Sentencia de Tutela nº 554/97 de Corte Constitucional, 5 de Noviembre de 1997

La Sentencia objeto de análisis fue dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca el 21 de octubre de 1996. Mediante ella se resolvió no acceder a la solicitud de tutela, por cuanto la administración se pronunció reconociendo el derecho a la cesantía apenas seis meses antes y varias personas que, como el actor, están en espera del pago de sus acreencias, adelantan procesos ejecutivos y existe orden de embargo sobre las cuentas destinadas a esos desembolsos.

El Tribunal consideró que no podía desconocer tales decisiones judiciales, "máxime cuando se está ante un proceso ejecutivo utilizado por quienes también están en espera de la cancelación de sus prestaciones sociales".

Empero, en el proveído revisado se reconoce la violación de los derechos del actor, por lo cual se conmina a las entidades demandadas al cumplimiento de sus obligaciones presupuestales para facilitar la cancelación de las prestaciones económicas a su cargo.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar el precedente fallo, según lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991.

2. Carácter excepcional de la tutela como mecanismo para obtener el pago de sumas de dinero

   Reitera la Corte que la acción de tutela, merced a su naturaleza subsidiaria y al objeto que le es propio -ligado exclusivamente a la protección efectiva de los derechos fundamentales-, no puede ser utilizada, en principio, para obtener de manera directa y como propósito principal el pago de sumas de dinero provenientes de prestaciones o indemnizaciones causadas en el curso de una relación laboral.

   Así lo tiene dicho esta Corporación desde su Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992, según la cual el procedimiento de tutela no está llamado a sustituir ni a duplicar los trámites judiciales ordinarios o especiales, ni tampoco a rescatar pleitos ya perdidos, y, por supuesto, tampoco es propio de ella el restablecimiento de términos judiciales de caducidad o prescripción ya transcurridos.

   En lo que concierne al campo laboral, según esas mismas directrices, la existencia de acciones y procesos ordinarios estimados aptos para resolver conflictos económicos derivados del vínculo de trabajo descarta en principio la viabilidad de la acción de tutela en cuanto a la definición de los derechos laborales de índole legal y también en lo relativo a la obtención de órdenes judiciales sobre la cuantía de salarios, prestaciones e indemnizaciones, así como en punto del pago de dineros por tales conceptos.

   Debe advertirse, sin embargo, que la doctrina expuesta no es en modo alguno absoluta, pues la improcedencia de la tutela por la existencia de otro medio judicial admite, al tenor de la Constitución, la excepción del amparo transitorio encaminado a evitar que se produzca un perjuicio irremediable para los derechos fundamentales amenazados, y las extraordinarias posibilidades de su viabilidad, inclusive con efectos definitivos, cuando, para el objetivo concreto de protegerlos inmediata y efectivamente, el medio judicial ordinario es apenas formal y teórico, considerada la situación específica del peticionario, tornándose en instrumento carente de la idoneidad necesaria para el fin buscado.

   Es por ello que el artículo 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios judiciales de defensa, declara expresamente que "la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante".

   La Corte ha desarrollado el concepto de idoneidad del medio ordinario en los siguientes términos:

   "Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).

   "Ha sostenido la jurisprudencia constitucional y es imperativo reiterarlo en esta ocasión, que la acción de tutela es improcedente cuando para los fines de la protección efectiva del derecho fundamental amenazado o vulnerado, existe otro medio de defensa judicial, salvo el caso del perjuicio irremediable.

   O., sin embargo, que la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho fundamental de que se trata, no respecto de otros.

   Esto significa que un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental invocado. En consecuencia, si dicho medio protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquel se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante los jueces.

   Desde este punto de vista, es necesario que el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (artículos 2, 5 y 86 de la Constitución)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-441 del 12 de octubre de 1993).

   "La acción de tutela, como instrumento que hace parte de las instituciones del Estado de Derecho, debe ser usada de manera exclusiva para la finalidad que le fue asignada en la Carta Política, que no es otra que la protección efectiva de los derechos fundamentales, y no en búsqueda de objetivos ajenos a ella, ni por fuera de los claros límites señalados en la normativa que la rige.

   Según el texto de la Constitución Política (art. 86), "esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".

   La norma, que delimita el objeto de la tutela en su primer inciso, indica que se trata de un instrumento subsidiario, como lo destacó la Corte Constitucional desde su primer fallo de revisión (Cfr. Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992), lo cual no le resta importancia sino que, por el contrario, hace ver que la ausencia de un mecanismo similar en las instituciones anteriores a la Carta había propiciado la impune vulneración de los derechos inalienables de las personas sin darles posibilidades ciertas de amparo.

   A la luz de la Constitución, salvo el caso de un perjuicio irremediable objetivamente previsto en el marco de las circunstancias específicas del solicitante, evento en el cual procede la tutela transitoria, la presencia de un medio judicial alternativo incide en la improcedencia de la tutela.

   Pero ese medio que desplaza la viabilidad del amparo tiene que ser materialmente apto para lograr que los derechos fundamentales en juego sean eficientemente protegidos.

   En consecuencia, no tienen tal virtualidad los medios judiciales apenas teóricos o formales, pues según el artículo 228 de la Carta, en la administración de justicia debe prevalecer el Derecho sustancial.

   Así las cosas, para los efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen así como las pretensiones del actor, y a verificar si, por sus características, el caso materia de estudio puede ser resuelto, en relación con los derechos fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales ordinarios, o si, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios respectivos hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso concreto los objetivos constitucionales.

   (...)

   La doctrina constitucional aludida tiene un doble aspecto: la falta de idoneidad del medio judicial ordinario da lugar a la viabilidad de la tutela para la efectividad de los derechos afectados o en peligro; y, correlativamente, si dicho medio judicial se muestra apto para el señalado fin, ha de aplicarse el precepto constitucional a cuyo tenor no es procedente la tutela, a menos que se establezca la inminencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso cabe la protección temporal de tales derechos mientras se resuelve de manera definitiva la controversia por el juez de la causa.

   En ese orden de ideas, si para lograr los fines que persigue el accionante existe un medio judicial idóneo y efectivo que resguarde sus derechos, la acción de tutela no tiene aplicación, salvo la hipótesis del daño irreparable que hiciera tardío e inútil el fallo de la justicia ordinaria. En este último evento, no es desplazada la competencia definitiva del juez natural para resolver sobre el asunto litigioso -pues en todo caso, ante él deberá instaurarse acción dentro de los cuatro meses siguientes al fallo de tutela temporal-, sino que se brinda una protección urgente encaminada exclusivamente a impedir de manera oportuna la violación irreversible de los derechos fundamentales materia de proceso" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997).

   En el tema que ahora ocupa la atención de la Corte, es decir el relativo a la viabilidad de la acción de tutela para conseguir la cancelación de acreencias de origen laboral, los principios enunciados -la regla general de improcedencia de la acción y su extraordinaria aplicación cuando el medio judicial ordinario carece de idoneidad frente a la protección efectiva de los derechos fundamentales- han sido reiterados por la jurisprudencia al expresar:

   "En el campo laboral, aunque está de por medio el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y existen motivos para que en casos excepcionales pueda la acción de tutela ser un instrumento con mayor aptitud para salvaguardar aquél y otros derechos fundamentales, tiene lugar la regla general expuesta, ya que las controversias originadas en una relación de trabajo, bien por vinculación mediante contrato o por nexo legal y reglamentario con entidades públicas, tienen suficientes mecanismos de control, defensa y resolución en los procesos ordinarios, ampliamente desarrollados de tiempo atrás en nuestro sistema jurídico.

   La jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e indiscriminadamente". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997).

   La Corte Constitucional, dentro del marco de la doctrina expuesta, ha admitido que, en circunstancias excepcionales, siempre relativas a los hechos que ofrece el material probatorio en el caso concreto, es posible la prosperidad de la tutela para el pago de salarios atrasados, con miras a la protección del mínimo vital del trabajador:

   "Así, en casos como el ahora sometido a examen, si bien podría afirmarse que el peticionario goza de un medio de defensa consistente en acudir a la jurisdicción laboral para que se ordene al patrono el pago de los salarios atrasados, no cabe duda de que, dadas las exigencias formales del proceso correspondiente y su consabida demora, la eventual decisión favorable a las pretensiones del trabajador se produciría demasiado tarde, frente a los perjuicios causados a cortísimo plazo como consecuencia del retardo en la cancelación periódica de la remuneración" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-063 del 22 de febrero de 1995).

   También ha aceptado la Corte que se utilice la acción de tutela como mecanismo efectivo para obtener el pago de cesantías parciales solicitadas por los trabajadores y demoradas por la administración como forma de presionarlos para que se afilien a determinado régimen prestacional y rompiendo el principio de igualdad respecto de trabajadores en idénticas circunstancias, ellos sí favorecidos por el pago inmediato (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996 y Sala Plena. Sentencia SU-400 del 28 de agosto de 1997).

   Igualmente, la ineficacia del medio judicial ordinario ha permitido la procedencia y prosperidad de la acción de tutela para proteger los derechos a la igualdad y a la libre asociación sindical (Sentencias SU-342 del 2 de agosto de 1995 y T-330 del 15 de julio de 1997) y obtener la nivelación salarial para trabajadores discriminados frente a otros que tienen su mismo nivel e iguales funciones y responsabilidades (Sentencias T-276 del 3 de junio de 1997 y SU-519 del 15 de octubre de 1997 y SU-547 del 30 de octubre de 1997, entre otras).

   De la misma manera, el carácter apenas formal del medio judicial ordinario, apreciado a la luz de las circunstancias concretas de los afectados, ha llevado a la Corte a conceder la protección mediante tutela de las personas pertenecientes a la tercera edad cuyo mínimo vital se encuentra comprometido en virtud del incumplimiento de obligaciones laborales a cargo del patrono:

   "En relación con los derechos de las personas de la tercera edad, ha sido prolija la jurisprudencia que los ampara con apoyo en el perentorio mandato del artículo 46 de la Constitución Política y en el concepto mismo de igualdad real y material (artículo 13 C.P.), aplicable al anciano en cuanto su misma fragilidad lo hace altamente vulnerable.

   La tercera edad exige el respeto y la consideración de la sociedad y la gestión efectiva del Estado Social de Derecho, que no pueden eludir sus responsabilidades en la preservación de una vida digna de personas cuya debilidad es manifiesta, pero también los particulares, y en especial los que obtienen o han obtenido beneficio merced al trabajo de la persona de edad avanzada, tienen a su cargo una responsabilidad jurídica en el campo económico y prestacional, derivada del contrato, y una no menos vinculante de carácter social, emanada de los preceptos constitucionales (artículo 2 C.P.).

   Es evidente que el principio según el cual la acción de tutela no procede para obtener el pago de obligaciones y prestaciones laborales tiene que sufrir en estos casos una de sus más imperativas excepciones, si se considera la reducción en el tiempo de vida futura del solicitante, enfrentado a la conocida demora de la justicia ordinaria en cuanto a las decisiones definitivas sobre las controversias correspondientes, lo que, según las circunstancias de cada caso -asunto que debe ser evaluado por el juez-, torna dichos medios judiciales en tardíos e ineficaces para la verdadera protección de los derechos fundamentales comprometidos, entre ellos el de la vida.

   A no dudarlo, la procedencia de la tutela resulta de un análisis material que equilibra la estabilidad del sistema jurídico ordinario con la premura, justificada, en atender con prontitud los derechos del anciano.

   Dedúcese de lo dicho, mirado el caso del accionante y el de su esposa, que cabe el amparo judicial de sus derechos: la salud de R.B. de Castro corre grave riesgo de empeorar y aun su vida peligra si no es atendida con urgencia, y la inexistencia de recursos económicos de su marido, por causa del indolente comportamiento de los patronos, hace necesario que se impartan órdenes de inmediato cumplimiento para que, a cargo de aquéllos, se le brinden los elementos requeridos para su debida atención médica y asistencial.

   Por otra parte, cabe la tutela transitoria en lo relacionado con los derechos laborales del actor, habida cuenta de su edad, de su carencia absoluta de recursos y de la delicada salud de su esposa, para protegerlo del irremediable y grave perjuicio que, de no mediar la intervención judicial oportuna, se derivaría de su total indefensión y de la reiterada negativa de la familia B. a seguir pagando el irrisorio sueldo que unilateralmente le habían asignado. Al respecto, el proceso ordinario de carácter laboral, que de todas maneras debe iniciar el solicitante, sólo vendría a culminar después de largo trámite que, respecto de los derechos fundamentales, hoy en peligro, haría de la respectiva sentencia una decisión tardía e inepta para el fin constitucional buscado" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-166 del 1 de abril de 1997).

   También el estado de absoluta imposibilidad del solicitante para ejercer su derecho de defensa y la plenitud de las acciones que podría intentar ante la justicia ordinaria con miras al reconocimiento de derechos laborales que le son negados por el patrono y que afectan su mínimo vital ha sido factor determinante en casos concretos para admitir como indicada la acción de tutela en lo relativo al pago inmediato de sumas debidas por concepto de relaciones laborales:

   "Entre el medio judicial que se señale como alternativo y los derechos fundamentales conculcados o amenazados debe existir una relación de efectividad, es decir, ha de tratarse de un instrumento al alcance de la persona y dotado, cuando menos, de la misma idoneidad e inmediatez de la acción de tutela para que pueda afirmarse que, dada su existencia, ella es improcedente.

   Por eso, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la existencia de los medios ordinarios de defensa judicial "será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante".

   No tendría sentido que, en casos como el aquí considerado, en que el trabajador se encuentra privado de su libertad, sin recursos para contratar un abogado y con su familia totalmente desprotegida, se le obligara -como pretende el fallador de instancia- a iniciar un proceso laboral que tomara varios años, para reclamar quince días de un exiguo salario y la liquidación de prestaciones por pocos meses de servicios" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-437 del 16 de septiembre de 1996).

   La jurisprudencia constitucional ha encontrado procedente la acción de tutela para obtener la cancelación de las incapacidades médicas correspondientes a la mujer embarazada cabeza de familia:

   "...la Corte Constitucional estima procedente la acción de tutela instaurada, por cuanto, como puede verse en el expediente, la situación de extrema necesidad de la solicitante y la seria amenaza que su carencia de recursos representaba para los menores a su cargo, en especial el que estaba por nacer para la época en que instauró la acción, tornaban teórico e irreal un proceso ordinario ante la jurisdicción del trabajo, pues la decisión correspondiente, por favorable que fuera para sus pretensiones, habría de llegar demasiado tarde frente a la intransigencia patronal y ante la imperiosa urgencia de la peticionaria en obtener protección para sus derechos fundamentales y los de su familia, en especial el de la digna subsistencia (artículo 11 C.P.)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-311 del 15 de julio de 1996).

   Ahora bien, los supuestos sobre los cuales descansa esa extraordinaria procedibilidad de la tutela pese a la existencia, al menos formal, de otros medios judiciales de defensa, son los de una clara y probada vulneración o amenaza de derechos fundamentales y la inefectividad o inutilidad del medio ordinario para protegerlos materialmente dadas las circunstancias del solicitante.

   Por tanto, es necesaria la evaluación de cada caso en concreto, lo que exige del juez de tutela una verificación directa de la situación puesta a su conocimiento y la consideración y ponderación del material probatorio aportado por el solicitante, por la entidad o persona demandada y por su propia decisión oficiosa, con el objeto de resolver fundadamente sobre la viabilidad o improcedencia de la protección que de él se impetra.

   En el presente caso, pese a la evidente negligencia de la Caja de Previsión Social del Cauca en cuanto al trámite y pago de las obligaciones laborales, no sólo con el actor sino respecto de otros trabajadores y extrabajadores, a tal punto que ella misma alega en su defensa la existencia de numerosos embargos por dicho motivo, lo cierto es que del material probatorio aportado al proceso de tutela no se desprende ningún factor objetivo que demuestre circunstancias extraordinarias y apremiantes que ameriten la prevalencia del amparo constitucional sobre la vía procesal ordinaria encaminada a obtener el pago de las cantidades de dinero que por concepto de cesantía definitiva adeuda la entidad pública al accionante.

   Y no es que la Corte Constitucional desconozca que la ineficiencia administrativa de la Caja ha repercutido en una violación de los derechos de carácter económico del peticionario, lo cual resulta innegable dado el transcurso del tiempo desde el momento en el cual se le reconoció la prestación. Ocurre, sin embargo, que ningún derecho fundamental se muestra aquí como afectado ni en peligro, por lo cual el interés del actor tiene efectiva defensa ante los estrados de la justicia ordinaria.

   Desde luego, la Corte reitera que las cesantías pertenecen a los trabajadores y que las entidades públicas o privadas obligadas a su pago se apartan de los principios que gobiernan las relaciones de trabajo y perjudican en forma grave a sus servidores cuando incurren en mora injustificada, como la que en el caso presente puede apreciarse.

   En consecuencia, aunque no se concederá la tutela, se prevendrá a la entidad demandada para que no siga violando, con su incuria y descuido, los derechos de los trabajadores que ante ella demandan el pago de prestaciones sociales.

   Y tal llamado de atención no tiene un alcance puramente formal sino vinculante, como la Sala lo ha expresado en Sentencia T-555 de esta misma fecha:

   "El efecto de una advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la cual se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche no tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución del comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales.

   (...)

   Pero, además, la advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con efectos directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato".

Con fundamento en las precedentes consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,