Sentencia de Tutela nº 269/01 de Corte Constitucional, 9 de Marzo de 2001

1. Hechos

1. El 29 de mayo de 2000 el señor L.E.F.M. solicita a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de B. (CDMB), la exención del pago de la sobretasa ambiental a la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia, con sede en la ciudad de B. por considerar que como la Iglesia Católica gozaba de dicha exención, este beneficio era extensible a otras iglesias. El accionante es ministro de dicha Iglesia.

2. El 9 de junio de 2000, mediante oficio No. 09007, la Subdirectora Financiera Administrativa de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de B. (CDMB), resolvió negativamente la solicitud argumentando que sólo la Iglesia Católica, en razón del Concordato firmado por Colombia y la Santa Sede, aprobado mediante Ley 20 de 1974, tenía derecho a la exención. El texto de dicha comunicación expresa lo siguiente:

   "(...) me permito informarle que el impuesto de la Sobretasa Ambiental fue creado por la Ley 99/93, y no existen excepciones en la misma, ni facultades en la Corporación para otorgarlas. La Ley 20/74, aprobatoria del Concordato celebrado entre Colombia y la Santa Sede, solo es aplicable a la organización para la cual se expidió esa Ley. En consecuencia no se pueden hacer interpretaciones analógicas ni extensivas a terceros, porque la Administración no tiene atribuciones legales para decidir sobre el reconocimiento de beneficios a terceros no expresamente contemplados en la Ley, con fundamento en consideraciones de carácter constitucional".

3. El 14 de agosto de 2000, el señor L.E.F.M. interpone acción de tutela ante el Juzgado Quinto Penal del Circuito de B. contra la Subdirectora Financiera Administrativa de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de B., por considerar que tal negativa constituye un trato discriminatorio, violatorio del derecho a la igualdad (C.P. art. 13), pues no existe ninguna justificación para que se exonere de dicho pago únicamente a la Iglesia Católica. En consecuencia solicita al juez de tutela que en aras de proteger "su derecho a la igualdad de cultos y de iglesias" consagrado en la Constitución Política y en la Ley 133 de 1994 ordene a la CDMB conceder la referida exención tributaria.

4. En declaración rendida el 16 de agosto de 2000, la Subdirectora Financiera Administrativa de la CDMB, afirmó que de conformidad con la Ley 99 de 1993, la sobretasa ambiental se cobra a la totalidad de la población del área de la jurisdicción de la CDMB y como quiera que dicha sobretasa era de creación legal y no territorial, es la misma ley la que debe establecer las excepciones al cobro de dicho impuesto. Según la funcionaria, a la Iglesia Católica dicha exención se la otorgó de manera exclusiva la Ley 20 de 1974, por la cual se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 Según los términos del artículo XXIV de la Ley 20 de 1974 "las propiedades eclesiásticas podrán ser gravadas en la misma forma y extensión que las de los particulares. Sin embargo, en consideración a su peculiar finalidad se exceptúan los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios. Los bienes de utilidad común sin ánimo de lucro pertenecientes a la iglesia y a las demás personas jurídicas de que trata el artículo IV del presente Concordato, tales como los destinados a obras de culto, de educación o beneficencia se regirán en materia tributaria por las disposiciones legales establecidas para las demás instituciones de la misma naturaleza".. Afirmó también la funcionaria que para otorgar una exención al cobro de la sobretasa ambiental no cabía la aplicación del artículo 7º de la Ley 133 de 1994, según el cual los concejos municipales pueden conceder a las instituciones religiosas exenciones de los impuestos y contribuciones de carácter local, como quiera que la mencionada sobretasa es una contribución de carácter nacional, frente a la cual los concejos municipales no tienen competencia.

5. Mediante escrito de fecha 18 de agosto de 2000, el Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de B. (CDMB) reitera lo afirmado por la Subdirectora Financiera Administrativa de la referida entidad y alega además que la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de B. también carecía de competencia para otorgar la exención solicitada.

2. Sentencia objeto de revisión

6. En sentencia del 29 de agosto de 2000, el Juzgado Quinto Penal de Circuito de B. negó el amparo constitucional solicitado pues a su juicio, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de B. actúo en acatamiento de un mandato legal, pues la exención otorgada por la Ley 20 de 1974 a la Iglesia Católica no podía extenderse a otros credos religiosos, razón por la cual su decisión no había sido ni arbitraria ni discriminatoria.

7. La presente tutela fue seleccionada para su revisión, y correspondió su conocimiento a la S. Tercera de Revisión.

Primera. Competencia

1. Es competente esta S. de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

   Segunda. Titularidad de la acción de tutela

2. Según se desprende del artículo 86 de la Constitución y del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la legitimidad para interponer la acción de tutela se da bajo tres hipótesis: 1) para defender derechos fundamentales propios; 2) para defender derechos fundamentales de quien ha otorgado poder judicial para hacerlo; y 3) como agente oficioso, cuando el titular del derecho fundamental no puede hacerlo.

3. En materia de libertad de cultos el titular del derecho puede ser un individuo o una colectividad debido a la dimensión comunitaria del fenómeno religioso.

4. Cuando se está ante el titular colectivo de la libertad de cultos, los intereses y derechos de la comunidad religiosa pueden ser protegidos mediante la acción de tutela bien por el representante legal de una iglesia o confesión religiosa, o bien por quien como líder espiritual orienta el culto y por ello tiene un interés legítimo en proteger el desarrollo del culto de cualquier circunstancia que pueda afectarlo.

5. En el caso presente, estamos frente a una de esas circunstancias que el legislador colombiano ya ha reconocido que puede tener impacto sobre la libertad de cultos: el tratamiento tributario que reciban los lugares de culto. Esto fue reconocido para los lugares de culto de la Iglesia Católica en el artículo XXIV de la Ley 20 de 1974, mediante la cual se aprobó el Concordato del Estado colombiano con el Estado del Vaticano. Una disposición legal con efectos similares para los impuestos de carácter municipal fue consagrada en el parágrafo del artículo 7 de la Ley 133 de 1994.

6. Si bien es cierto que de conformidad con las pruebas que obran en el expediente el actor L.E.F.M. no ostenta la calidad de representante legal de la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia, su calidad como ministro de esa colectividad sí ha sido debidamente acreditada y, por lo tanto, tiene interés en proteger la libertad de cultos. Por lo tanto, esta S. reconoce su legitimación para interponer la acción de tutela.

   Tercera. Problema jurídico

7. El problema jurídico que plantea la revisión del fallo de tutela sometido a la consideración de esta Corte es el siguiente: ¿Vulnera la negativa de la CDMB a reconocer una exención de pago a la sobretasa ambiental a favor de la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia el derecho de ésta a la igual libertad ante la ley (art. 19 inciso 2 C.P.), cuando la Iglesia Católica está exonerada de dicha sobretasa?

   Cuarta. Fundamentos

8. El señor L.E.M. en su calidad de ministro de la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia argumenta que constituye un trato discriminatorio, violatorio del derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), la negativa de exonerar a la iglesia de la cual hace parte del pago de la sobretasa ambiental. A este respecto cabe anotar que es necesario distinguir entre la igualdad consagrada en el artículo 13 de la Constitución como un derecho individual fundamental - que abarca, entre otras, la prohibición de discriminación por razones religiosas - y el derecho colectivo fundamental, en cabeza de todas las confesiones religiosas e iglesias, a ser "igualmente libres ante la ley" (art. 19 C.P.).

   La igual libertad de las iglesias: un derecho colectivo fundamental

9. En primer lugar, no debe confundirse lo que podría ser una potencial violación del derecho a la igualdad por un trato discriminatorio basado en razones religiosas - como cuando a una persona se le impone un deber, carga o gravamen por el exclusivo hecho de profesar una fe, de practicar un culto o de pertenecer a una confesión religiosa o iglesia -, con la posible violación del derecho a la igual libertad de todas las confesiones e iglesias ante la ley. En el último caso estamos ante el reconocimiento constitucional del igual valor jurídico de todas las confesiones religiosas e iglesias, Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1999, MP: M.V.S. de M.. del cual se desprende la prohibición de discriminar entre dichos sujetos colectivos (art. 19 inciso 2 C.P.). Se protege de esta manera el derecho colectivo fundamental a la libertad de cultos que, a su vez, se diferencia del derecho fundamental de la persona a "profesar libremente su religión y a difundirla en forma individual o colectiva" (art. 19 inciso 1).

10. En segundo lugar, el derecho fundamental a la igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución no sólo garantiza la igualdad formal de todos ante la ley, sino que cobija en su ámbito de protección a diversas modalidades de la igualdad material que van desde la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades (art. 13 inciso 1 C.P.), hasta la igualdad real y efectiva y el trato más favorable tanto para grupos marginados o discriminados (art. 13 inciso 2 C.P.) como para personas en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13 inciso 3 C.P.). En contraste, el inciso 2 del artículo 19 de la Constitución regula exclusivamente la igual libertad de todas las confesiones religiosas e iglesias ante la ley, lo que supone una igualdad formal de todas las colectividades religiosas (ante la ley), así como la protección constitucional de su autonomía. Esta interpretación del inciso 2 del artículo 19 de la Constitución encuentra respaldo en que coincide íntegramente con el numeral 3 del artículo 27 del proyecto gubernamental de acto reformatorio de la Constitución que rezaba: "Todas las confesiones religiosas e iglesias son igualmente libres ante la ley". En exposición de motivos de dicha propuesta se afirmaba:

    "La reforma propone poner en pie de igualdad la libertad de todas las confesiones religiosas e iglesias ante la ley, pues de lo contrario, la libertad de religión se vería seriamente limitada. En estos términos, se consagraría la neutralidad del Estado frente a las confesiones religiosas y a las iglesias, actitud indispensable para asegurar la libertad de religión". Presidencia de la República, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia, Febrero de 1991, p. 138.

11. Tratándose de una disposición constitucional que protege un derecho colectivo fundamental a la libertad de las confesiones religiosas e iglesias, cabe preguntarse si existe una discriminación por omisión de trato igual entre las diversas colectividades religiosas en materia de exenciones tributarias. A la luz de la Constitución, al legislador le está vedado dar un trato diferente a las diversas confesiones religiosas o iglesias, lo cual no supone la concesión automática de una exención tributaria a todas ellas cuando alguna de las mismas ha cumplido con los requerimientos de ley para hacerse acreedora de dicha exención. A lo que está obligado el legislador es a establecer iguales condiciones objetivas para todas las confesiones religiosas e iglesias de forma que puedan hacerse acreedoras a la mencionada exención. En la medida que cada uno de los sujetos colectivos interesados cumpla con las condiciones objetivas establecidas por la ley para obtener el beneficio de una exención tributaria, dicha exención debe ser igualmente reconocida.

12. En el presente caso, empero, no está demostrado que las exigencias legales para obtener la mencionada exención tributaria se encuentren cumplidas, ni tampoco si la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia, como colectividad, pretenda el reconocimiento de dicha exención, si se tiene en cuenta que no fue su representante legal sino un ministro del culto quien presentó la acción de tutela. En un esenario posible, la mencionada iglesia, como sujeto colectivo, podría no compartir la pretensión del accionante en el sentido de ser eximida del pago de la sobretasa ambiental en igualdad de condiciones que la Iglesia Católica. Sólo en el evento en que la colectividad religiosa se exprese por los conductos regulares, solicite la mencionada exención, cumpla las condiciones legales y, pese a todo, no obtenga el reconocimiento de dicha exención, será posible aducir la existencia de un trato discriminatorio entre confesiones religiosas e iglesias. Tal interpretación es coherente con la Constitución (art. 154 C.P.) y con la jurisprudencia constitucional (C-088/1994) en el sentido de que sólo el gobierno tiene la iniciativa de proponer al Congreso el decretar "exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". Una interpretación sistemática de la Constitución impide, tratándose del tema de exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, que sea el legislador, sin iniciativa gubernamental previa, Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 1994, MP: F.M.D.. o la Corte Constitucional por vía de tutela, quienes otorguen la mencionada exención a otras confesiones religiosas e iglesias diferentes a aquellas expresamente beneficiadas por el cumplimiento de los requisitos legales.

    Trato igual en materia tributaria

13. En relación con los beneficios tradicionales que se le reconocieron a la Iglesia Católica bajo la vigencia de la Carta de 1886, la Corte señaló al revisar la constitucionalidad de la Ley 20 de 1974, que tales preceptos contenían un trato desigual basado en un criterio discriminatorio e injustificado y que por lo mismo eran inconstitucionales a menos que tales beneficios fueran extendidos a las demás iglesias en igualdad de condiciones. En dicha ocasión señaló:

    "De conformidad con el inciso primero del artículo 363 de la Constitución Nacional, el cual dispone que "el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad", se puede sostener que el régimen tributario aplicado a las personas en Colombia, no tiene que ser necesariamente idéntico. Además de tener en cuenta el criterio que tiene que ver con la potencia de acción constante y de creciente identidad y desarrollo, es decir, la eficiencia y la progresividad, difiere según juicios de equidad, como acaece en el caso de la iglesia católica, la cual en unión con el Estado y para justificar la exención tributaria a los edificios destinados al culto, las curias diocesanas, las casas episcopales y curales y los seminarios, argumenta que esas propiedades han sido construidas y se conservan con aportes de los fieles, los mismos que tributan al Estado, por consiguiente, si hubiera impuestos por esos inmuebles los fieles tributarían más de una vez, una por su patrimonio y otra para cubrir el impuesto para sus templos y demás bienes referidos, lo que es contrario a la equidad.

    (...)

    Ha de estimarse que al lado de esta norma constitucional existe otra prevalente de la misma índole y que ha de aplicarse preferentemente, cual es la que consagra la libertad religiosa que otorga el derecho de los fieles de las distintas religiones a recibir los ministerios y ritos de ellas (art. 19 C.N.), lo cual se hará en los edificios dedicados al culto. O. también que mientras el artículo 294 se desenvuelve en un plano local, el 19 es de alcance nacional. La exención se extiende también a las distintas entidades y congregaciones destinadas también a fines de orden espiritual y pastoral. Estos inmuebles en cuanto respecta a la Iglesia Católica tendrán derecho a la exención tributaria en los términos del artículo XXIV concordatario, mas con el propósito de mantener la igualdad entre los distintos credos religiosos, ha de entenderse extendido tal beneficio fiscal a estos últimos, siempre que reúnan los requisitos antes indicados." Corte Constitucional, Sentencia C-027 de 1993, MP: S.R.R..

14. El peticionario basa en el fallo antes citado, con buenas razones, su argumento de discriminación entre la Iglesia Católica, beneficiaria de la exención de la sobretasa ambiental, y la Iglesia Cristiana Pentecostal de Colombia, a la que se ha negado dicha exención. En dicha sentencia la Corte Constitucional condicionó la constitucionalidad de los beneficios otorgados tradicionalmente a la Iglesia Católica a que dichos beneficios se hicieran extensivos a los otros credos religiosos, siempre que reunan determinados requisitos.

15. Si bien le asiste razón al demandante en el sentido de que el Estado debe dar igual tratamiento tributario a las diferentes confesiones religiosas e iglesias, lo cierto es que, tratándose de exenciones de tasas nacionales existen requisitos constitucionales que impiden un reconocimiento de facto por parte de la Corte Constitucional en sede de tutela. Quién debe proponer la exención (el gobierno), quién debe crearla (el congreso), quién puede hacerse acreedor a la exención (sólo confesiones religiosas e iglesias) y cómo debe ella tramitarse o aceptarse (acuerdo o convenio entre la respectiva colectividad religiosa y el gobierno), son condiciones constitucionales que no es posible pasar por alto sin malinterpretar la decisión de la Corte Constitucional.

16. El legislador colombiano ha cumplido parcialmente con la obligación constitucional de extender a otras confesiones religiosas e iglesias los beneficios otorgados por el Concordato y la Ley 20 de 1974 a la Iglesia Católica. Ello ha sido así al otorgar exenciones sobre ciertos impuestos, como cuando el artículo 23 del Estatuto Tributario dispuso que las asociaciones religiosas de cualquier credo no eran contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, mientras subsiste una obligación desigual para las iglesias distintas de la Católica respecto a otras cargas tributarias. Corte Constitución, Sentencia T-352 de 1997, MP: E.C.M..

17. En lo local, por ejemplo y en el caso concreto, el Concejo de B., en cumplimiento de la Constitución y en desarrollo de la autorización legal consagrada en el parágrafo del artículo 7 de la Ley 133 de 1994, otorgó en igualdad de condiciones exenciones a los impuestos locales. No obstante, la aplicación de este artículo depende de dos condiciones. La primera es que se trate de impuestos o contribuciones de carácter local. La segunda es la existencia de un pronunciamiento expreso del concejo municipal respectivo exonerando a todas las iglesias en condiciones de igualdad.

    La naturaleza tributaria de la sobretasa ambiental

18. Corresponde entonces analizar la naturaleza de la sobretasa ambiental creada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, para determinar si el deber de extender el beneficio tributario debe ser asumido por el Concejo Municipal de B. o por el Legislador.

19. De conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia Nº C-305 de 1995 Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 1995, MP: A.M.C., la sobretasa ambiental creada por el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 es una renta nacional, recaudada por los municipios con destino a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, equivalente a un porcentaje sobre el total del recaudo del impuesto predial que se transfiere a las corporaciones autónomas regionales y municipales y cuya exención sólo puede ser tramitada mediante ley del Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Carta.

20. Por otra parte, como quiera que en materia tributaria el artículo 154 de la Carta señala que las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales deben ser de iniciativa gubernamental, corresponde al gobierno nacional presentar un proyecto de ley que garantice un trato igual a todas las iglesias en materia tributaria y corregir la omisión que hoy vulnera gravemente el derecho a la igual libertad de las iglesias y la libertad de cultos garantizados por la Constitución.

21. Aún cuando la Corte no fijó un plazo para que el legislador hiciera los ajustes necesarios dentro del ordenamiento jurídico colombiano para que la igualdad de iglesias fuera real y efectiva, cuando tal omisión supera un plazo razonable, estamos ante una violación grave del principio de igualdad que impone al legislador adoptar prioritariamente acciones para corregir esta omisión.

22. El pronunciamiento de la Corte condicionando la constitucionalidad de una norma que establecía un tratamiento especial a favor de la Iglesia Católica, hace mayor la urgencia de que el legislador adopte las medidas necesarias para establecer la igual libertad de las iglesias en esta materia.

    La situación concreta de la Iglesia Pentecostal de Colombia

23. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Iglesia Pentecostal de Colombia no ha celebrado convenio alguno con el Estado colombiano de los previstos en la Ley 133 de 1994, ni ha solicitado expresamente a través de su representante legal, el otorgamiento de beneficios tributarios en igualdad de condiciones con otras iglesias. Esa decisión, por estar dentro de la órbita de la autonomía de la iglesia, debe ser adoptada por ella de conformidad con sus procedimientos internos.

24. Además, el principio de la legalidad de los tributos y de las exenciones tributarias exigen que sea el Congreso, a iniciativa del Gobierno, quien fije el marco para que las iglesias que autónomamente decidan entablar relaciones con el Estado en esta materia, procedan a formalizarla.

25. En conclusión, el ministro de una iglesia cuyo representante legal no ha celebrado un convenio para entablar y regular sus relaciones con el Estado, no puede por vía de la acción de tutela obviar los procedimientos de decisión autónoma de la iglesia a la cual pertenece. No obstante, el Congreso debe crear un marco jurídico que asegure la igual libertad de todas las iglesias y confesiones religiosas, lo cual comprende reconocer las exenciones tributarias a que tienen derecho, como lo dispuso la Corte Constitucional el condicionar la exequibilidad del Concordato y como se lo propuso el Congreso al aprobar el proyecto de ley estatutaria sobre libertad religiosa.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión,

R E S U E L V E

Primero.- Confirmar, por las razones expuestas, lo resuelto por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de B..

Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- Por Secretaría, envíese copia de esta sentencia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a los ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público.

N., comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

MARTHA V. SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General