Sentencia de Tutela nº 049/02 de Corte Constitucional, 31 de Enero de 2002

1. Manifiesta la señora M.M.P.G., actuando a través de apoderado, que el señor C.E.M. laboró al servicio del Departamento de Antioquia y obtuvo la pensión de jubilación el 14 de octubre de 1966.

2. Aduce que ella y el señor E. hicieron vida marital durante 12 años continuos.

3. La peticionaria contrajo matrimonio con el señor E. el 2 de julio de 1993, padeciendo él de diabetes.

4. Expone que con posterioridad a su matrimonio, a causa de un accidente su esposo se infectó de gangrena lo que hizo que fuera necesaria la amputación de las dos piernas quedando ella al cuidado de su cónyuge por más de tres años.

5. El señor E. falleció el 14 de junio de 1998, sin que se hubieran procreado hijos en el matrimonio.

6. Posteriormente, ella presentó ante el Departamento de Antioquia, Secretaría de Recursos Humanos, Dirección de Prestaciones Sociales, petición de sustitución pensional.

7. No obstante, aduce la accionante, tal sustitución le fue negada en virtud de lo consagrado en el artículo 47 de la ley 100 de 1993 que contemplaba:

   "En caso de que la pensión de sobrevivientes se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que se cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido, no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido."

8. Estima la accionante que con tal negativa, y en virtud de que es una persona de 74 años de edad de escasos recursos que vive de lo que una sobrina le da, se le están vulnerando los derechos a la vida, seguridad social, dignidad humana y protección de las personas de la tercera edad.

   DECISIONES JUDICIALES

   1. Primera Instancia

      El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín en fallo del veinte de junio de 2001, denegó la tutela por considerar que la accionante contaba con otro mecanismo idóneo de protección de sus derechos como el proceso ordinario laboral.

   2. Segunda instancia.

      El Tribunal Superior de Medellín, S.L., en sentencia del veintitrés de agosto de 2001, confirmó el fallo del a quo por estimar que a pesar de que la accionante había interpuesto la tutela para evitar un perjuicio irremediable, de lo cual se desprendía que la pedía como mecanismo transitorio de protección, ella contaba con un mecanismo idóneo de protección judicial para discutir lo referente a la pensión de sustitución.

      Además, en el proceso no aparece prueba de perjuicio irremediable alguno.

1. Certificado de defunción expedido por la Notaría Primera de Itaguí Antioquia el 15 de julio de 1998 según el cual el señor C.E.M. padeció de muerte natural el 14 de julio de 1998.

2. Registro de matrimonio expedido el 2 de julio de 1993 en la Notaría Única de Itaguí Antioquia el 2 de julio de 1993 en el cual consta que el señor C.E.M. contrajo matrimonio católico con la señora M.M.P.G. el 2 de junio de 1993.

3. Resolución #4053 del Departamento de Antioquia, Secretaría del Recurso Humano, Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina en la cual se niega el derecho a la pensión de sobrevivientes a la accionante por no reunir los requisitos del artículo 47 de la ley 100 de 1993.

4. Copia de la cédula de la accionante según la cual ella nació el 28 de diciembre de 1926.

Competencia.

Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.

Fundamentos

1. Problema jurídico

   En el presente caso se debe determinar si el no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora M.M.P.G. en virtud de la no convivencia con el señor C.E.M. con anterioridad a que él cumpliera los requisitos para pensión de jubilación constituye una vía de hecho administrativa que vulnere el derecho a la seguridad social en conexidad con la vida de la accionante.

2. Vía de hecho por no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad

   Los funcionarios administrativos están cubiertos por la obligatoriedad de las normas constitucionales y legales. De esta manera, deben enfocar su comportamiento según lo establezcan tales preceptos.

   Si bien en virtud del principio de legalidad los funcionarios administrativos deben ceñir su comportamiento de acuerdo con la ley, la cual se presume constitucional de no haber sido declarada inexequible, la aplicación de la misma al caso concreto no puede darse de manera ciega. En consecuencia, el ejercicio de su cargo debe verse guiado por la integridad del ordenamiento normativo, incluyendo la Constitución, y de concluir que la aplicación de la ley conllevaría resultados contrarios al querer de la Carta Política, es su deber inaplicar la ley y aplicar la Constitución para la solución del caso concreto.

   En efecto, el artículo 4 constitucional establece que "la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.". De tal mandato se deriva la figura de la excepción de inconstitucionalidad, la cual puede y debe ser aplicada por funcionarios judiciales y administrativos.

   En caso de que exista una disposición legal que conlleve injusticias manifiestas en su aplicación y que contradiga la naturaleza del Estado Social de Derecho Colombiano y el funcionario administrativo no aplique la excepción de inconstitucionalidad, tal actuación constituiría una vía de hecho y perdería su validez.

   El funcionario que aplica la norma no solamente debe tener en cuenta durante su ejercicio el tenor literal de la leyes. Su actuar debe verse iluminado por las reglas y principios de carácter constitucional. En referencia a este aspecto, y estudiando la materia de pensiones, dijo la Corte:

   "Ese principio de reconocer la eficacia real de los derechos de las personas, y uno de esos derechos es la seguridad social en pensiones, plantea la obligación para los operadores jurídicos (entre ellos los funcionarios que tramitan las solicitudes de pensiones en el I.S.S.) de superar las simples normas reglamentarias, para poner especial cuidado en los principios constitucionales y ponderar y reflexionar sobre los valores jurídicos y los derechos fundamentales constitucionales (T-715/99, M.P.A.M.C.. O sea que no solamente se deben leer los reglamentos del I.S.S. sino que hay que aplicar de manera preferencial la Constitución, las leyes de la República e interpretarlas respetándose los derechos, los principios y los valores. Por consiguiente, las Resoluciones del I.S.S. que solo tienen en cuenta la reglamentación interna de la Institución y la Ley 100 de 1993, carecen de motivación suficiente porque pasan por alto la Constitución Política y otras leyes que pueden y generalmente son necesarias para resolver cada caso concreto" Ver sentencia T-827/99, M.P.A.M.C..

3. Pensión de sobrevivientes como derecho irrenunciable

   La Constitución Política establece en su artículo 48 que la seguridad social es un derecho de naturaleza irrenunciable, como "manifestación concreta del Estado Social de Derecho" Ver sentencia T-202/97, M.P.F.M.D. (En esta ocasión el empleador de los accionantes no vinculaba a los accionados al sistema de seguridad social en salud). Tal derecho está constituido a su vez por varias expresiones entre las cuales se encuentra el derecho a pensión en sus diferentes modalidades, las cuales incluyen la pensión de sobrevivientes.

   Al ser ésta una proyección concreta de la seguridad social, tiene el carácter de irrenunciable. La Corte en numerosas ocasiones ha protegido a través de la tutela el derecho a percibir mesadas pensiónales Ver sentencia T-264/01, M.P.A.B.S. ( En este caso, el Seguro Social había suspendido el pago de una mesada de pensión de sobrevivientes a la accionante por haber cumplido los 18 años -basándose en una norma ya derogada-, no obstante que su educación dependía del dinero requerido. La Corte reiteró una vez más la irrenunciabilidad del derecho a pensión de sobrevivientes como manifestación de seguridad social ) En el mismo sentido ver las sentencias T-283/00, M.P.J.G.H.G., T-196/00 y T-323/00 del mismo Magistrado. de pensión de sobrevivientes e inclusive ha reconocido la pensión de sobrevivientes, por considerarla como derecho irrenunciable.

   En anterior ocasión, con referencia a las familias conformadas por vínculo matrimonial y aquellas extramatrimoniales, la Corte consideró que no debería existir diferenciación en cuanto a la protección irrenunciable a las manifestaciones del derecho a la seguridad social:

   "(...) la Carta Magna protege la familia matrimonial y extramatrimonial, en cuanto llenen las características que establece el legislador para proteger este tipo de instituciones sociales. Las diversas formas de familia protegidas constitucionalmente, encuentran reconocimiento pleno en las normas sobre la seguridad social integral, entendida ésta como el conjunto de instituciones, procedimientos, sistemas legales, de que disponen las personas y la comunidad, para garantizar los derechos irrenunciables a la misma, cuyo propósito es obtener una calidad de vida acorde con la dignidad humana y precaver el cubrimiento de necesidades futuras, mediante la estructuración de un régimen de salud o uno pensional que proteja al trabajador y a su núcleo familiar ante las contingencias como la invalidez, la enfermedad, la vejez o aún la muerte." Ver sentencia T.842/99, M.P.F.M.D. (En esta ocasión la Corte reconoció el derecho a pensión de sobrevivientes a la accionante una vez constatada la efectiva convivencia por más de quince años con el occiso, asunto que no valoró debidamente el Seguro Social al negar el derecho a pensión. La accionante de edad avanzada (77) años dependía de la pensión de sobrevivientes para la garantía de su mínimo vital)(subrayas y resaltado nuestro)

   Al ordenar reanudación del pago de las mesadas de pensión de sobrevivientes a hijos de los causantes dijo la Corte:

   "Si bien, dicho reconocimiento [de la pensión de sobrevivientes] se hizo con base en las normas vigentes en ese momento (Decreto 3041 de 1966), la entidad demandada está desconociendo el principio de favorabilidad que en materia laboral consagra la misma Carta Política de 1991 en su artículo 53, en la cual el derecho a la seguridad social eleva su categoría a nivel constitucional y surge como un derecho irrenunciable, que si bien, no se constituye per se como fundamental, puede ser objeto de protección por vía de tutela, en los casos en que, de su amparo dependa la efectividad de otros derechos, estos sí, de carácter fundamental." Ver sentencia T-907/00, M.P.A.M.C. (En este caso se analizaban los mismos hechos de la T-264/01, anteriormente relacionada) (subrayas y resaltado nuestro)

4. Derecho la pensión de sobrevivientes como derecho fundamental

   La pensión de sobrevivientes puede llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del accionante. Efectivamente, pueden llegar a conjugarse factores como la avanzada edad del peticionario con su incapacidad financiera para solventar unas condiciones de vida dignas de no recibir la mesada pensional. La Corte Constitucional ha corroborado tal afirmación a través de su jurisprudencia.

   "Es decir, que el juez constitucional, en el caso sometido a revisión, no podía desconocer que el mínimo vital de las accionantes, como el de sus hijos menores, se ha visto afectado por la negativa tanto de la empresa empleadora como de la compañía de riesgos profesionales, de reconocer la pensión [de sobrevivientes] a la que éstos tienen derecho. Mínimo vital que, en los términos de la jurisprudencia constitucional, está definido como "los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano" (Corte Constitucional, sentencia T-011 de 1998. Magistrado ponente, doctor J.G.H.G..

   (...)

   En el caso planteado, es claro que las actoras requieren la pensión de sobrevivientes de que trata el artículo 49 del decreto 1295 de 1994, reglamentario de la ley 100 de 1993, como su único medio de subsistencia y la de sus menores hijos, a efectos de garantizar su mínimo vital. Derecho que, si bien tiene un carácter prestacional, adquiere, dadas las condiciones de las accionantes y de los menores, el carácter de fundamental, en tanto que está en juego su derecho a la subsistencia". Ver sentencia T-384/98, M.P.A.B.S. (En esta ocasión la aseguradora a cargo de reconocer la pensión de sobrevivientes de las accionantes no la reconocía en virtud de la falta de pago de las últimas cotizaciones por parte del empleador. Este a su vez decía que no le correspondía la obligación del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación , sino que la responsable era la aseguradora. La Corte, buscando la protección del mínimo vital, concedió la tutela como mecanismo transitorio de protección al ordenar a la aseguradora el reconocimiento de tal pensión mientras la justicia ordinaria decidía quien era el obligado.)

   La naturaleza de la pensión de sobrevivientes hace que en la mayoría de los casos tal prestación vaya ligada a la protección del mínimo vital de los beneficiarios. Así se puede observar en la definición que de ésta ha elaborado la Corte:

   "La pensión de sobrevivientes busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento. Desde esta perspectiva, ha dicho la Corte, "la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria".." Ver sentencia C-080/99, M.P.A.M.C.(el subrayado es nuestro)

   Al tener esta naturaleza la pensión de sobrevivientes, su pago es la manifestación efectiva de la protección al mínimo vital. Ha manifestado esta Corporación que:

   "El pago de la pensión de sobrevivientes ya sea a los familiares del trabajador pensionado (numeral 1º del artículo 46 de la Ley 100 de 1993) o aquellos afiliados al sistema de pensiones a que alude el numeral 2º atacado parcialmente, tiene como finalidad evitar "que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección" Sentencia T-190 de 1993 M.P., E.C.M... A este respecto se ha dicho además que "La pensión de sobrevivientes busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento" Idem" Ver sentencia C-617/01, M.P. Álvaro Tafur Galvis

   Por último refiriéndose a la naturaleza de derecho fundamental que puede llegar a tener el derecho a pensión de sobrevivientes, dijo la Corte:

   "Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º. Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo art. 275, Ley 171 de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971 art. 15 y la Ley 10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el calificativo de Pensión de Sobrevivientes (artículo 46 a 49). Se ratifica que a ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante y mientras subsistan las condiciones de invalidez (art. 47-b)

   Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe pagarle la mesada. Sentencia T-173/94, Magistrado Ponente: Dr. A.M.C. (En este caso la Corte ordenó que se reanudara el pago de mesadas pensionales a la accionante a quien el empleador de su fallecido esposo hacía varios años que no pagaba.)"(el subrayado es nuestro)

5. La sentencia C-117/01 y el estudio de la constitucionalidad del artículo 47, literal a) de la ley 100 de 1993

   Si bien para el momento en el cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación la norma no había sido declarada inconstitucional, fue un caso como el previsto hipotéticamente por la Corte en la sentencia C-1176/01 el que tuvo que asumir el Departamento de Antioquia, Secretaría del Recurso Humano, Dirección de Prestaciones Sociales y Nómina. En el estudio de constitucionalidad de esta norma dijo esta Corporación:

   "Tal es el caso, para nada descabellado, de quien se hizo acreedor a una pensión de invalidez a los 30 años, contrajo matrimonio a los 32 y vivió con su cónyuge hasta su muerte, ocurrida a los 65. En estas circunstancias, la imposibilidad de ser titular de la pensión de sobrevivientes, por cumplirse la condición de haberse iniciado la vida marital con posterioridad al momento en que el causante adquiere el derecho a la pensión, es una restricción que sobrepasa los límites de lo razonable y desconoce los criterios vertebrales de interpretación, vinculados a la pensión de sobrevivientes, así como el propósito del legislador al instituir esta prestación social.

   No es necesario hacer mayores lucubraciones para entender que, a partir del ejemplo visto, así como de otros análogos, la aplicación de la norma conduce a una enorme injusticia.

   (...)

   En este sentido, no estaría acorde con la justicia que se le negara el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al cónyuge o compañero permanente de un pensionado por vejez, con quien inició vida marital cuando éste contaba 62 años, y con quien convivió por espacio de 10 ó 20 años y hasta su muerte.

   En verdad que la consideración de haber iniciado vida común con el causante antes de que éste adquiera el derecho a la pensión de vejez o invalidez, no es un requisito que consulte la verdadera esencia de la pensión de sobrevivientes, en cuanto que aquél no hace referencia a los factores reales que inciden en el reconocimiento de esta prestación. En otros términos, el hito que marca, en la relación de pareja, el inicio de la vida marital, es por completo ajeno y extraño a la duración de la misma y a la convivencia efectiva que pueda existir al momento de ocurrida la muerte del causante." Ver sentencia C-1176/01, M.P.M.G.M.C.(el subrayado es nuestro)

   La aplicación de esta norma no sólo quebrantaba los principios que fundamentaban la pensión de sobrevivientes, sino que, en criterio de la Corte también vulneraba el derecho a la igualdad y la presunción de buena fe. Al respecto dijo esta Corporación:

   "La restricción demasiado amplia que figura en la norma acusada quebranta en estos términos el principio de igualdad, contenido en el artículo 13 de la Carta Política, porque establece un tratamiento diferenciado, a todas luces injusto, frente a quienes inician vida marital con el causante con anterioridad a que éste adquiera el derecho a la pensión. El tratamiento discriminatorio viene impuesto, entonces, por una coincidencia de fechas que no atiende a la verdadera intención de las partes cuando deciden iniciar una vida común, lo cual va en detrimento obvio de la protección prevalente que el Estado debe a la familia como institución básica de la sociedad (art. 5º C.P.)

   La Corte considera además que la condición que viene impuesta por la norma incluye un elemento perturbador del principio de la presunción de buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, pues supone que todo aquel que inicia vida marital con el pensionado, después de que éste ha adquirido el derecho a la pensión, concibe la intención fraudulenta de ser el titular de dicha prestación. Se desconoce también por esta vía el derecho legítimo de quien decide iniciar vida de pareja con el pensionado, sin previo conocimiento de que éste es titular de una pensión de vejez o invalidez, hipótesis que también resulta atentatoria del principio de presunción de buena fe."

6. Del caso en concreto

   Esta S. de revisión concederá la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones en conexidad con el mínimo vital y el debido proceso de la señora M.M.P. por existir una vía de hecho por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad en la resolución de negativa de la pensión de sobrevivientes.

   En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional frente al estudio de un caso en concreto, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad ha inaplicado normas que de regular el caso en estudio conllevarían resultados inconstitucionales. En el presente caso, esta S. encuentra que la norma que sirvió de base para negar la pensión de sobrevivientes ("por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez", literal a) del artículo 47 de la ley 100 de 1993) ha salido del ordenamiento jurídico Ver sentencia C-1176/01, M.P.M.G.M.C..

   Frente a tal situación y en virtud de que la vulneración de los principios de la Constitución en el caso de la accionante no puede quedar incólume, esta S. analizará la existencia de una vía de hecho por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad en la presente tutela.

   Observa esta S. que no obstante que la señora M.M.P.G. adujo haber estado conviviendo con el señor E. por 12 años continuos y probó haberse casado con el mismo el 2 de junio de 1993, los funcionarios que conocieron de su solicitud de pensión, obviando la vulneración del derecho a la igualdad con respecto a otros casos en los que quien solicitaba la pensión y el occiso sí habían iniciado su convivencia antes de que éste hubiera adquirido su pensión, se la negaron.

   Además, al negar el derecho a pensión se presumió la mala fe de la accionante quien no convivió por tantos años con el señor E. por el mero deseo de obtener su pensión una vez éste muriera. La convivencia desinteresada de la accionante la demuestra el hecho de que convivieran por doce años, contrajera matrimonio en junio de 1993 con el mencionado señor y, según se narra en los hechos, la peticionaria cuidara de su esposo quien padeció de diabetes por varios años inclusive cuando tuvieron que amputarle las piernas a causa de un accidente el cual le generó gangrena. En circunstancias tales, no era válido que por aplicación de una norma que para el caso concreto contrariaba ampliamente la Constitución los funcionarios negaran el derecho a pensión.

   Simultáneamente con los mencionados derechos, la resolución que niega la pensión también desconoció la protección especial a las personas de la tercera edad, ya que la accionante al momento de solicitar la tutela contaba con 72 años y la pensión de sobrevivientes era un ingreso que le permitiría vivir este periodo de su vida en condiciones dignas.

   En la actualidad, la accionante cuenta con 74 años de edad y manifiesta estar viviendo con una de sus sobrinas y dependiendo económicamente de ella en virtud de que su avanzada edad le impide mantenerse por si misma. En consecuencia, la pensión de sobrevivientes, ahora más que nunca, es la garantía de su mínimo vital.

   En consecuencia, se configuró en esta ocasión una vía de hecho administrativa por no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, la cual deberá ser subsanada.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,