Sentencia de Tutela nº 1564/00 de Corte Constitucional, 23 de Noviembre de 2000

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Octava de Selección la Corte Constitucional, mediante Auto del once (11) de agosto de 2000, decidió escoger para revisión el expediente T-345720 y acumular a dicho proceso todas las acciones de tutela de la referencia, por considerar que existía una similitud en los supuestos fácticos y pretensiones invocadas. Por reparto, correspondió revisar la acción de tutela enunciada a la Sala Octava de Revisión, presidida por la suscrita magistrada.

A través del ejercicio de la acción de tutela, los peticionarios buscan que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, al trabajo, al salario, vital, digno y móvil, a la seguridad social y a los derechos adquiridos, presuntamente vulnerados por el Gobierno Nacional.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591, la Corte procede a dictar sentencia, no sin antes advertir que, debido a la gran cantidad de procesos de tutela que fueron acumulados al expediente T-345720, el nombre de los peticionarios, la actividad pública desarrollada, el respectivo número de radicación de sus acciones, las autoridades judiciales que intervinieron en primera y en segunda instancia con las decisiones proferidas y la indicación de algunas observaciones particulares relevantes en cada caso, aparecen contenidos en el cuadro anexo a esta sentencia.

1. Solicitud y hechos

Por existir una coincidencia manifiesta en los supuestos fácticos que motivaron la formulación de las acciones de tutela sometidas al presente juicio, a continuación se compendian los hechos contenidos en los expedientes que se revisan.

- El 11 de febrero del 2000, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 182 del 2000, "por el cual se fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las Universidades Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de los Miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones en materia salarial", de acuerdo a las facultades otorgadas al presidente de la República por la Ley 4 de 1992.

- En dicho decreto, el Gobierno estableció que a partir del primero de enero del año en curso, las asignaciones y remuneraciones básicas mensuales de los empleados de las entidades anteriormente indicadas se reajustarían en 9,23% para quienes devengaran al 31 de diciembre de 1999 hasta doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($ 240.515), y en un 9% para quienes a la misma fecha devengaran entre doscientos cuarenta mil quinientos quince pesos ($240.515) y cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($472.920). A su vez, el decreto en mención estipuló que a partir del primero de enero del 2000, el incremento del salario por antigüedad se haría en un 9% a los empleados públicos que al 31 de diciembre de 1999 devengaran hasta la suma de cuatrocientos setenta y dos mil novecientos veinte pesos ($ 472.920).

- Los peticionarios, educadores de diferente grado en el Escalafón Nacional Docente y técnicos e instructores del SENA, alegan que, como consecuencia de la expedición del Decreto 182 de 2000, el Gobierno Nacional les está vulnerando sus derechos a la igualdad, a la dignidad humana, al trabajo, a tener un salario digno y móvil y a la seguridad social en cuanto que, por devengar un sueldo superior a $472.920 pesos para el año de 1999, no tienen derecho a aumento en el año 2000.

- Consideran que el decreto en comento, al disponer un aumento sólo para quienes perciban un sueldo inferior a dos salarios mínimos mensuales vigentes al 31 de diciembre de 1999, está estableciendo una discriminación injustificada, no razonable y desproporcionada, que viola el principio de igualdad y genera un perjuicio a todos aquellos trabajadores que se encuentran devengando una asignación salarial mensual superior a $ 472.920 pesos. La discriminación es aun más evidente, si se asume que la medida restrictiva adoptada por el Gobierno no se aplica a quienes obtienen ingresos superiores a 40 salarios mínimos mensuales legales, ya que a estos sí se les aumentó el salario en un 15.3 % para el año 2000.

El interés perseguido por los actores con la interposición de las acciones de tutela, es que el juez constitucional le ordene al Gobierno Nacional o a quien corresponda, realizar el aumento salarial retroactivo a primero de enero de 2000 de acuerdo al I.P.C. establecido por el DANE y que, por lo tanto, no se les aplique a los trabajadores la medida contenida en el Decreto 182 de 2000. Asimismo, solicitan que se "prevenga al Gobierno de Colombiano para que sus decisiones estén siempre en armonía con los presupuestos constitucionales."

Como se advirtió anteriormente en el acápite correspondiente a los Antecedentes, en el cuadro anexo a esta Sentencia aparecen las decisiones adoptadas por los diferentes despachos judiciales que conocieron las acciones de tutela analizadas en sede de revisión. De manera que, para efectos de verificar las determinaciones que se tomaron en cada caso concreto, habrá que remitirse al mencionado cuadro.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la mayoría de las resoluciones judiciales adoptadas en los procesos de la referencia coincidieron en tutelar los derechos invocados utilizando los mismos fundamentos de derecho, la Sala estima necesario referirse brevemente a ellos, haciendo énfasis en los casos que difieren del planteamiento general y a los pocos que optaron por negar la tutela.

- En relación con las providencias que ampararon los derechos invocados, cabe destacar que las mismas lo hicieron como mecanismo transitorio, por considerar que la actitud del Gobierno vulneró el derecho a la igualdad, toda vez que los servidores públicos, al encontrarse en situaciones similares a aquellos que sí obtuvieron un incremento salarial, sufrieron un trato discriminatorio con la aplicación del citado Decreto 182 de 2000.

Del mismo modo, entendieron que la medida gubernamental quebrantó el derecho al trabajo en condiciones dignas, ya que la protección constitucional de este derecho gira en torno a la existencia de una contraprestación justa y móvil, acorde con la labor realizada y con el mantenimiento del poder adquisitivo del dinero frente al aumento permanente del valor económico de los bienes y servicios. A este respecto, sostuvieron que, según jurisprudencia constitucional, "las escalas salariales están llamadas a evolucionar proporcionalmente de acuerdo al aumento del Costo de Vida, toda vez que en una economía inflacionaria, la progresiva pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa necesariamente la disminución real de los ingresos de los trabajadores rompiendo el equilibrio social que el Estado, a través de su Carta Política, pretende conservar". Como consecuencia del amparo deprecado, se le ordenó al Gobierno Nacional realizar las gestiones presupuestales necesarias para aumentar el salario de los actores "en el mismo porcentaje del aumento del índice de precios al consumidor correspondiente al año de 1999, con efectividad al primero de enero de dos mil (2000)".

Sobre el particular, cabe destacar que algunos de los jueces a quienes correspondió resolver los recursos de apelación interpuestos, se abstuvieron de tutelar el derecho a la igualdad por considerar que se trataba de situaciones diferentes y por tanto incompatibles. A pesar de ello, confirmaron la protección del derecho al trabajo ordenada en primera instancia y, en esa medida, mantuvieron también la orden de aumentar el salario de los actores.

- En el caso del expediente T-346823, la tutela fue concedida en primera instancia en los términos ya expuestos. Sin embargo, la providencia fue impugnada y revocada por el ad quem, asumiendo éste que existían en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa judicial para controvertir la legitimidad del Decreto 182 del 11 de febrero de 2000.

- Frente al proceso T-347476, la tutela fue denegada en única instancia por estimar el juez que los actores contaban con otros mecanismos de defensa judicial para declarar la nulidad del Decreto 182 de 2000, debiendo recurrir a la jurisdicción contenciosa administrativa. Así mismo, argumentó que no se encontraba vulnerado el derecho al mínimo vital, por cuanto el actor seguía recibiendo el salario que le correspondía mensualmente y continuaba disfrutando de la seguridad social.

- Respecto del expediente T-347756, la decisión del a quo fue la de negar la protección solicitada, sustentando la medida con los mismos argumentos del caso anterior -la existencia de otros medios judiciales de defensa-. No obstante, por encontrar violado el derecho a gozar de un salario vital y móvil, el juez que conoció en segunda instancia revocó la decisión del aquo y ordenó al Ministro de Hacienda y Crédito Público iniciar los trámites presupuestales necesarios para incrementar el salario de la peticionaria.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con lo ordenado por el Acuerdo 01 de 1997 y los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por las Salas correspondientes y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.

   Lo que se debate

   De conformidad con los hechos descritos en las demandas de tutela, nuevamente se debate si el Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, violó los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al trabajo, al salario y a la seguridad social, como también la protección constitucional a los derechos adquiridos, al expedir el Decreto 182 de 2000 y negarle el incremento salarial para el año 2000, a todos los servidores públicos que durante 1999 devengaron más de 2 salarios mínimos mensuales.

3. Reiteración de jurisprudencia. Improcedencia de la acción de tutela para solicitar incrementos salariales.

   Teniendo en cuenta la causa debatida, le corresponde a la Sala aclarar que mediante Sentencia SU-1052 del 10 de agosto de 2000, la Corte Constitucional decidió denegar aquellas acciones de tutela que, amparadas en la misma situación fáctica y jurídica que ahora se revisa, fueron también interpuestas por servidores públicos del sector estatal que resultaron afectados con la expedición del Decreto Reglamentario 182 del 2000. En la citada Sentencia, la Corte sostuvo que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional en materia de gasto público y política salarial y que, en consecuencia, las tutelas interpuestas por esa causa no estaban llamadas a prosperar.

   Al respecto, se expresó en la aludida Sentencia:

   "Como quedó planteado, la decisión en el asunto que ocupa a la Corte, exige establecer si la acción de tutela es el mecanismo adecuado para ordenar al Gobierno Nacional el incremento de los salarios de los accionantes, dada su calidad de servidores públicos, ya que a éstos para el presente año, no se les ha incrementado su remuneración. Deberá determinarse además, si la acción de tutela procede como mecanismo transitorio, para el efecto, habrá de precisarse si la situación planteada por los invocantes constituye una amenaza a sus derechos fundamentales o les ha ocasionado un perjuicio irremediable.

   "3.1. Tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, quien se sienta amenazado o vulnerado en sus derechos fundamentales, por acto u omisión de la autoridad pública y, en casos excepcionales por un particular, puede invocar el amparo consagrado en el ordenamiento constitucional, para la protección de estos especiales y trascendentales derechos.

   "Al respecto se ha sostenido que la acción de tutela es subsidiaria, en cuanto no procede cuando el ordenamiento prevé otro mecanismo para la protección del derecho invocado; también se la ha calificado de residual, en la medida en que complementa aquellos mecanismos previstos en el ordenamiento que no son suficientes o que no resultan verdaderamente eficaces en la protección de los derechos fundamentales y además se ha dicho que es informal, porque se tramitan por esta vía las violaciones o amenazadas de los derechos fundamentales que dada su evidencia y simplicidad no requieren la confrontación propia de un proceso ante la justicia ordinaria. Consultar entre otras, las siguientes sentencias: T-329 de 1996, T-026 de 1997, T-272 de 1997, T-273 de 1997, T-331 de 1997, T-235 de 1998, T-414 de 1998 , T-057 de 1999 y. T-815/2000. Debe agregarse además, que la acción de tutela, dada su especificidad, está destinada a proteger situaciones individuales frente a aquellas actuaciones u omisiones que constituyan una efectiva amenaza o afrenta concreta a una persona determinada.

   "Por consiguiente, al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por tanto desprotegidos.

   "De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).

   "Así las cosas, corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a controvertir.

   "En consecuencia si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le corresponde al juez de tutela

   ordenar su modificación con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6 del mismo ordenamiento.

   "De otra parte, debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.

   "Esta mención del Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136 del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las fijadas en "el presupuesto" al igual que invertir las incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.Consultar entre otras C-073 y 555 de 1993; C-018de 1996, T-363 de 1997 y C-054 de 1998.

   "3.2. Los tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187 de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.

   "De lo anterior se sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia F. del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.

   "Igualmente, tampoco la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

   "Así mismo, el mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.)."

   "4.- Improcedencia de la acción de tutela como medida transitoria.

   "Corresponde a la Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y como quedó explicado.

   "Por consiguiente, se hace necesario valorar la situación particular y concreta de cada uno de los accionantes a fin de establecer, si las circunstancias relatadas por éstos son de tal gravedad que ameritan la intervención del juez constitucional en asuntos que competen a otras autoridades desconociendo las disposiciones Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el principio de la legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán las acciones también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias que aquejan a los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un perjuicio irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de tutela, empero si se quebrantaría todo el orden institucional.

   "Al respecto se observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.

   "Además, de conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no contradicho por los actores, "debido a que a los servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%. Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores públicos en el año inmediatamente anterior". Quiere decir entonces que la violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, o ha sido grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación al 10% en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial que conforman estos servidores sería mínima.

   "Por consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten, vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y, como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria.

   "No obstante no puede desconocerse el efecto general que en los ingresos de los servidores públicos ocasiona el no haberse decretado el incremento de sus salarios, por tanto, ha de recomendarse al Gobierno Nacional que tal como lo plantea en su escrito de contestación, cuando las circunstancias lo permitan expida "los Decretos que determinen el aumento salarial a partir del 1° de enero del año 2.000 para los empleados públicos y oficiales" puesto que, tal como lo dispone la Constitución Política y lo ha reiterado esta Corporación, el salario es elemento esencial y definitivo para que el trabajador y su familia alcancen y mantengan una vida digna, lo cual implica que no puede permanecer estático sino que debe, cuando menos, permitirle al trabajador conservar su nivel de vida y esto no es posible, si la remuneración que recibe por su trabajo pierde su poder adquisitivo."

   Como quiera que existe identidad temática y fáctica entre las acciones de tutela que fueron revisadas y decididas en la Sentencia SU-1052 de 2000 y las que ahora son objeto de nuevo pronunciamiento tutelar, le corresponde a esta Sala acoger en su integridad los fundamentos jurídicos citados y contenidos en el mencionado fallo. De esta manera, teniendo en cuenta que en la presente causa la mayoría de las decisiones que se revisan concedieron la tutela y ordenaron proteger los derechos invocados, debe la Sala, en la parte resolutiva de esta Sentencia, proceder a su revocatoria por cuanto tales decisiones no guardan una correspondencia lógica con el criterio de interpretación fijado en la jurisprudencia constitucional que ahora se reitera. Del mismo modo, la Sala confirmará las sentencias que se ajustan a los parámetros descritos por la Corte, es decir, aquellas que resolvieron negar el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,