Sentencia de Tutela nº 499/97 de Corte Constitucional, 8 de Octubre de 1997

Los solicitantes son todos servidores públicos de la Rama Judicial que, en uso de la opción reconocida por la ley, se mantuvieron en el régimen prestacional anterior y se consideran discriminados al no haber recibido el pago de sus cesantías parciales en la forma casi inmediata en que lo reciben quienes se acogieron al nuevo sistema, previsto en los decretos 57 y 110 de 1993.

Tal como ocurrió con los casos revisados en las sentencias T-418 de 1996, T-175 y SU-400 de 1997, se pudo establecer que los hechos que aquí se plantean, así como las autoridades demandadas en los diferentes expedientes, son iguales a los entonces analizados, lo cual implica que, siguiendo la doctrina constitucional trazada, en especial respecto al derecho fundamental contemplado en el artículo 13 de la Carta Política, deba la Corte unificar las decisiones aplicables.

A la inversa, por tener supuestos de hecho distintos a los ya fallados y dirigirse contra autoridades diferentes a aquellas contra quienes iban dirigidas las acciones iniciales, la Sala desacumulará los expedientes distinguidos con los números que se citan a continuación, los cuales serán fallados en forma independiente:

T-115422 T-125665

T-122705 T-126131

T-114939 T-117867

T-115042 T-115412

T-105526 T-117841

T-122212 T-117686

T-115446 T-117350

T-117820 T-115043

T-117776 T-131874

T-115096 T-119752

T-125374 T-116459

T-128933 T-114952

Los tribunales y juzgados ante los cuales fue incoada la acción de tutela, y los que resolvieron en segunda instancia, en los eventos en que la resolución inicial fue objeto de impugnación, adoptaron decisiones no uniformes, bajo perspectivas doctrinales distintas y con criterios jurídicos divergentes. El sentido de tales sentencias se específica en el cuadro anexo, que hace parte integrante del presente fallo de revisión.

1. Competencia

Esta Sala es competente para revisar los fallos judiciales proferidos al conocer sobre las acciones de tutela instauradas, en virtud de la acumulación que de ellas se hiciera en la Sala de Selección y de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.

2. Del tránsito de una legislación a otra

En cuanto a los expedientes acumulados objeto del presente fallo, la Sala reitera los criterios expuestos en las sentencias T-418 de 1996, T-175 y SU-400 de 1997, en el sentido de que el cambio de legislación no justifica un trato diferencial, en cuanto al momento del pago de cesantías parciales, entre los servidores públicos que se acogen al nuevo régimen y quienes permanecen en el anterior.

En relación con el punto, se reitera:

"El artículo 53 de la Constitución, a cuyos principios mínimos está sujeto el legislador y lo están, por supuesto, el Gobierno y los jueces, dispone la igualdad de oportunidades para los trabajadores, en desarrollo del principio general de la igualdad, que, de conformidad con el artículo 13 ibídem proscribe toda forma de discriminación o preferencia injustificada.

Aunque, como lo ha declarado esta Corte, el legislador tiene competencia para introducir modificaciones a la normatividad laboral y puede, en consecuencia, plasmar cambios en el contenido de las prestaciones sociales, crear nuevas modalidades de ellas y señalar condiciones y requisitos aplicables a las relaciones laborales futuras, es lo cierto que no goza de atribuciones para instituir o propiciar distinciones no sustentadas en motivos fundados y razonables, para desconocer los derechos de los trabajadores ni para menoscabar su libertad

(...)

Por tanto, el tránsito de un determinado sistema salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de categorías o castas de trabajadores, ni a la pérdida, por parte de algunos de ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.

El cambio de legislación no puede llevar a que los trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de protección de sus derechos laborales -que no otro puede ser su contenido- queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo; de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o estimulados a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del Derecho; de la primacía de la realidad sobre las formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación, adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para las mujeres, las madres y los menores.

De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios, acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el patrono -oficial o privado-, la respectiva entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora en el pago o cubrimiento de tales factores. Las trabas burocráticas, el descuido y la inmoralidad son inadmisibles, frente a los postulados constitucionales, como posibles excusas para el retraso, mientras que la insolvencia o la iliquidez temporal del patrono o los problemas presupuestales, en los casos de entidades públicas, pueden constituir explicaciones de aquél pero jamás justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996).

No es válido, frente al derecho constitucional de la igualdad, el trato discriminatorio que, según lo probado, han recibido las solicitudes de cesantías parciales presentadas por los accionantes.

3. La tutela y el pago de prestaciones sociales

Como lo ha reiterado esta Corporación, la acción de tutela no es, en principio, el mecanismo indicado para lograr el pago de prestaciones sociales, asunto respecto del cual existen vías judiciales propias que deben intentarse ante los jueces ordinarios, según las normas laborales correspondientes.

No obstante, la Corte Constitucional ha admitido que extraordinariamente pueda actuarse al amparo de la acción de tutela, no con el propósito de sustituir a la jurisdicción ordinaria, sino para hacer que en circunstancias concretas prevalezcan derechos constitucionales fundamentales violados o amenazados, respecto de cuya protección material el medio judicial ordinario resulte carente de idoneidad y efectividad, como ocurre en los casos objeto de estudio.

Sobre el particular, son aplicables aquí las razones varias veces expuestas por la Corte:

"...la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto la Corte ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente.

Así, ha encontrado la Corte que puede tutelarse el derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado el mínimo vital". (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-063 del 22 de febrero de 1995 y T-437 del 16 de septiembre de 1996); que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T-147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de 1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro". (Cfr. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996) (subraya la Sala).

En todos los casos mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto, cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997).

(...)

"En el caso sub-examine debe resaltarse, además, que, si bien los interesados persiguen el pago de sus cesantías parciales, no es este el objeto central de las acciones de tutela. La razón básica de sus demandas tiene que ver en realidad con la violación del derecho fundamental a la igualdad a raíz de las diferencias de trato existentes entre los empleados de la Rama Judicial que se acogieron al nuevo régimen contenido en los decretos 57 y 110 de 1993 y los que siguieron bajo las normas anteriores, en materia del pago de cesantías parciales.

En efecto, como lo manifestaron en sus escritos, mientras a los del nuevo régimen se les está cancelando sus cesantías parciales máximo en un mes después de haberlas solicitado, los del antiguo sistema fácilmente tienen que esperar varios años para lograr el pago.

Esta discriminación resulta odiosa pues no puede aceptarse que ante la ley y en las mismas circunstancias, existan trabajadores tratados peyorativamente y perjudicados desde el punto de vista económico sin razón válida alguna, tan sólo como consecuencia de haber optado por un régimen legal diferente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997).

Al comprobarse, pues, la vulneración de la igualdad, es perentorio que el juez de tutela tome medidas tendientes a su protección, en cuanto derecho fundamental, restableciendo el equilibrio entre las personas. Se reitera que, como ya lo ha señalado la Corte en los otros procesos revisados sobre el tema, no es la falta de pago de una prestación social lo que lleva a conceder la tutela sino la violación ostensible del debido equilibrio entre individuos que se encuentran en las mismas circunstancias.

Debe tenerse en cuenta que la protección se concede en cuanto el Estado pretende presionar la decisión de los trabajadores judiciales -que debe ser libre y espontánea- en cuanto a la opción entre el régimen prestacional antiguo y el nuevo, mediante la demora indefinida en el pago de cesantías parciales a quienes prefieren acogerse al sistema anterior.

La tutela -entonces- no está dirigida a obtener per se el pago de la mencionada prestación ni se orienta a la descalificación del nuevo sistema laboral plasmado en los decretos 57 y 110 de 1993, sujetos al sistema de control de constitucionalidad por mecanismos distintos al presente.

No podría invocarse la igualdad ni otro derecho fundamental en casos concretos y específicos para poner en tela de juicio normas generales y abstractas, como lo dispone con claridad el artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991 y lo ha reiterado la jurisprudencia (Cfr. entre otras, las sentencias T-38 del 9 de febrero y T-203 del 26 de mayo de 1993).

Pago de indexación de los dineros adeudados

En la Sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997, la S.P. de esta Corporación resolvió una vez más que en los casos de pagos atrasados de cesantías parciales como en todas las ocasiones en que la ineficiencia del Estado afecta -por el transcurso del tiempo- la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, de la cual no puede hacerse víctima al trabajador, es imperativo que el ente estatal responsable de ella asuma automáticamente el costo de la depreciación dineraria y, en consecuencia, en el momento de cancelar al solicitante las sumas adeudadas, lo haga con los valores reales resultantes de aplicar a las mismas la indexación, de suerte que lo efectivamente recibido por el trabajador perjudicado sea suficiente para resarcirlo en la misma medida en que ha variado, durante el lapso transcurrido, el índice de inflación.

La Corte reitera lo entonces afirmado:

"3. La indexación de las sumas debidas por concepto de cesantías parciales

Para la Corte es claro que los dineros de las cesantías pertenecen a los trabajadores y que cuando ellos, de conformidad con las normas vigentes y cumpliendo los requisitos legales, hacen uso de su derecho a reclamarlas parcialmente, una vez que los valores respectivos les han sido liquidados, tienen derecho también a que las sumas correspondiente les sean desembolsadas. Como se dijo en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1.996, si el momento del pago de las cesantías parciales se hace depender de que el trabajador hubiere optado por uno u otro régimen laboral, cancelando con rapidez unas y demorando otras, además de que se viola el derecho a la igualdad por la diferencia injustificada de trato, se castiga con el retardo a ciertos trabajadores por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, al paso que los demás no la padecen.

Ya expresó la Corte al respecto que "la necesidad de recibir los dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no al Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo régimen que en el de quienes permanecieron en el antiguo". Lo cual pone de presente el perjuicio ocasionado al trabajador a quien el pago se ha demorado.

En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara, toda vez que él cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. El retardo de la administración le causa daño económico, bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos, ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se produce.

Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público, sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe sumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización delos trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismo, cargando al trabajador con las consecuencias".

(...)

El problema de si hay o no lugar a intereses de mora no debe, en principio, dilucidarse a la vez que se resuelve, en sede de tutela, sobre la violación del derecho fundamental afectado, sino que ha de dejarse, con referencia a cada caso concreto, al criterio de los jueces ordinarios.

En ese orden de ideas, ya que los casos ahora acumulados tienen de común la violación del derecho a la igualdad de los peticionarios, debe prosperar la acción de tutela para restablecer el equilibrio roto en virtud de la discriminación oficial. Y, dado que la diferencia injustificada de trato ha repercutido precisamente en demorar el desembolso de sumas hace tiempo liquidadas ya reconocidas por la administración, referentes a cesantías parciales, es natural y apenas justo que por la misma vía de protección constitucional del derecho a la igualdad se ordene la indexación de tales cantidades, ya que de lo contrario la desigualdad subsistiría: no es lo mismo haber recibido una cantidad de dinero en abril de 1.994, cuando las circunstancias de los solicitantes eran idénticas y los reconocimientos tuvieron lugar en la misma época. Mientras uno recibió más en términos relativos, por acogerse a un determinado régimen legal, el otro recibió menos por haber escogido el sistema alternativo, pudiendo hacerlo a la luz de la ley.

Sobre el punto, la Corte quiere ser enfática en expresar que el trabajador tiene derecho a que se le pague lo que se le debe, no menos de lo que se le debe. Y claro está, cancelar, después de transcurrido un tiempo apreciable, sumas no indexadas significa entregar al empleado cantidades realmente inferiores a las que legítimamente le corresponden.

Como quiera que en este proceso han sido acumulados más de cuatrocientos expedientes, relativos a servidores de la Rama Judicial cuyo derecho a la igualdad ha sido violado en la misma forma y por los mismos entes, se les concederá la tutela en los términos dichos, pero no se accederá a la petición que varios de ellos hacen en el sentido de que se ordene pagarles por esta vía intereses de mora, ya que, por las diferencias entre los distintos casos, en especial respecto de las épocas de reconocimiento de la prestación y las diversas circunstancias de los actores, quienes puedan acreditar el perjuicio ocasionado por la mora, además de la indexación que se reconoce, podrán intentar ante la jurisdicción correspondiente que les sea resarcido". (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997).

6. Situaciones concretas

En todos los casos que se examinan los solicitantes son servidores públicos de la Rama Judicial, quienes han solicitado sus cesantías parciales entre los años de 1994, 1995 y 1996 sin que, al momento de efectuar esta revisión tenga la Corte conocimiento de que se les haya hecho pago o adelanto alguno por el indicado concepto, en contraste con la situación, varias veces establecida, de los trabajadores que han elevado la misma solicitud habiéndose acogido al nuevo régimen prestacional, pues éstos últimos reciben sus pagos parciales de cesantía con la debida prontitud, merced a la actividad de los fondos privados.

Encuentra la Corte un gran número de solicitantes a quienes se les ha reconocido la cesantía parcial mediante resolución, pero no se les ha pagado, discriminándolos, por lo cual habrá de brindárseles el amparo judicial requerido.

A otros de los peticionarios se les ha negado inclusive la liquidación y reconocimiento de la cesantía parcial en razón de la falta de disponibilidad presupuestal, con base en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996. En eventos similares, si bien no se ha ordenado el pago, que exige previo reconocimiento, la Corte ha tutelado el derecho de petición de los accionantes, ordenando a la administración judicial que resuelva de fondo sobre la liquidación y reconocimiento de las cesantías parciales e inaplicando la señalada limitante legal, por inconstitucional.

Para la fecha del presente fallo, tal inaplicación, por la vía del artículo 4 de la Carta Política, no es necesaria, pues ha sido proferida la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997, de la S.P. de la Corte, mediante la cual se dispuso:

"Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, excepto las expresiones "reconocerse, liquidarse y", que se declaran INEXEQUIBLES".

Señaló la Corte:

"Salvo las expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte del artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto público.

En efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra sustento en la Carta Política.

No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.

Por ese motivo, esta Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su ostensible oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política.

Dijo así la Sala Quinta de Revisión:

"Dicha norma, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.

Con arreglo al artículo 4 de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras "reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta".

Las enunciadas razones son suficientes para declarar inexequibles los indicados términos".

Se ordenará al Ministerio de Hacienda, si ya no lo hubiere hecho, situar los fondos necesarios para el pago de las cesantías parciales que se adeudan, siempre y cuando se cumplan los requisitos legales para ello, y a las Direcciones de Administración Judicial se ordenará su pago inmediato una vez cuenten con los fondos requeridos. En todos los casos se reconocerá el valor correspondiente a la indexación, como una forma de compensar el excesivo retardo en la entrega de esos dineros.

Desde luego, tales órdenes tienen aplicación exclusivamente en aquellos casos en los cuales haya disponibilidad presupuestal suficiente. Si no es así, el término que se otorga al Ministro de Hacienda tiene por objeto que, durante él, dicho funcionario inicie los trámites indispensables para obtener la pertinente adición presupuestal y se pueda así pagar a los solicitantes dentro de la presente vigencia.

En los eventos en los cuales se ha negado el trámite de la solicitud de liquidación y reconocimiento de la cesantía parcial, se dispondrá la respuesta material y completa al respecto, y el consecuente pago, si tal reconocimiento se produce.

Con base en las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,