Sentencia de Tutela nº 1294/00 de Corte Constitucional, 25 de Septiembre de 2000

1. Hechos

   El actor, H.S.O.O., interpuso acción de tutela contra el I.S.S. seccional N., por estimar que la referida entidad le esta vulnerando sus derechos fundamentales de petición y seguridad social, en razón a que elevó ante dicha entidad un derecho de petición, con la documentación pertinente para el reconocimiento de su pensión de jubilación. Afirma, que han transcurrido más de 18 meses sin que la entidad emita respuesta alguna, ni que el I.S.S. haya proferido acto administrativo que resuelva de fondo la solicitud.

   Aduce en su libelo que hace más de un año presentó nueva documentación, y antes de la presentación de la tutela, al solicitar información, fue enterado por parte del I.S.S. de la necesidad de tramitar por su cuenta el bono pensional, ante la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, y el Departamento de N. para proceder al reconocimiento de la pensión de jubilación.

   Argumenta que el reconocimiento y pago de su pensión se hace indispensable, como quiera que no cuenta con un empleo fijo que le permita una estabilidad y solvencia económica indispensable para su congrua subsistencia. Por lo tanto, solicita el amparo de sus derechos constitucionales de petición, vida digna, salud, mínimo vital y seguridad social, debiéndose ordenar, por parte del juez de tutela, que el Instituto de los Seguros Sociales resuelva de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente la petición de reconocimiento de la pensión de jubilación y el reconocimiento y pago retroactivo de lo debido, pues considera injusto que luego de haber trabajado por más de 20 años al servicio del Estado no disfrute de la prestación económica a que por Constitución y ley tiene derecho.

2. Pruebas

   Por su parte, el ente accionado se limitó a allegar al expediente, copia de la resolución No 1219 del 10 de marzo del 2000, expedida por dicha entidad, "mediante la cual se resuelve la solicitud de pensión de jubilación presentada por el señor O.O., agregando que en próximos días el peticionario será notificado personalmente de la misma".

   Debe la Sala precisar que, conforme al acervo probatorio, se observa que dicha resolución fue expedida por el I.S.S. en el curso del trámite de la acción de tutela.

   De otra parte, mediante Auto de fecha 17 de agosto del 2000, la Sala Séptima de Revisión de la Corte, decidió poner en conocimiento de la Caja Nacional de Previsión y de la Gobernación del Departamento de N., como terceros que pueden ser afectados con la tutela, copia de la demanda de la sentencia de tutela con el propósito de evitar nulidades procesales en aras de garantizar el debido proceso.

   Mediante memorial de fecha agosto 30 del 2000, Cajanal EPS intervino en el proceso defendiendo sus derechos. Por lo tanto, la Sala estima que se entienden saneadas para todos los efectos procesales cualquier nulidad que afecte el proceso de tutela.

2. Las Sentencias Objeto de Revisión

   2.1. La Sentencia de Primera Instancia.

   El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pasto, mediante providencia de 14 de marzo del 2000, resolvió negar la tutela impetrada, con base en los siguientes razonamientos:

   En criterio del juez de tutela de primera instancia, luego de citar algunas jurisprudencias de la Corte Constitucional, especialmente la T-244 de 1.993, concluyó que el Instituto de los Seguros Sociales no resolvió oportunamente la petición, teniendo en cuenta que la misma fue presentada el 27 de agosto de 1998, y tan solo se vino a responder con ocasión del trámite de la tutela. Sin embargo, el a quo estimó que en la respuesta que la entidad demandada dio en el acto administrativo No. 1219 del 10 de marzo del 2.000, se abordó de forma integral y coherente las peticiones formuladas por el actor, respuesta que, en su sentir, por referirse a cuestiones de fondo de carácter sustantivo relacionadas con el bono pensional, no es de competencia del juez de tutela valorarla, ya que la función del operador jurídico en el caso específico del derecho de petición, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional se contrae únicamente a ordenar que el accionado se pronuncie de fondo y cabalmente sobre lo pedido, pero no que deba hacerlo en determinado sentido, ni mucho menos sobre su contenido y sobre las razones mismas que sirven de soporte a la respuesta, en la medida en que ello se sale del resorte del juez de tutela por ser un asunto exclusivo del funcionario competente.

   Por último, luego de referirse al derecho de petición y su protección constitucional, el juez de tutela una vez analizado el material probatorio y la dinámica de los hechos, llegó a la conclusión de que la amenaza del derecho de petición ha desaparecido, como quiera que la entidad accionada emitió respuesta, por lo que en el presente caso se configura el fenómeno procesal de la sustracción de materia, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por lo cual cita, ente otras, la sentencia T- 001 de 1996.

   2.2. La Impugnación

   En la oportunidad procesal pertinente, el actor de la tutela impugnó la sentencia referida, por estimar que el juez de tutela no abordó el problema jurídico de fondo, ya que la resolución 1219 del 10 de marzo del 2000, emanada del I.S.S., desconoce abiertamente sus derechos constitucionales y prestacionales, especialmente los previstos en la ley 100 de 1993, pues dentro del referido estatuto de la seguridad social, no existe causal para negar la pensión por ausencia del bono pensional, ya que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, son las propias entidades de previsión social quienes tienen el deber legal de tramitar y liquidar el bono pensional por cuanto el candidato a pensionado no tiene por que soportar una carga que no le corresponde y en la medida en que con su actuación, el I.S.S. afecta sus derechos generando una situación perniciosa para la administración de justicia y un desgaste inoficioso e inconstitucional para el trabajador, al desconocérsele su derecho adquirido a la seguridad social.

   2.3. La sentencia de segunda instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala de Decisión Civil - Familia. mediante providencia de fecha 11 de abril del 2000, resolvió confirmar la sentencia recurrida con base en los siguientes argumentos:

   En efecto, en sentir del Tribunal y conforme a reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho de petición, el núcleo esencial de éste consiste en la resolución pronta y oportuna de lo pedido por el particular en cualquier sentido favorable o no. El a-quo, consideró que en el caso sub examine, es claro que el ISS respondió lo solicitado por el accionante en la tutela, y que es menester recordar que a través de este mecanismo constitucional no se puede obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez, tal como permanentemente lo ha sostenido la Corte Constitucional, especialmente desde la sentencia T-093 de 1.995 (M.P.H.H.V., pues esto es materia propia de la jurisdicción ordinaria laboral.

   Adujo el Tribunal que en cuanto a la decisión, ella resolvió lo pedido y por lo tanto, aunque existió una evidente omisión en cuanto a la oportunidad de la respuesta, lo cierto es que el hecho ya se superó, y el único camino que le queda al Tribunal es confirmar la sentencia de instancia en su integridad, pues el I.S.S. no esta desconociendo derechos fundamentales, en la medida que, con la respuesta emitida mediante el acto administrativo, se conjuró la situación presentada.

1. El problema jurídico

El actor, en su propio nombre, solicitó al juez de tutela protección a sus derechos fundamentales de petición, vida digna, salud, mínimo vital y móvil y seguridad social, con el propósito de que éste ordene al I.S.S. que en el término de 48 horas, resuelva de fondo clara, precisa y de manera congruente la petición de reconocimiento de la pensión de jubilación a que tiene derecho, en razón a que desde el 27 de agosto de 1998 radicó ante dicha entidad los documentos para efectos de reconocimiento de la pensión respectiva. Manifiesta el tutelante que han pasado más de 18 meses y la entidad no ha preferido el acto administrativo que resuelva el fondo de la solicitud.

Estima quebrantado el derecho fundamentales consagrados en los artículos 23, 11, 49 y 53 de la Constitución, representado en el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, pues cuenta con más de 60 años de edad y ha cotizado para pensión por más de 20 años. Afirma igualmente, que el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión. Finalmente, explica que el I.S.S. no le ha querido reconocer el derecho a su pensión de jubilación con el argumento según el cual otras entidades de previsión social le adeudan la cuota parte correspondiente al bono pensional, y que, mientras no le cancelen lo pertinente, no puede reconocer la prestación solicitada, tal como le fue resuelto en el acto administrativo 1219 del 10 de marzo del 2000.

2- Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición, el derecho a la seguridad social y los derechos a las pensiones de vejez y jubilación.

En reiteradas sentencias emitidas por las diferentes Salas de Revisión de esta Corte, se ha precisado que el derecho a la seguridad social asume el carácter de fundamental cuando su desconocimiento pueda conllevar la violación de otros derechos y principios fundamentales, como la vida, la integridad física, el libre desarrollo de la personalidad, los derechos de la tercera edad o la dignidad humana entre otros (Sentencias T- 426, T-421, T-491, T-534, T-571, todas de 1992; T-011, T-111, T-110, T-124, entre otras, de 1.994).

Bajo esta perspectiva, esta Corte ha sostenido de manera uniforme y constante que la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones de las autoridades públicas o de particulares que impliquen la transgresión o amenaza a derechos fundamentales respecto de los cuales el sistema jurídico no tiene otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho, ya que la tutela no puede ser elegida según la discrecionalidad del actor para esquivar las vías judiciales que de modo específico ha diseñado el legislador, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.

Debe en esta oportunidad, una vez más, a propósito del derecho de petición, reiterar lo sostenido por esta Corte sobre el particular:

"El derecho fundamental de petición (CP art. 23) no se reduce a la posibilidad jurídica de solicitar respetuosamente a las autoridades públicas que se pronuncien con respecto a un determinado asunto, de forma que la mera contestación bastaría para hacer efectivo el derecho a obtener una pronta resolución. Limitar el contenido del derecho de petición a la facultad de exigir un pronunciamiento del Estado, es reducir la esfera de acción ciudadana a un modelo súbdito-soberano, donde las actuaciones del Estado son percibidas como emanaciones de la merced, gracia o mera liberalidad del mandatario de turno. El derecho de petición, dada su estrecha relación con el principio de democracia participativa (CP art. 1), si bien no implica el derecho a que la petición se resuelva en determinado sentido1 , incorpora en su núcleo esencial la facultad de exigir la actuación de la autoridad pública, en el ámbito de sus funciones, cuando ésta resulte imperiosa para garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, y el cumplimiento de las responsabilidades sociales del Estado (CP art. 2). Bajo esta segunda modalidad, el derecho a obtener una pronta resolución, contenido en el núcleo esencial del derecho de petición, sólo podría verse satisfecho si la autoridad pública actúa dentro de su ámbito funcional para dar respuesta efectiva a las demandas ciudadanas, más aún cuando la realización de las aspiraciones de la comunidad está necesariamente mediada por la intervención oportuna de la autoridad pública" (Sentencia T-125 de 1995 M.P.D.E.C.M.).

En este orden de ideas, y descendiendo al caso concreto, estima la Sala que, si bien en principio la causa o el motivo de la acción de tutela lo constituye la omisión del I.S.S. al no responder la solicitud elevada por el actor oportunamente y tendiente al reconocimiento de su pensión de jubilación, lo cierto es que la entidad ya respondió pero tardíamente mediante el acto administrativo No. 1210 del 10 de marzo del 2000, expedido durante el trámite de la acción de tutela, lo que en principio podría configurar un fenómeno de sustracción de materia, tal como fue interpretado por los jueces de instancia. No obstante lo anterior, observa la Corte que los jueces de instancia no analizaron las otras pretensiones invocadas en la demanda por parte del actor, en cuanto el accionar de la entidad demandada con relación específicamente al derecho a la seguridad social comprometido, ya que la respuesta dada por el I.S.S. al peticionario no constituye una solución adecuada a su problema constitucional, sino que por el contrario, comporta una clara y ostensible violación del derecho a la seguridad social y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema de los bonos pensionales, de acuerdo a lo sostenido por esta Corporación entre otras en las Sentencias C-177, T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998.

En efecto, observa la Sala, como tantas veces lo ha sostenido en su doctrina, que es obligación del juez de tutela resolver de fondo los problemas planteados en el libelo demandatorio, teniendo en cuenta siempre el material probatorio obrante en el expediente. Así las cosas, debe la Sala reiterar que de acuerdo con la documentación aportada por las partes, las decisiones administrativas del ISS, no se avienen con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto contrarían lo sostenido por esta Corporación a propósito del derecho fundamental a disfrutar de una pensión de jubilación o de vejez.

En este sentido, considera pertinente la Corporación, reiterar una vez más lo sostenido en la sentencia C- 177 de 1.998 se dijo:

El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente. Así mismo, la pensión de vejez goza de amparo superior en los artículos 48 y 53 de la Constitución, los cuales establecen que el pago de la pensión debe realizarse de manera oportuna dentro de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad social en Colombia.

Lo expuesto enseña que la seguridad social en materia pensional comporta rango constitucional. Por lo tanto, debe ser protegida y garantizada por igual, tanto para el ex trabajador, como para quien continuando en labores y hayan completado los requisitos elevando la solicitud de reconocimiento de pensión.

Así las cosas, debe la Corte recordar, una vez más, que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para proteger los derechos constitucionales a la seguridad social, mínimo vital y pago oportuno de las prestaciones económicas cuando quiera que éstos se encuentren afectados o comprometidos por la omisión de un organismo de seguridad social. En efecto, en la sentencia T- 671 del 2000, en la cual esta Corte tuvo oportunidad de analizar unos eventos semejantes al sub examine, a propósito de la liquidación y remisión de los bonos pensionales y de los derechos de petición, mínimo vital y seguridad social, estimó lo siguiente:

"La liquidación y remisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, ha sido ordenada mediante tutela por la Corte Constitucional. Ver sentencias C-177 de 1998 y T-241, T-360, T-440, T-551 y T-549 de 1998. En ellas se ha protegido el derecho a la vida y la seguridad social de los aspirantes a pensionados. Inclusive se ha procedido de esa manera tratándose de pensiones especiales. Particular importancia tiene la T-577/99 porque señala la favorabilidad en la interpretación (en el mismo sentido se había pronunciado la T-01/99). Dijo la T-577/99:

"Es claro en el presente caso y siguiendo jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que no corresponde a la Corte ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, pero sí le compete advertir en este preciso caso, que la negativa del ISS en reconocer la pensión a la señora G.M., estriba en que la entidad accionada no cancela efectivamente el bono, tal como lo expresa el decreto 1474 de 1997, disposición que debe interpretarse favoreciendo los intereses de la actora. Sobre el punto debe la Corte insistir en que el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral configura un mandato imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia.

De ahí que en el fallo de la Corte se hubiere ordenado que en 48 horas la entidad que debiera haber emitido el bono lo hiciera y pusiera a disposición del ISS el dinero correspondiente al bono pensional necesario para el trámite de la pensión de jubilación de quien interpuso la acción de tutela.

Ese plazo de las 48 horas también fue el señalado en la T-538/2000 para expedición de bonos y remisión de los mismos. Allí se indicó:

"En los expedientes de tutela, cuyos fallos se revisan se observa que los accionantes han cumplido con los requisitos legales. Sin embargo, el S.S. no ha procedido al reconocimiento de ellas debido a la negativa de las entidades obligadas a emitir y poner a disposición de dicha entidad los correspondientes bonos pensionales a que tienen derecho los actores por haber laborado en otras entidades.

La situación antes descrita necesariamente ha repercutido en los derechos de las personas demandantes a que se les haya afectado su derecho al mínimo vital, pues mientras no se produzca su reconocimiento, su subsistencia se verá desprotegida.

Por tanto esta Corporación al analizar que evidentemente los actores requieren de este bono para el reconocimiento de sus respectivas pensiones y que está demostrado que sí laboraron en las correspondientes empresas demandadas, concederá las tutelas para garantizarles sus derechos a la vida y a su dignidad como personas de la tercera edad, por lo que en la parte resolutiva de esta Sentencia se impartirán las órdenes respectivas..... en el entendido de que la entidad accionada debe trasladar al Seguro Social el bono pensional en 48 horas.

De otra parte, debe recordar también la Corte lo expuesto en la Sentencia T-671 del 2000, cuando esta Corporación abordó el tema de la negativa al reconocimiento de la pensión de jubilación pese a haberse emitido el bono pensional en donde no puede negarse el reconocimiento de la misma por parte de las entidades de seguridad social.

"..... Si se ha emitido y expedido el bono no puede negarse el reconocimiento de la pensión

Si alguien tiene el status de jubilado y por la demora en la emisión de los bonos (algo extraño a la persona que ha adquirido su derecho a la pensión de vejez) se profiere una Resolución negando la pensión, dicha resolución incurre en vía de hecho porque es apresurada y porque a sabiendas de que el trabajador o el extrabajador tiene una situación jurídica concreta que implica el reconocimiento de la pensión, se determina algo en contrario afectándole el debido proceso y de paso el derecho a una vida digna y a un salario vital.

Si ya ha sido emitido y expedido el bono, no es necesario el pago para el reconocimiento pleno de la pensión (decreto 266/2000, artículo 1010, que armoniza con el carácter negociable del bono). La pregunta es si se reconoce la pensión por una parte o la totalidad; la respuesta es: hay que tener en cuenta si está dentro del régimen de transición en cuyo caso hay que respetar la edad, tiempo de servicio y monto porque así lo dice expresamente el artículo 18 del decreto 1513 de 1998. Esa misma norma, si bien es cierto permite excepcionalmente un pago parcial, señala un atributo de obligatorio cumplimiento, en efecto, dice que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de los plazos previstos para este efecto; determinación ésta que se predica a favor del aspirante a pensionado, porque sería injusto que la desidia y violación de la ley por parte de un tercero (quien emite el bono) le permitiera a la Entidad Administradora perjudicar a un pensionado decretándole, a sabiendas, una pensión menor, y si lo hace, ya estando sobrepasados los términos para la emisión del bono, incurre en vía de hecho porque interpretó la norma en el sentido más desfavorable para el extrabajador que tiene una situación jurídica concreta. Esto se compagina con la jurisprudencia contenida en la T-865/99 (M.P.V.N.M.) que dice:

"Así como a todos los trabajadores les es aplicable el principio jurídico laboral según el cual a un trabajo igual debe corresponder y salario igual, debe entenderse que a trabajadores que han percibido un salario igual, debe corresponderles, al cumplir de igual forma los requisitos de ley, una pensión igual. Conceder a algunos pensionados este beneficio, excluyendo de la misma posibilidad a otros por la sola circunstancia del incumplimiento mencionado, se erige en un trato discriminatorio. Esta actitud significa establecer el principio conocido como la "acepción de personas", que implica un quebrantamiento del principio de justicia distributiva y conmutativa, opuesto a la igualdad. Al introducir esta desigualdad sin justificación alguna, la Sentencia bajo examen está desconociendo el deber estatal de promover, de acuerdo con el artículo 13 superior, las condiciones para que la igualdad de todos los colombianos sea real y efectiva, objetivo fundamental dispuesto además a lo largo de toda la normatividad de nuestra Carta Política, además de la especial protección del trabajo que pregona el artículo 53 superior. "

Visto lo anterior, es claro que en el presente caso y siguiendo la jurisprudencia referida, no corresponde a la Corte ordenar el reconocimiento y pago de prestaciones sociales.

Sin embargo, advierte la Sala que la negativa del I.S.S. a reconocer la pensión al señor H.S.O. tiene como fundamento el no contar con el bono pensional, tal como lo expresó dicha entidad en la resolución No. 1219 del 10 de marzo del 2000, apoyándose en el articulo 18 del decreto 1513 de 1997, disposición que establece que, si el asegurado laboró con diferentes entidades, la prestación sólo será reconocida por el ISS, hasta cuando se haya expedido el bono y suscrito las cuotas partes. En criterio de esta Corte, tal norma debe interpretarse en favor de los intereses del actor. Sobre el punto debe insistir la Corte en que el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma laboral, configura un mandato imperativo del Constituyente, motivo por el cual ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia, tal como esta Corporación lo ha sostenido, entre otras, en las sentencias T- 440, T- 360, T- 241, T- 549 de 1.998 y C- 177 de 1.998.

Así las cosas, la acción de tutela, si bien en principio no está prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí lo está para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000.

Como se ve, la Corte protegerá los derechos fundamentales del demandante en tutela, quien desde hace más de 18 meses presentó su solicitud de pensión ante el I.S.S., sin que esta entidad la reconozca por encontrarse pendiente la cancelación del bono respectivo por parte de la Caja Nacional de Previsión y del Departamento de N.. En consecuencia, la Corte ordenará al I.S.S. modificar la resolución No. 1219 del 10 de marzo de 1997, en cuanto incurrió en una vía de hecho, por ser contraria a lo dispuesto en los decretos 1474 de 1997, 1513 de 1997 y en la Resolución 266 del 2000 así como en la jurisprudencia de la Corte Constitucional especialmente la sentencia T-671 del 2000.

Lo expuesto enseña que las sentencias de tutela de las instancias se revocarán, pero por razones diferentes a las estimadas por los jueces de tutela. En consecuencia, con el ánimo de proteger el derecho a la seguridad social del peticionario, ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, y al Departamento de N., para que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, cancelen y coloquen a disposición del I.S.S. el dinero correspondiente al bono pensional necesario para surtir el trámite de la pensión de jubilación que adelanta el actor ante el Seguro Social, con el propósito de que esta ultima entidad resuelva el derecho pensional del actor de esta tutela, de acuerdo con las normas penales que regulan la materia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,