Sentencia de Constitucionalidad nº 599/96 de Corte Constitucional, 6 de Noviembre de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 43560224

Sentencia de Constitucionalidad nº 599/96 de Corte Constitucional, 6 de Noviembre de 1996

PonenteCarlos Gaviria Diaz
Fecha de Resolución 6 de Noviembre de 1996
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-1301
DecisionInexequible

Sentencia C-599/96

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SERVIDOR PUBLICO/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR PERSONA JURIDICA

La no invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición. Igualmente, ha señalado que si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta Corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y cuando sea ciudadano en ejercicio.

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia de entidades/PERSONERO MUNICIPAL EN EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS-Control disciplinario sobre empleados públicos

Si es la misma Constitución la que le asigna al Presidente de la República la tarea de ejercer el control, la inspección y vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, actividades que debe realizar por intermedio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mal puede la ley atribuir dicha potestad a una autoridad distinta. Este control administrativo que realiza la Superintendencia es distinto del control disciplinario que la Constitución les asigna a los Personeros Municipales y a la Procuraduría General de la Nación, pues este último se dirige a investigar y sancionar la conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos por incumplir los deberes propios del cargo ya sea por omisión o por extralimitación de funciones, como por infringir la Constitución y las leyes. Estos dos controles tienen origen constitucional y no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad es distinta, además de que los sujetos sobre los que recae cada uno también difiere, en el primer caso versa sobre las "entidades" que prestan servicios públicos mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o las personas que desempeñen funciones públicas en tales empresas. Bien pueden los Personeros Municipales abrir procesos disciplinarios, contra los empleados públicos o trabajadores oficiales de las empresas de servicios públicos en el municipio respectivo, por violar los derechos de los usuarios, mas no sancionar a las citadas entidades.

UNIDAD NORMATIVA-Aplicación

Dado que la disposición que se declara inexequible conforma unidad normativa con otro artículo de la misma ley, ésta última correrá igual suerte que la primeramente citada.

Referencia: Expediente D-1301

Demanda de inconstitucionalidad contra el aparte final del artículo 82 de la ley 142 de 1994.

Demandante: Rafael R. Patiño

Magistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano R.R.P. presenta demanda contra el aparte final del artículo 82 de la Ley 142 de 1994, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la Corte a decidir.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El aparte demandado es el que aparece subrayado.

"Ley 142 de 1994

"Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones".

".........

"Artículo 82. Función sancionatoria de los Personeros Municipales. Sin perjuicio de la facultad sancionatoria de la Procuraduría y de la facultad de asumir cualquier investigación iniciada por un Personero Municipal, éste último podrá imponer multas de hasta diez salarios mínimos mensuales a las empresas que presten servicios públicos en el municipio, por las infracciones a esta ley, o a las normas legales a las que deban estar sujetas, en perjuicio de un usuario residente en el municipio. Si el valor del perjuicio excede el de esa multa, la competencia para sancionar corresponderá al superintendente. Si la jurisdicción de lo contencioso administrativo anula más de tres de las multas impuestas en un año, el Ministerio Público deberá abrir investigación disciplinaria contra el personero.

III. LA DEMANDA

El demandante considera que el aparte subrayado del artículo 82 de la ley 142 de 1994, vulnera los artículos 1, 2, 83, 113 y 369 de la Carta, por las siguientes razones:

El artículo 1 de la Constitución, resulta violado por que "los servidores del Estado tienen plena autonomía para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, y a éstos no se les puede deducir responsabilidad disciplinaria por la interpretación y aplicación del derecho, evitando que la decisión adoptada surja por presiones o temores, ejercidos en contra del funcionario fallador. Es decir, que el servidor público al ejecutar sus atribuciones no puede abrigar temores o amenazas, que pongan en peligro su independencia, para tomar la decisión final. En el presente caso se lesiona la autonomía del personero cuando tiene latente una amenaza de apertura de un proceso disciplinario, en el evento de que el tribunal contencioso administrativo anule más de tres de las multas impuestas a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, durante el término de un año".

Al restringirse la autonomía del Personero, se "hace nugatoria la eficiencia y eficacia de los postulados del Estado social de derecho, al desproteger a los usuarios en el contacto con las empresas, ante la inexistencia de mecanismos idóneos para ejercer el control; prerrogativa ésta que tiene sustento en el artículo 369 de la Carta Política y en el artículo 11 de la ley 142 de 1994".

Por otra parte, considera que se infringe el artículo 2o. de la Carta pues, si bien es cierto que la facultad otorgada a los Personeros Municipales para sancionar a las empresas prestadoras de servicios públicos, tiene como finalidad hacer efectivos los postulados del Estado social de derecho, el aparte demandado permite que dicha competencia se afecte al restringirse la plena autonomía e independencia que tienen tales funcionarios para ejercer esas medidas, debido a la "amenaza de una apertura de investigación disciplinaria en su contra", en caso de que se declare la nulidad de tres de las resoluciones mediante las cuales impusieron multas a las citadas empresas, desprotegiendo de esta forma a los usuarios de los servicios públicos.

Agrega el actor que la norma acusada también lesiona el principio de la buena fe contenido en el artículo 83 de la Constitución, porque cuando un Personero impone una multa a una empresa prestadora de un servicio público domiciliario, se debe presumir que lo ha hecho de buena fe y no lo contrario, esto es, de mala fe. "Correlativamente, con la violación del postulado de la buena fe, se vulneran los principios rectores de la función pública, consagrados en el artículo 209 de la Carta Política, dado que se desconoce la presunción y se parte de la base que la actuación del servidor público no concuerda con dichos principios."

Por último, sostiene el actor que el artículo 113 de la Constitución también resulta lesionado, por cuanto el Personero al adelantar el proceso contra las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, "debe tener la total autonomía e independencia para proferir el respectivo fallo, sin interferencias ni presiones para orientar en uno u otro sentido la decisión o para abstenerse de adelantar la indagación". Así mismo, se mengua el principio de colaboración armónica que debe existir entre los órganos del poder público, "dado que el Personero Municipal no ejercerá cabalmente la potestad sancionatoria, ante el temor de verse involucrado en un proceso disciplinario, originado en dicha actuación administrativa."

IV. INTERVENCION CIUDADANA

Dentro del término de fijación en lista se presentaron varios escritos, unos de coadyuvancia y otros de impugnación. Veamos:

  1. El ciudadano H.P.M., dentro del término legal, presentó un escrito en el que solicita la exequibilidad del aparte acusado. Son estos algunos de sus argumentos:

    - En primer término, considera que la demanda debió rechazarse y, en consecuencia, no puede decidirse de fondo, pues el demandante la presentó en su doble condición de Personero Municipal de Medellín y Presidente de la Asociación Nacional de Personerías y no en su calidad de "ciudadano" como lo ordena el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

    - No obstante lo anterior, procede a contradecir los cargos de la demanda así: el artículo 1o. de la Constitución no consagra la "plena autonomía de los servidores del Estado, sino una regla bien distinta: aquella según la cual Colombia es un Estado social de derecho. Ser 'Estado de derecho' implica, entre otras cosas, que los servidores públicos están sujetos al derecho, y tal sujeción se opone, radicalmente, a la 'plena autonomía' ...".

    - El aparte impugnado del artículo 82 de la ley 142 de 1994 no implica que la simple interpretación y aplicación del derecho den lugar a responsabilidad disciplinaria, como lo afirma el actor. "El supuesto de hecho de la norma es bien distinto: consiste en que la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya anulado mas de tres de las multas impuestas en un año, lo cual, sin necesidad de mayor análisis, sugiere razonablemente que existe una alta probabilidad de que el respectivo Personero esté aplicando en forma descuidada sus facultades sancionatorias."

    - En cuanto al principio de la buena fe, afirma que "la orden de abrir una investigación disciplinaria no es, en sí misma, una sanción: se trata de un sistema de control de calidad de la administración pública, previsto en la Constitución (numeral 6 del artículo 277) y en la Ley." Además, no es cierto que "la única , o la principal fuente de responsabilidades disciplinarias sea la mala fe. Por el contrario, la mala fe es usualmente, fuente de responsabilidades penales. La responsabilidad disciplinaria surge, a menudo, frente a conductas irregulares, descuidadas, pero en las que no interviene la mala fe." En este sentido concluye que la norma no se basa en la presunción de mala fe, sino por el contrario en un hecho objetivo, como lo es la anulación. La norma no supone nada sobre la buena fe del personero. Los servidores del Estado no sólo deben obrar con buena fe, "sino con diligencia, y con conocimiento de las reglas técnicas y jurídicas de la función que se desempeña."

    - Sobre la vulneración del artículo 113 de la Carta, señala que "no puede aceptarse, como criterio de organización de un Estado de derecho, que los Personeros, o cualquier otro funcionario, no ejercerán cabalmente sus atribuciones por verse amenazados por una sanción disciplinaria. El concepto de 'servicio público' está unido, indisolublemente, en los Estados de derecho, al de 'responsabilidad', y, recientemente, a los de eficiencia, eficacia y economía. Es así como a nadie extraña que los servidores públicos estén sujetos, entre otras leyes, a la 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), sin que por ello pueda deducirse que no cumplirán sus funciones por temor de verse sujetos a una investigación disciplinaria."

  2. El doctor R.G.V., J. de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos presentó un escrito en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la parte impugnada del artículo 82 de la ley 142 de 1994, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen:

    -Las razones expuestas por el actor para pedir la inconstitucionalidad de un aparte del artículo 82 de la ley 142 de 1994 contrarían el artículo 95 de la Constitución, toda vez que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Carta implican responsabilidades y, en este caso, el demandante pretende "conservar la facultad sancionatoria, pero desechar, bajo justificaciones de aparente inconstitucionalidad, la responsabilidad inherente a la misma."

    - La disposición demandada no debe entenderse como un factor de presión o amenaza frente a las actuaciones del Personero, sino por el contrario, como una disposición que busca que su decisión sea adoptada en forma diligente.

    - "La norma acusada en su redacción vigente, busca lograr un equilibrio entre los diferentes agentes económicos aptos para asumir la prestación de un servicio público domiciliario, y los diferentes entes encargados de ejercer las funciones de control, de forma tal que las infracciones sean sancionadas en su justa medida."

  3. El Ministro de Desarrollo Económico, por intermedio de apoderado, presentó un escrito en el que coadyuva la demanda, pues considera que la disposición acusada "hace nugatoria la eficiencia y eficacia del ejercicio de la facultad sancionatoria por parte de los Personeros, por lo que ella expresa, coharta (sic) y condiciona". Además, de que "avala y legaliza la transgresión de normas procedimentales o sustanciales prevalentes, en detrimento del interés general o privado, invitando permisivamente a su violación hasta por tres veces, cuando bastaría tan sólo una, siempre y cuando que de las razones o argumentos determinados por el Contencioso Administrativo se redujera (sic) tal violación, y que conllevarán (sic) a las sanciones pertinentes, para que en caso de establecerlo así, los controles constitucionales actuaran, incluso dando traslado a las autoridades penales y administrativas para lo de su competencia, controles, que de por sí bastan para vigilar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios públicos, entre ellos la de los Personeros."

  4. El Defensor del Pueblo presentó un escrito en el que solicita la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, con fundamento en los siguientes argumentos:

    - Aparte de compartir los cargos formulados por el demandante, sostiene que "para la aplicación de los derechos, principios y valores consagrados en la Carta Política, el mismo ordenamiento constitucional ha previsto los mecanismos de protección de carácter instrumental que aseguran la efectividad del derecho sustancial y la garantía constitucional del debido proceso. Entre esos mecanismos constitucionales se encuentra el de la responsabilidad extracontractual patrimonial del Estado, consecuencia de la conducta dolosa y gravemente culposa de un agente suyo -art 90 C.N.-, y el de la responsabilidad penal y disciplinaria de las autoridades públicas por conductas irregulares -art. 92 C.N.-". De acuerdo con estas disposiciones se podría sostener la constitucionalidad de lo impugnado, pues la conducta del Personero "aparentemente constituiría una conducta si no dolosa o culposa, por lo menos irregular, que podría dar lugar a la investigación disciplinaria a que se refiere la norma demandada. Sin embargo, es preciso señalar que la cuantificación de las actuaciones que la jurisdicción contencioso administrativa debe estudiar y declarar nulas para que opere la norma, no solamente redunda en perjuicio de la efectividad del poder disciplinario propio de la Procuraduría General de la Nación, sino que establece una especie de responsabilidad objetiva en contra de los Personeros Municipales".

    - Por tanto, la norma acusada debe declararse inexequible por violar el principio de autonomía e independencia que informan el control disciplinario del Ministerio Público (art. 277-6 C.N.), "en la medida que el supuesto de la norma es limitante -más de tres multas impuestas en un año y anuladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo-. Podríamos pensar que por debajo de este supuesto numérico el poder disciplinario de la Procuraduría General de la Nación no operaría"; y también por que "iniciar un juicio de responsabilidad con base en un fundamento numérico y con el carácter de obligatorio -deberá abrir investigación contra el Personero- crea una especie de responsabilidad objetiva en contra de una clase de servidores públicos, esto es, imputándoles responsabilidad con fundamento en una conducta, hecho o circunstancia previamente definida, sin que se tenga en cuenta si medió o no el elemento culpabilidad o voluntariedad, o simplemente la intención de dañar o causar daño."

V. CONCEPTO FISCAL

El Procurador General de la Nación (E), doctor J.L.J.J., rindió el concepto de rigor, en el que solicita a la Corte declarar inexequible el aparte demandado del artículo 82 de la ley 142 de 1994. A continuación se resumen algunos apartes de dicho escrito.

- Las actuaciones de los funcionarios que ejercen un control administrativo "cuando se dirigen a la imposición de una sanción, deben someterse a una estricta observancia del principio de legalidad, tal como lo mandan de manera explícita los artículos 6 y 29 de la Carta Política, en virtud de cuyas preceptivas, de una parte los servidores públicos son responsables tanto por infringir la ley, como por omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones y, de otra, en punto del debido proceso, se demanda la preexistencia de la ley descriptiva de la falta y del procedimiento para aplicar la debida sanción, como requisito sine qua non en procedimientos judiciales y administrativos". Lo anterior significa que las autoridades públicas "sólo se encuentran habilitadas para actuar dentro de los precisos linderos trazados por la normatividad, en aplicación de un principio de libertad restringida, opuesto a la cláusula general de libertad establecida para regir la actividad de los particulares."

- Luego señala que "la formulación de un acto administrativo cualquiera implica la observancia de una serie de requisitos complementarios al postulado de la legalidad, e incluso derivados de éste, los cuales apuntan, entre otros objetivos, a preservar la moralidad y la imparcialidad de la administración y que son, por esa razón, de ineluctable cumplimiento". De ahí que el Código Contencioso Administrativo disponga en relación con la expedición de dichos actos, "la prohibición de incurrir en determinados vicios, so pena de que el acto pierda validez y, en consecuencia, deje de producir efectos jurídicos".

- Por tal razón considera que "no resulta acertado afirmar que la eventual anulación de un acto incida en la interpretación que de las disposiciones sustantivas efectúe la autoridad administrativa, en este caso el Personero Municipal, en su papel de operador jurídico".

- Más adelante agrega que la potestad sancionatoria que consagra la norma demandada corresponde al "ejercicio de una competencia autonómica en cabeza de un servidor local, en este caso quien cumple funciones de Ministerio Público a nivel municipal y cuyo justiprecio en punto a la evaluación de la decisión que se debe adoptar, por habilitación legal, es de su exclusivo resorte y, por ende, se presume informada por los principios de la buena fe y la legalidad que se ven desvirtuados por la preceptiva acusada, con quebranto entonces del Ordenamiento Superior como lo alega el impugnante."

Y concluye afirmando que "independientemente de la órbita en que se produzca un acto que luego resulte nulo por determinación de la jurisdicción contenciosa, la conducta desplegada en tal aspecto por el servidor público sólo sería reprochable disciplinariamente cuando ella se adecue en el escenario de responsabilidad subjetiva que demanda la Constitución para efectos de acarrear una sanción de tal naturaleza. Uno sólo de tales actos daría ocasión, sin previsión expresa al respecto, para que se ponga en movimiento la actividad disciplinaria según los mandatos de la ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico)."

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

  1. Competencia.

    Por dirigirse la acusación contra un precepto que forma parte de una ley, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 241-4 del Estatuto Superior.

  2. Demanda de inconstitucionalidad presentada por un servidor público.

    Se afirma en una de las intervenciones que la Corte ha debido rechazar la demanda puesto que fue presentada por el Personero de Medellín en su calidad de tal y como Presidente de la Asociación Nacional de Personeros, sin que "en ninguna parte de su escrito el señor R. afirme obrar en la única forma que la Constitución autoriza: como ciudadano", violando así el artículo 241-4 de la Carta.

    La Corte en diversas oportunidades se ha pronunciado sobre este punto dejando en claro que la no invocación en la demanda por parte del actor de su calidad de ciudadano, no impide la admisión de aquella, cuando quien la presenta ejerce un cargo público para cuyo desempeño se exige acreditar dicha condición. Igualmente, ha señalado que si el demandante actúa en representación de una persona jurídica, esta Corporación debe permitirle el acceso a la justicia constitucional, siempre y cuando sea ciudadano en ejercicio. En efecto, en sentencia reciente expresó:

    "Así, pues, la posibilidad concreta de actuar ante la jurisdicción constitucional mediante el ejercicio de la acción pública corresponde a aquellos nacionales que hayan accedido a la condición de ciudadanos por haber cumplido la edad exigida por el ordenamiento jurídico (dieciocho años mientras la ley no determine otra), siempre que no hayan sido sancionados judicialmente con la suspensión (artículo 98 C.P.) o la pérdida absoluta de los derechos políticos (artículo 175, numeral 2, C.P.), castigo este último reservado por la Carta a los funcionarios cobijados por fuero constitucional especial, dadas sus altas responsabilidades.

    La jurisprudencia ha sido constante en señalar que los derechos políticos son ejercidos, en las expresadas condiciones, únicamente por personas naturales, ya que a la luz de la Carta no son concebibles actividades como el voto, el desempeño de cargos públicos, la participación en plebiscitos o referendos o la presentación de demandas de inconstitucionalidad por parte de personas jurídicas.

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