga efectiva la tutela. En casos como el presente, lo apropiado es que si se ordena a la autoridad realizar un pago, se le otorgue un plazo determinado, que puede ser de las 48 horas, siempre que exista la partida presupuestal correspondiente, o que en el mismo término, inicie los trámites correspondientes para cumplir la orden del juez de tutela.

      De acuerdo con las razones expuestas, la Corte decidirá cuáles sentencias confirma, cuáles revoca, o cuáles modifica.

      Se advierte que a los demandantes que no informaron sus edades ni el valor de las pensiones, se les denegarán las tutelas, pues no existen los datos mínimos necesarios para su consideración.

      El siguiente cuadro resume las decisiones que en cada caso tomará la Corte, de conformidad con las sentencias objeto de revisión.

      En la columna correspondiente a la decisión del juez de tutela, es decir, la que es objeto de esta revisión, C significa que la tutela había sido concedida y D, denegada;

      La Corte, según sea el caso, confirmará o revocará tales decisiones, señalándolo así en la columna, Decisión de la Corte;

      En la columna correspondiente al Monto, se explica que se concede la pensión sobre el mínimo vital o sobre el total de la pensión, según sea el caso.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,