Sentencia de Constitucionalidad nº 1246/01 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615715

Sentencia de Constitucionalidad nº 1246/01 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2001

PonenteRodrigo Uprimny Yepes
Fecha de Resolución28 de Noviembre de 2001
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteSV

Sentencia C-1246/01

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Improcedencia sobre aspectos de conveniencia

LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia

Sintetizando la jurisprudencia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales, pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa.

LEY ORGANICA-Exigencias adicionales para aprobación

La especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha destacado: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador.

LEY ORGANICA-Finalidad

LEY ORGANICA-Contenido o aspecto material

LEY ORGANICA-Votación mínima aprobatoria

LEY ORGANICA-Propósito del legislador

El propósito del legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica. Esta exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria.

LEY ORGANICA-Característica especial

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Modificación

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Sujeción a trámite previsto para modificación

LEY ORGANICA-Excepción no puede introducirse por norma ordinaria/LEY ORGANICA-Excepción debe atender a procedimiento especial

Una ley ordinaria no puede introducir una excepción a una regulación orgánica pues esa excepción implica obviamente una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislación orgánica, puede hacerlo, pero debe sujetarse a los requisitos y trámites propios de las leyes orgánicas.

LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Ausencia de propósito legislativo en excepción

PROYECTO DE LEY ORDINARIA-Interpretación y eventual modificación de referencias a conceptos técnicos incorporados en norma orgánica

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION Y PRESUPUESTO NACIONAL-Distinción

PROYECTO DE LEY ORDINARIA-Interpretación auténtica de norma ordinaria con referencia a concepto de norma orgánica

LEY ORDINARIA Y LEY ORGANICA-Interpretación auténtica de norma ordinaria con referencia a concepto de norma orgánica

INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Reserva

LEY MARCO-Iniciativa exclusiva del Gobierno

LEY INTERPRETATIVA-Alcance

La ley interpretativa tiene un efecto sobre los operadores jurídicos y realmente crea una regla de derecho, en tanto fija el sentido normativo de otra u otras disposiciones.

OBJECION PRESIDENCIAL DE PROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA-Iniciativa exclusiva del Gobierno

Referencia: OP-052 Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara "Por la cual se interpreta y se fija el alcance de los artículos 1º y 2º de la ley 445 de 1998".

Temas:

Reserva de ley orgánica, reserva de iniciativa y leyes interpretativas

Magistrado Sustanciador (E):

Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 1º de noviembre de 2000, el presidente del Senado de la República remitió el proyecto de Ley No. 047 de 2000 Senado - 136 de 2001 Cámara, "Por la cual se interpreta y se fija el alcance de los artículos 1º y 2º de la ley 445 de 1998", objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:

  1. - El día dos (2) de agosto de 2000, el congresista A.A.B. radicó el proyecto ante la Secretaría General del Senado de la República. En la misma fecha, el presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la Comisión Séptima Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para efectos de la publicación (fl.77).

  2. - Según certificación que obra en el expediente (fl. 71), el veintidós (22) de noviembre de 2000, la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, con ponencia del congresista C.E.C.O., debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día 15 de diciembre del mismo año se surtió debate en sesión plenaria del Senado, donde fue aprobada la ponencia también presentada por el congresista C.C.O. (fls. 72 y 77).

  3. - El proyecto fue remitido a la Cámara de Representantes donde recibió primer debate y fue aprobado sin modificaciones por la Comisión Séptima Constitucional Permanente el 15 de mayo de 2001, previa ponencia presentada por los Representantes J. de D.A.H., S.O.A. y E.A.C. (fls. 28, 43, 45, 46). El debate en plenaria se llevó a cabo el 14 de junio de 2001, siendo aprobado por ciento veintinueve de los Representantes (fl. 29).

  4. - Una vez remitido el proyecto de ley al señor P. de la República, y recibido por este el 19 de julio de 2001, el 30 de julio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia (fls.8 a 17).

  5. - En sesión plenaria del 19 de septiembre de 2001, el Senado de la República aprobó el informe presentado y, en consecuencia, declaró infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 047/00 Senado - 136/00 Cámara (fls. 25 a 27).

  6. - Por su parte, el informe de objeciones presentado por los congresistas J. de D.A.G. y S.O.A., fue aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes el 16 de octubre de 2001. De esta manera, el Congreso desestimó las objeciones formuladas por el P. de la República (fl.3).

  7. - El presidente del Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional. Así mismo, transcribirá el aparte pertinente de la ley 445 de 1998, que el proyecto dice interpretar.

  1. - Proyecto ley No. 047/00 Senado - 136/01 Cámara:

    "LEY Nº ___

    "POR LA CUAL SE INTERPRETA Y SE FIJA EL ALCANCE DE LOS ARTICULOS 1º Y 2º DE LA LEY 445 DE 1998"

    El CONGRESO DE COLOMBIA

    DECRETA

    ARTICULO 1.- Para todos los efectos legales de los artículos 1º y 2º de la Ley 445 de 1998, se entiende por recursos del Presupuesto Nacional, aquellos que se incorporan al Presupuesto General De La Nación y al Presupuesto Nacional.

    ARTICULO 2.- La presente ley rige desde su promulgación.

    EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,

    MARIO URIBE ESCOBAR

    EL SECRETARIO GENERAL DEL H. SENADO DE LA REPUBLICA,

    M.E. ROSERO

    EL PRESIDENTE DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES,

    B.V.T.

    EL SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES,

    A.L.R."

  2. - La norma interpretada.

    El aparte pertinente interpretado auténticamente por la ley objetada es el siguiente:

    Ley 445 de 1998:

    Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones.

    "Artículo 1º: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1º de enero de los años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999, este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año la partida correspondiente.

    (...)". - Subrayado no original -

III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

El Gobierno objetó el proyecto por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos:

  1. - En primer lugar, el Gobierno recuerda que la actividad legislativa está sujeta a las previsiones de las leyes orgánicas y, de esta manera, explica cómo la ley orgánica de presupuesto diferenció claramente el "Presupuesto General de la Nación" del "Presupuesto Nacional", distinción que, en su sentir, es desatendida por el artículo 1º del proyecto objetado, vulnerando así el artículo 151 de la Carta. Adicionalmente, advierte que el proyecto no cumplió con los requisitos exigidos para considerar ésta una ley de naturaleza orgánica.

  2. - En segundo lugar, el P. considera que como el proyecto pretende modificar el régimen pensional de los servidores públicos (C.P., artículo 150, numeral 19, literal e), solamente podía hacerlo mediante una ley de iniciativa gubernamental, según lo previsto en el artículo 154 de la Carta. Así mismo, explica que las leyes interpretativas deben sujetarse a los mismos requisitos que los previstos para las normas que busca interpretar y, aún cuando desestima la vocación interpretativa del proyecto, señala que en todo caso no se respetó la reserva de iniciativa.

  3. - Finalmente, a juicio del Gobierno el proyecto vulnera el artículo 169 de la Constitución. Sobre el particular, entiende que la ley 445 de 1998 ordenó algunos reajustes para las pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional, pero excluyó las pensiones a cargo de los entes descentralizados que forman parte del Presupuesto General de la Nación. Por tal motivo, en su sentir, el proyecto introduce una modificación a la ley 445 de 1998, que resulta inadmisible en términos constitucionales.

  4. - De otro lado, el Gobierno presenta algunas objeciones por inconveniencia, todas ellas relacionadas con el impacto fiscal que tendría la aprobación del proyecto en cuestión.

IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA

El Congreso de la República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada cámara controvierten cada una de las objeciones propuestas.

Frente a la vulneración del artículo 151 de la Carta, el Congreso desestima el cargo, pues entiende que el P. debió demostrar la falta de quórum para aprobar una ley de naturaleza orgánica, y no limitarse a presentar acusaciones carentes de sustento.

En segundo lugar, considera que el propio Gobierno entra en contradicción, pues si anteriormente señaló que el proyecto introducía una modificación o una excepción a la ley orgánica de presupuesto, no puede entonces alegar una modificación al régimen pensional de los servidores públicos. En estas condiciones, el Congreso destaca que, para el caso específico de la ley 445 de 1998, el proyecto contempla una excepción a la ley orgánica de presupuesto y por tal razón su iniciativa no estaba reservada al Gobierno Nacional.

En cuanto a la última objeción por inconstitucionalidad (violación del artículo 169 de la Carta), el Congreso precisa que el contenido del proyecto no modifica lo dispuesto por la ley interpretada, por cuanto en ningún momento altera la redacción o adiciona una nueva norma.

Y con referencia a las objeciones por inconveniencia, remite a los debates adelantados por cada una de las cámaras e insiste en la sanción del proyecto.

V.I. CIUDADANA

Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin embargo, vencido el término previsto no se recibió intervención alguna.

VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante concepto No.2717, el Procurador General de la Nación, E.M.V., concluye que son fundadas las objeciones presidenciales formuladas y solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del proyecto.

  1. - La V.F. comienza por determinar cuáles fueron los motivos que llevaron al Gobierno a presentar la iniciativa que posteriormente se convertiría en la ley 445 de 1998, cuya interpretación pretende hacer el proyecto ahora objetado. Así, explica que en aquella ocasión el Gobierno buscaba mejorar la situación económica de algunos pensionados cuyo ingreso pensional se había reducido frente al monto inicial de su pensión, aliviando esta diferencia dentro del marco de las posibilidades presupuestales, pero aclarando que los beneficios se aplicarían únicamente a quienes hubieren obtenido su derecho en calidad de servidores públicos del nivel nacional y cuyas mesadas estuvieran siendo asumidas con cargo al presupuesto nacional.

    Continúa su intervención señalando que en las Comisiones respectivas se propuso la creación de un "fondo" para incrementar no sólo las mesadas con cargo al presupuesto nacional, sino también aquellas con cargo a los presupuestos regionales, y las de las empresas públicas y privadas. Seguidamente explica que la iniciativa fue rechazada por el Gobierno, ante las graves consecuencias económicas y la ausencia de fuentes de financiación, por lo cual el Congreso decidió aprobar el texto inicialmente presentado (ley 445 de 1998).

  2. - De otro lado, el Ministerio Público estudia si el proyecto objetado está dirigido o no a fijar el alcance de la ley 445 de 1998. Así, advierte que las leyes interpretativas tienen lugar cuando el contenido normativo es dudoso y oscuro, requiriendo entonces una precisión por vía de interpretación auténtica. Sin embargo, el Procurador concluye que la expresión "recursos del presupuesto nacional", prevista en el artículo 1º de la ley 445 de 1998, además de encontrarse plenamente definida por el Decreto 111 de 1996 (que integra la Ley orgánica de Presupuesto), no es de aquellas que por su redacción amerite la intervención del legislador para fijar su alcance.

  3. - Igualmente, estima que en el evento de tratarse de una ley interpretativa, ella también exige los mismos requisitos que la norma a interpretar. Y para el caso en cuestión, considera que por tratarse de una ley de las previstas en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Carta, era necesaria la iniciativa gubernamental, ausente durante todo el trámite parlamentario y que vicia de inconstitucionalidad el proyecto objetado, por desconocimiento del artículo 154 Superior.

  4. - Con todo, el Procurador entiende que el proyecto, so pretexto de interpretar la ley 445 de 1998, da un alcance diferente al concepto de presupuesto nacional a que hace referencia la ley orgánica de presupuesto, cambiando así los efectos de la ley 445 de 1998, pues incluye como beneficiarios de los incrementos allí señalados, a un grupo poblacional que fue expresamente excluido. Adicionalmente, advierte que a una ley orgánica no pueden introducirse excepciones mediante una ley ordinaria como lo sugiere el Congreso.

VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES

Competencia y alcance de las objeciones presidenciales

  1. - La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

    El P. de la República objetó la totalidad del proyecto, pero sus acusaciones están dirigidas únicamente contra el artículo 1º. Sin embargo, como el contenido del artículo segundo (vigencia de la ley) está ligado sustancialmente al contenido material del primero, la decisión que sobre aquel se adopte deberá incluir también esta disposición.

    Ahora bien, en los términos de artículo 167 de la Constitución, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre las objeciones formuladas por inconveniencia, y respecto de las cuales el Congreso insistió en su aprobación. Por tal motivo, el análisis que sigue está limitado a las cuestiones de constitucionalidad.

    El trámite de las Objeciones y de la insistencia

  2. - Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo constaba de menos de veinte artículos Con referencia al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y C-028/97.. De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello Fls. 8 a 17 y 23 del expediente. El proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 19 de julio de 2001 y las objeciones presentadas el último día del plazo señalado en la Carta, esto es, el 30 de julio siguiente. .

  3. - Como fue reseñado en el punto I de esta sentencia, las cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el ejecutivo y, previos los trámites del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad del proyecto, para lo cual estudiará las objeciones en el orden en que fueron presentadas por el Gobierno en el escrito dirigido al P. del Senado. Comienza pues la Corte por examinar la objeción por la violación del artículo 151 de la Carta.

    La primera objeción: desconocimiento de la reserva de ley orgánica y violación del artículo 151 de la Carta.

  4. - El proyecto objetado dispone que "para todos los efectos legales de los artículos 1º y 2º de la Ley 445 de 1998, se entiende por recursos del Presupuesto Nacional, aquellos que se incorporan al Presupuesto General De La Nación y al Presupuesto Nacional". A juicio del P., lo anterior significa una modificación al artículo 3º de la ley orgánica de presupuesto (compilada mediante el Decreto 111 de 1996), por cuanto allí se diferencia claramente la noción de "Presupuesto Nacional" y la de "Presupuesto General de la Nación". Considera entonces que esta modificación no puede introducirse mediante una ley ordinaria, como lo pretende hacer el proyecto por medio de la ley objetada. El Ministerio Público coincide con estos planteamientos.

    Por su parte, el Congreso considera que el proyecto no está modificando la ley orgánica de presupuesto sino que únicamente está creando una excepción para el caso específico de la ley 445 de 1998, pero sin alterar el contenido ni introducir nuevas disposiciones a esta última. Además, según el Congreso, el P. no demostró la falta de quórum al momento de la aprobación de la ley objetada.

    Entra pues la Corte a examinar si el proyecto objetado vulneró o no la reserva de ley orgánica, para lo cual comenzará por recordar brevemente su doctrina sobre las características de una ley orgánica.

    Las leyes orgánicas en la Constitución de 1991

  5. - Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478/92, C-546/94; C-538/95, C-442 de 2001.. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios Corte Constitucional, Sentencia C-446 de 1996 y C-432 de 2000, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423/95 y C-894/99 MP. E.C.M..

  6. - Esta especial jerarquía que revisten las leyes orgánicas hace que, además de satisfacer los requisitos generales para la aprobación de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha destacado Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. J.C.T.: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votación mínima aprobatoria y (iv) el propósito del legislador.

    En cuanto al primer requisito, el artículo 151 de la Carta precisa que a ellas "estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa". Los elementos anteriormente descritos explican entonces la finalidad de estas normas.

    Por su parte, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial importancia por el Constituyente, como son los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso.

    El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la aprobación de un proyecto con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara (C.P., artículo 151). Esta aprobación privilegiada pretende "la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa" Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. J.C.T..

    Por último, el propósito del legislador significa que en el propio trámite legislativo debe aparecer clara, expresa y positiva la voluntad del Congreso de aprobar o modificar una ley de naturaleza orgánica Ibídem. Ver también la Sentencia C-795 de 2000 MP. E.C.M.. Esta exigencia busca garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y abrir espacios discursivos y participativos de control político que, en muchos casos, no tienen lugar cuando lo que se debate es la aprobación de una ley ordinaria.

    En estas condiciones, si un proyecto pretende convertirse en ley orgánica deberá reunir no solo los requisitos ordinarios para la aprobación de toda ley, sino, además, las características especiales de las leyes de naturaleza orgánica: la ausencia de cualquiera de ellos provoca su inconstitucionalidad.

  7. - Ahora bien, es natural que una ley orgánica, y específicamente la ley orgánica de presupuesto, sea susceptible de modificaciones, pero para ello el Congreso deberá ajustarse al trámite previsto para su aprobación, como bien lo ha señalado esta Corporación en los siguientes términos Corte Constitucional, Sentencia C-541 de 1995 MP. J.A.M.:

    "La ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma."

    8- En esas condiciones, la Corte concluye que una ley ordinaria no puede introducir una excepción a una regulación orgánica pues esa excepción implica obviamente una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislación orgánica, puede hacerlo, pero debe sujetarse a los requisitos y trámites propios de las leyes orgánicas. El argumento del Congreso según el cual la ley objetada no está modificando la ley orgánica sino únicamente estableciendo excepciones a ella en ciertos ámbitos no es entonces de recibo, por cuanto la consagración de esas excepciones implica una modificación del alcance de la ley orgánica. Es obvio entonces que esos cambios deben hacerse recurriendo al procedimiento especial de aprobación de esas leyes.

    9- Igualmente, la Corte reitera que una ley no adquiere la categoría de orgánica por la simple circunstancia de haber sido aprobada mediante mayoría absoluta de una y otra Cámara, pues, como fue explicado, es necesario el cumplimiento de otros requisitos, entre los cuáles está que el propio Congreso haya indicado que pretendía aprobar una norma de esa naturaleza y jerarquía.

    10- Un primer análisis permite concluir que no son de recibo las respuestas del Congreso a la objeción presidencial sobre violación de la reserva de ley orgánica. Así, es claro que toda excepción a un mandato de una ley orgánica debe surtir el procedimiento especial que corresponde a ese tipo de leyes, y no basta que un proyecto haya sido aprobado por mayoría absoluta para que pueda ser considerado una ley orgánica.

    Con el fin de determinar si la objeción gubernamental se encuentra o no fundada, entra la Corte a examinar si el proyecto objetado fue o no tramitado como ley orgánica y si, además, crea una excepción a la ley orgánica de presupuesto. Para resolver la cuestión, resulta necesario hacer referencia tanto al proyecto objetado, como a la ley que dice interpretar.

    Antecedentes de la ley que el proyecto interpreta

  8. - La ley 445 de 1998, "por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones", tuvo origen en el proyecto que el Ministro de Trabajo y el Viceministro de Hacienda y Crédito Público presentaron al Senado en noviembre de 1997. El Gobierno explicó entonces que con esa ley buscaba mejorar la situación de algunos pensionados cuyos ingresos habían disminuido frente al ingreso inicial de su pensión, aliviando así una situación inequitativa G. del Congreso No.483 del 20 de noviembre de 1997, pág. 2 a 4. Así mismo, y como bien lo advierte la V.F., el Gobierno precisó que los incrementos se aplicarían únicamente a quienes se hubiere reconocido la pensión en calidad de servidores públicos del nivel nacional, siempre y cuando fueren financiados con recursos del presupuesto nacional, incluyendo también las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, luego de analizar la capacidad financiera y la condición de garante de esas entidades.

  9. - Por tratarse de asuntos relacionados con la situación prestacional de los servidores públicos (artículo 2 de la ley 3ª de 1992), el proyecto fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado, quien sesionó con su homóloga de la Cámara de Representantes, atendiendo el trámite de urgencia solicitado por el ejecutivo Cfr. G. del Congreso No.41 del 23 de abril de 1998, pág. 4 a 8 y G. No 44 del 24 de abril de 1998, pág. 28 a 31. . Y en aquella oportunidad los ponentes propusieron crear un fondo pensional para lograr el incremento de mesadas con cargo a presupuestos regionales e incluso de las empresas públicas y privadas. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda se opuso a tales cambios y justificó la diferenciación prevista en los siguientes términos Ver al respecto la Sentencia C-067 de 1999 MP. M.V.S.. Fundamento Jurídico No.2:

    "Finalmente, este Ministerio debe llamar la atención en el sentido de que una ampliación de este proyecto a las entidades del nivel territorial, a las entidades descentralizadas de todos los órdenes y al sector privado, es indiscutiblemente perjudicial.

    Las entidades territoriales no cuentan, en general, con los recursos suficientes para asumir sus pasivos pensionales, por lo cual están enfrentando significativas dificultades presupuestarias en esta materia (...).

    En cuanto al sector privado, una disposición como ésta encarecería significativamente la carga pensional a cargo de las empresas, atentaría contra la generación de empleo y podría tener un efecto devastador sobre la viabilidad económica de muchas empresas del país (...)".

    Teniendo en cuenta lo anterior, las respectivas plenarias aprobaron entonces el texto inicial presentado por el Gobierno Nacional, hoy Ley 445 de 1998, en cuya parte pertinente dispone:

    "Artículo 1º: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1º de enero de los años 1999, 2000 y 2001. Para el año de 1999, este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año la partida correspondiente(...)".-Subrayado no original-

    No sobra señalar que esta Corporación, mediante sentencia C-067 de 1999 MP. M.V.S., declaró exequible en forma condicionada el inciso primero del artículo 1º de la ley La parte resolutiva de la sentencia señala lo siguiente: "Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, en el entendido que los incrementos que allí se establecen para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, financiadas con recursos del presupuesto nacional comprenden también a las pensiones que hayan sido reconocidas por entidades del orden territorial, en el caso de acumulación de tiempos de servicio en el sector oficial, a prorrata de la cuota parte que le corresponde a la Nación.". Corresponde ahora reseñar los antecedentes del proyecto en cuestión.

    El proyecto de ley 047 de 2000 Senado - 136 de 2001 Cámara

  10. - Como fue indicado anteriormente, el proyecto fue presentado por el Senador A.A.B., quien justificó la ley "en el buen propósito de dilucidar las discrepancias conceptuales e interpretativas que han traído como consecuencia la inaplicabilidad en algunos casos del artículo 1º de la ley 445 de 1998, afectando así las expectativas de los pensionados del sector público del orden nacional y generando, con razón, inconformismo, malestar y descontento" Fls. 79 y 80 del expediente. El congresista hizo alusión al caso específico de los pensionados que reciben sus mesadas del Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y hace referencia al Concepto No.1270, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el día 12 de mayo de 2000.. Invocó entonces la facultad de interpretación atribuida al Congreso en el artículo 150, numeral 1º de la Carta. Al igual que el asunto anterior, también fue repartido a las comisiones séptimas permanentes de cada cámara, aún cuando en esta ocasión sesionaron en forma independiente. Por su parte, las ponencias presentadas durante el trámite legislativo mantuvieron, en términos generales, el modelo argumentativo de la exposición de motivos Cfr., folios 49 a 52 y 54 a 59 del expediente (Ponencia para primer debate en Cámara), folios 38 a 40 (Ponencia para segundo debate en Cámara), folios 73 a 75 (Ponencia para primer debate en Senado) y folios 69 a 71 del expediente (Ponencia para la plenaria en el Senado)..

    El proyecto objetado no tiene vocación de ley orgánica.

  11. - La Corte observa que el proyecto No.047 de 2000 - 136 de 2001 Cámara, nunca tuvo vocación de ley orgánica, ni fue ésta la intención del Congreso al surtir los respectivos debates. La exposición de motivos, así como las ponencias presentadas en las diferentes instancias, de las cuales la Sala ha hecho referencia anteriormente, lo demuestran con absoluta claridad, pues en ningún momento este fue un punto de discusión o análisis.

    Una prueba más de la ausencia de voluntad legislativa para aprobar una ley orgánica, está dada por el hecho de haber cursado el proyecto mediante las comisiones séptimas constitucionales permanentes (que conocen, entre otros, de asuntos relacionados con el régimen prestacional de los servidores públicos), y no a través de las comisiones cuartas permanentes a quienes, según la asignación de competencias establecida en la ley 3ª de 1992, fue encomendado el estudio de los proyectos relacionados con leyes orgánicas de presupuesto Para determinar la Comisión a la cual corresponde el conocimiento de un proyecto debe tenerse en cuenta el criterio material (tema y finalidad de la ley) y no simplemente un criterio cuantitativo, matemático o formal. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. J.C.T., fundamento jurídico No. 5. Así, la ausencia de un requisito propio de las leyes orgánicas (propósito legislativo), desvirtúa la posición del Congreso, cuando afirma tácitamente haber aprobado, por medio del procedimiento apropiado, una excepción a la ley orgánica de presupuesto. No es necesario entonces entrar a analizar el cumplimiento de los demás requisitos, como la aprobación con mayorías calificadas, pues es claro que el proyecto objetado es una ley ordinaria, y no podía entonces introducir excepciones a la ley orgánica de presupuesto.

  12. - El estudio precedente parece indicar que la objeción presidencial por desconocimiento del artículo 151 de la Constitución es fundada, pues el Congreso habría intentado modificar la ley orgánica del presupuesto por medio de una simple ley ordinaria. Sin embargo, un análisis más detallado demuestra que ello no es cierto, por cuanto el proyecto en ningún momento crea o introduce excepciones a la ley orgánica de presupuesto, sino que, simplemente interpreta, y eventualmente modifica, ciertas referencias hechas en una ley ordinaria a los conceptos técnicos incorporados en la ley orgánica.

    Un ejemplo permite ilustrar esa sutil distinción:

    S. que el Congreso aprueba la ley ordinaria "X" que remite expresamente al artículo 1º de la ley orgánica "Y". Posteriormente el Congreso se da cuenta de que incurrió en un error, pues en realidad no quería referirse al artículo 1º de esa ley, sino al artículo 2º. Decide entonces aprobar una tercera ley, interpretativa, para aclarar esa circunstancia (ley "Z"). Esa tercera ley "Z" señala entonces que la ley ordinaria "X" no se remite al artículo 1 sino al artículo 2 de la ley orgánica "Y". Pero, ¿significa lo anterior que esta última ley "Z" está modificando la ley orgánica "Y"? Naturalmente que la respuesta es negativa, pues el Congreso está únicamente interpretando, o incluso modificando, la ley ordinaria "X", pero sin que el contenido de la ley orgánica "Y" sea variado pues se mantiene intangible y conserva su diseño inicial.

  13. - La Corte considera que eso ocurre precisamente en el presente caso, pues el proyecto objetado no modifica el estatuto orgánico del presupuesto sino que pretende interpretar auténticamente una remisión que hace la Ley ordinaria 445 de 1998 al concepto "recursos del presupuesto nacional" de ese estatuto.

    Así, el artículo 3º del Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado mediante el Decreto 111 de 1996), diferencia con claridad los recursos del presupuesto general de la nación y los recursos del presupuesto nacional, en los siguientes términos:

    "Artículo 3°. Cobertura del Estatuto. Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y el Presupuesto Nacional.

    El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta.

    Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.

    A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione (Ley 38 de 1989, art. 2°, Ley 179 de 1994, art. 1°)."

    (Subrayado fuera de texto)

    El siguiente cuadro explica la distinción entre presupuesto general de la nación y presupuesto nacional, entendido este último como uno de los elementos constitutivos del primero:

    COBERTURA DEL ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO

    (Decreto 111 de 1996, artículo 3º)

    1.1.- PRESUPUESTO NACIONAL (Comprende las ramas legislativa y judicial, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta

    PRESUPUESTO

  14. - PRIMER NIVEL: GENERAL

    DE LA NACION

    1.2- Presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional

    Metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y

  15. - SEGUNDO NIVEL: Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas.

    En este orden de ideas, cuando el proyecto objetado señala que para "todos los efectos legales de los artículos 1º y 2º de la Ley 445 de 1998, se entiende por recursos del Presupuesto Nacional, aquellos que se incorporan al Presupuesto General De La Nación y al Presupuesto Nacional", no está introduciendo una modificación a la ley orgánica del presupuesto, ni tampoco está consagrando una excepción a sus mandatos, puesto que ni la estructura del Decreto 111 de 1996, ni el ámbito de aplicación sufren alteración alguna. La pretensión del proyecto objetado es señalar que cuando la Ley 445 de 1998 (norma ordinaria) habla de "recursos del presupuesto nacional" (concepto definido en el estatuto orgánico del presupuesto) en realidad se está refiriendo a un concepto más amplio, a saber, los recursos del presupuesto general de la nación. Ahora bien, como para algunos la ley 445 de 1998 hacía referencia al concepto de presupuesto nacional previsto en la ley orgánica, y para otros su alcance llegaba mucho más lejos, el Congreso consideró necesaria la ley aprobación de una norma interpretativa, invocando para ello el artículo 150-1 de la Constitución. Pero, en todo caso, es obvio que el proyecto no está modificando ni está introduciendo excepciones a esas definiciones de la ley orgánica, pues esa interpretación auténtica sólo tiene incidencia sobre la Ley 445 de 1998, que es ley ordinaria.

    17- En este orden de idas, la Corte concluye que la primera objeción del Gobierno no está llamada a prosperar, por la sencilla razón de que el contenido interpretado, si bien hace referencia a un concepto definido por una norma orgánica, no se encontraba incorporado en una ley orgánica ni tenía la jerarquía propia de esas normas. Ese contenido interpretado hacía parte de una ley ordinaria y tenía efectos sólo para esa ley, por lo cual bien podía ser modificado o interpretado por una ley ordinaria posterior, por tratarse de normas de la misma jerarquía. N., en efecto, que esa interpretación auténtica opera exclusivamente para esa ley ordinaria pero no establece excepciones a los mandatos y definiciones de la ley orgánica del presupuesto, que siguen teniendo exactamente el mismo alcance.

    La segunda objeción: reserva de iniciativa gubernamental.

  16. - Entra la Corte a estudiar la segunda objeción, según la cual, el proyecto vulnera el artículo 154 de la Carta, pues desconoce la reserva de iniciativa gubernamental. Así, el Gobierno estima que si la ley 445 de 1998 fija el régimen prestacional de ciertos empleados públicos, cualquier modificación, reforma o interpretación de ella solamente es válida previa iniciativa gubernamental, según lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución.

    19- Teniendo en cuenta los antecedentes y el contenido de la ley 445 de 1998, explicados anteriormente en esta sentencia (Cfr. fundamentos 11 y ss.), la Corte concluye que aquella versa sobre el régimen prestacional de los empleados públicos (C.P. artículo 150, numeral 19, literal e) y, por lo mismo, cualquier modificación, adición o incluso interpretación de ella solamente puede hacerse a iniciativa del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución, que señala:

    "Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.

    No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (...)." -Subrayado fuera de texto-

  17. - La jurisprudencia de esta Corporación ha reafirmado el planteamiento anterior, específicamente en cuanto a las normas interpretativas, y con esos criterios ha declarado fundadas objeciones presidenciales en donde el Gobierno argumentó que se trataba de leyes interpretativas, de origen parlamentario, sobre materias en donde había reserva gubernamental. Así, en la Sentencia C-270 de 1993, la Corte declaró fundadas las objeciones formuladas a un proyecto que pretendía interpretar con autoridad una ley relacionada con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y del Congreso, por cuanto, según los artículos 150-19 y 154 de la Constitución, requería de la iniciativa del Gobierno, ausente en el trámite legislativo.

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