Sentencia de Tutela nº 236 de Corte Constitucional, 14 de Marzo de 2005

1. El señor A.R.M. instauró acción de tutela, en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, en razón de que, en su opinión, ésta al omitir la valoración de su incapacidad laboral ha vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la solidaridad.

   Los hechos que originaron las sentencias materia de revisión son los siguientes:

   - El accionante laboró como auxiliar de mantenimiento en la empresa Techit Compañía Técnica Internacional.

   - El cuatro (4) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992) sufrió un accidente de trabajo que afectó la movilidad de sus extremidades inferiores.

   - Posteriormente el demandante presentó demanda contra la mencionada empresa ante el Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de Bogotá quien, mediante auto de cuatro (4) de marzo de 1999, ordenó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá la valoración de la perdida de la capacidad laboral del actor.

   - Además, el doctor E.A.R.G. medico laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el dieciocho (18) de mayo de 1999 ordenó practicar una "evaluación de la HERNIA DISCAL COMPRENSIVA L5-SI, examen que debía hacerse ante medico particular y por cuenta del interesado" (fl.18). Sin embargo, el accionante informó al Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de Bogotá, el diecisiete (17) de agosto de 1999, acerca de su imposibilidad económica para sufragar los costos de la respectiva valoración medica. De esta manera, el mencionado despacho judicial ordenó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá efectuar la evaluación del grado de incapacidad del accionante. No obstante, el demandado manifestó que la valoración medica requerida por el actor tiene un costo de un salario mínimo legal mensual y, por ende, debe ser sufragado por éste.

2. El accionante solicita que el juez de tutela ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá la practica de la valoración medica requerida por éste, pues debido a las secuelas del "accidente de trabajo, mi capacidad laboral en las actividades que conozco y he ejercido siempre, han disminuido considerablemente y por ello y la profunda coyuntura que respira el país, me he visto junto con mi familia enfrentado a situaciones dolorosas, sin tener los medios para solucionarlos" (fl.19).

3. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001), negó la protección solicitada por el accionante, en virtud de que, en su concepto, la actuación del demandado se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Al respecto, el despacho judicial manifestó lo siguiente: "En el caso sub judice se encuentra establecido que el examen solicitado a la junta accionada solo procede previa consignación de los honorarios correspondientes; como el interesado no le ha dado cumplimiento a lo establecido legalmente, la actuación de la accionada se encuentra ajustada a derecho y por tal razón tampoco ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados por el señor A.R.M." (fl.45).

4. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de treinta (30) de octubre de dos mil uno (2001), confirmó la decisión del juez de primera instancia, en virtud de que, en su opinión, la Junta Regional de Calificación de invalidez de Bogotá actuó conforme al inciso tercero del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, el cual dispone que los honorarios de los "miembros de la junta, serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión social o correspondiente". Al respecto, la Corporación manifestó lo siguiente: "De tal modo, y sin que se trate aquí de definir a quien corresponde cancelar las expensas en cuestión, es lo cierto que mientras no se verifique el pago en comento, el ente accionado no está legalmente obligado a efectuar la calificación o evaluación correspondiente, por lo que no es posible afirmar que su omisión aparezca ilegítima" (fl.9).

5. La anterior decisión fue remitida a la Corte Constitucional, quien la seleccionó para su revisión por medio de auto del once (11) de diciembre de 2001 de la Sala de Selección Doce.

Competencia

1. En mérito de lo expuesto, esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.

   El asunto bajo revisión.

2. El señor A.R.M. instauró acción de tutela, en contra de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, con el objeto de que el juez de tutela proteja sus derechos fundamentales al debido proceso, a la solidaridad y a la igualdad. La referida acción de tutela pretende que el juez de tutela ordene al demandado la práctica de la valoración medica requerida por el actor. Sin embargo, el demandado a través de su representante legal, informó al juez de primera instancia que la omisión en la valoración de la incapacidad laboral del accionante, se debe a que la entidad respectiva (a la que se encuentre afiliado el actor) no ha cancelado los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, de conformidad con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 40 del Decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 524 de 2000. Además, el accionado manifiesta que acorde con el artículo 4 del Decreto 1346 de 1994 las juntas de calificación de invalidez son "organismos autónomos de carácter privado y sin personería jurídica, creados por la ley", por lo cual los gastos de funcionamiento de éstas se financian a través del pago efectuado por las entidades de previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de seguros, a la que se encuentre vinculado el afiliado. Por ultimo, el representante legal del demandado señala que le es "imposible ser sujeto pasivo de la acción, habida consideración, repito, que la que tiene la obligación de cancelar las expensas necesarias para que se surta la calificación correspondiente, so pena de suspender el trámite de la valoración es la demandada y no la Junta Regional" (fl.38).

   El juez de primera instancia no concedió la protección solicitada por el demandante, en virtud de que, en su concepto, la actuación del demandado se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. El demandante impugnó la decisión anterior a fin de que se revoque ésta y, por ende, se protejan los derechos de éste. El juez de segunda instancia confirmó la decisión en mención en razón de que, en su opinión, la Junta de Calificación de invalidez actuó conforme al inciso tercero del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.

   Como consecuencia de lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la entidad demandada vulneró los derechos del accionante cuando le exigió que asumiera el pago del valor de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, como requisito para que dicho organismo evaluara su perdida de capacidad laboral. Para responder a ese interrogante, la Sala reiterara su doctrina constitucional acerca de quien debe asumir los costos de la valoración medica sobre la perdida de la capacidad laboral y, por ende, examinara específicamente la situación del peticionario.

   Reiteración de Jurisprudencia. El trabajador no es quien debe asumir los costos relativos a la verificación de su eventual incapacidad laboral.

3. La Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del artículo 43 del Decreto 1295 de 1994 donde se establece que los "costos que genere el tramite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional". El demandante adujo que el precepto está en contra de la disposición habilitante, al "modificar lo relativo al pago de los honorarios de las juntas de invalidez, punto no contemplado en las facultades, y que contradice lo estatuido en el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual tales honorarios serán pagados por la entidad de previsión social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante" Sentencia T-164 de 2000, M.P.J.G.H.. . De esta manera, la Corporación determinó que el P. de la República al dictar el artículo mencionado se excedió en las atribuciones conferidas en el numeral 11, del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues dentro de éste no estaba incluida la "autorización legislativa para dictar normas referentes a los costos de tramites originados en controversias especificas sobre si en determinados casos existe o no la incapacidad permanente de un trabajador" Ibidem.. Al respecto, la Corporación señaló lo siguiente:

   "Tampoco encaja en el ámbito de las facultades extraordinarias (...) la definición sobre quién deberá pagar los costos inherentes a la actividad del cuerpo conformado para medir el rango de la incapacidad ocasionada, menos todavía cuando tal previsión resultaba ostensiblemente innecesaria en el texto del Decreto Ley, en cuanto la propia ley habilitante (Ley 100 de 1993), había previsto en su artículo 43 que los honorarios de los miembros de la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez serían pagados "en todo caso" por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente.

   Es claro - para aludir a argumentos de uno de los intervinientes en el proceso- que la Corte no identifica los conceptos de "costos" -a que se refiere el artículo impugnado- y de "honorarios" -contemplado en el artículo 42 de la Ley 100 de 1993-, pues el primero es más amplio que el segundo. Pero justamente esa circunstancia muestra de bulto la modificación que el artículo demandado introdujo al precepto de la ley habilitante. En efecto, al gravar con todos los costos a quienes soliciten la medición del grado de incapacidad laboral, a cargo de las juntas de calificación de invalidez, incluyó allí mismo los costos por honorarios de los miembros de aquéllas, con evidente mutación en el sujeto pasivo de tales erogaciones.

   Como el sentido de la nueva norma es claramente distinto del que la ley de facultades había consagrado, puede verse a las claras que en realidad hubo cambio de fondo de la disposición legal, en perjuicio de los trabajadores, para lo cual no estaba autorizado el P. de la República.

   Los motivos expuestos son suficientes para que se declare que, en lo demandado, el Gobierno se excedió en el uso de las facultades extraordinarias" Ibidem..

   En efecto, el P. de la República a través del citado precepto invadió la competencia normativa del Congreso al regular temas diversos a los señalados en la ley de facultades extraordinarias. No obstante, en el fallo se expresó que, incluso si no hubiera existido el exceso en el ejercicio de las atribuciones concedidas por el Congreso, la norma tendría que "haber sido declarada inexequible, por violación de distintos artículos de la Constitución, a saber: los artículos 25 y 53 - que garantizan los derechos de los trabajadores -, 54, 57 y 13 - referentes a los deberes del Estado para con las personas discapacitadas - y 48 - que señala que la seguridad social es servicio público de carácter obligatorio" Sentencia T-1040 de 2000, M.P.E.C.M... Sobre el tema, la Corte Constitucional manifestó lo siguiente:

   "El Estado, según el artículo 47 de la Constitución, adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran. Y para nada de ello exige la Constitución una capacidad financiera mínima de quien se encuentre en tales hipótesis, ni que paguen para tener derecho a la evaluación correspondiente, menos todavía tratándose de trabajadores, quienes, por serlo, merecen ser especialmente protegidos (art. 25 C.P.).

   La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social - la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo - por causas de trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad" Sentencia T-164 de 2000, M.P.J.G.H...

   Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 43 del Decreto 1295 de 1994, en razón de que el P. de la República al dictar la citada disposición se excedió en las facultades concedidas por el numeral 11, del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y, además, vulneró los artículos 13, 25, 47, 48 y 53 de la Constitución Política al condicionar el ejercicio de los derechos de los trabajadores a que ellos "gocen de una situación financiera solvente que les permita sufragar los gastos que genere la evaluación de las juntas de calificación de invalidez" Ibidem..

   En este orden de ideas, el trabajador que requiera una valoración medica para determinar su incapacidad laboral, no debe asumir los costos de los honorarios de los miembros de la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, sino que éstos deben ser sufragados por la entidad de previsión o seguridad social o la administradora de riesgos o por la compañía de seguros, a la que se encuentre vinculado aquel.

   Con base en el criterio expuesto, la Sala entra a revisar la tutela en referencia.

   El caso concreto.

4. En el caso bajo estudio el accionante interpone acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, en razón de que, en su opinión, ésta ha omitido practicarle el examen medico ordenado por el Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de Bogotá. Sin embargo, el apoderado del demandado, en su concepto, considera que no tiene la obligación de sufragar los costos de la valoración medica ordenada por el citado despacho judicial, pues de conformidad con el artículo 43 de la 100 de 1993, en concordancia con el artículo 40 del decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del decreto 522 de 2000, la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de seguro, a la cual se encuentre vinculada el afiliado, deberá pagar los honorarios en la secretaria de la Junta Regional de Calificación de Invalidez dentro de los primeros cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, so pena de suspender el mencionado tramite.

   El juez de primera instancia no concedió la protección solicitada por el demandante, en virtud de que, en su concepto, la actuación del demandado se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. El demandante impugnó la decisión anterior a fin de que se revoque ésta y, por ende, se protejan los derechos de éste. El juez de segunda instancia confirmó la decisión en mención en razón de que, en su opinión, la Junta de Calificación de invalidez actuó conforme al inciso tercero del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.

   En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si la entidad demandada vulneró los derechos del accionante cuando le exigió que asumiera el pago del valor de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, como requisito para que dicho organismo evaluara su perdida de capacidad laboral.

   Ahora bien, la Corporación en un caso sustancialmente similar consideró que la "actitud del demandado es legitima a la luz del ordenamiento jurídico" Sentencia T-124 de 2000, M.P.J.G.H., pues el articulo 42 de la ley 100 de 1993 dispone que los honorarios de los "miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante". Por tanto, si no se efectúa la "respectiva consignación, la Junta no está en la obligación de prestar sus servicios" Ibidem.. Al respecto, la Corporación manifestó lo siguiente:

   "En consecuencia, la actitud del ente demandado, que por la señalada causa no ha dado trámite a lo pedido por "F." en el caso del accionante, se ajusta a la normatividad que rige la forma y las condiciones en que aquél debe cumplir sus funciones de evaluación.

   La Corte encuentra que, según se deduce de las pruebas aportadas al expediente, quien ha incurrido en el cumplimiento de sus obligaciones legales ha sido "F.", entidad a la cual se encuentra afiliado el actor y la que tiene el deber de asumir el costo relativo a los honorarios de quienes integran la Junta Regional de Calificación de Invalidez.

   Pero no es "F." la entidad demandada en este proceso y, en consecuencia, aplicando el artículo 29 de la Constitución, como bien lo dijo el Tribunal, no se podría fallar en su contra sin que tal compañía haya tenido ocasión de ser oída.

   En este orden de ideas, no puede prosperar la acción de tutela. La Corte confirmará el fallo de segunda instancia" Ibidem..

   En efecto, la Junta de Calificación de Invalidez no está obligada a prestar sus servicios si no se efectúa el pago de los respectivos honorarios por parte de la "entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de seguros, a la que se encuentre vinculado el afiliado, el pensionado por invalidez, o el beneficiario invalido" Artículo 40 del Decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 524 de 2000.. Por tanto, la entidad respectiva deberá pagar un salario mínimo legal mensual Al respecto, el inciso 3 del Artículo 40 del Decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 524 de 2000, dispone lo siguiente: "Por cada dictamen emitido en primera instancia, la entidad correspondiente deberá pagar, como honorarios, una suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual al momento de la solicitud". , por concepto de honorarios de los miembros de la Junta de Calificación de Invalidez, los cuales deberán ser pagados en la secretaria de ésta, dentro de "los cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, o del recurso. Caso contrario, se suspenderá su tramite" Ibidem. De esta manera, se colige que si la entidad correspondiente no ha cancelado los honorarios a la Junta de Calificación de Invalidez, ésta podrá negarse a practicar la valoración medica requerida por el afiliado.

   En este caso, el demandado suspendió el tramite respectivo, en razón de que la entidad a la cual está afiliado el accionante no asumió los costos de la práctica del mencionado dictamen médico, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud en la secretaria de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá.

   De esta manera, corresponde a la entidad a la cual se encuentra vinculado el actor asumir el pago de los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. Sin embargo, la Sala de Revisión concluye que, por un lado, al no haberse dirigido la acción en contra de la entidad respectiva, mal podría ser condenada ahora en sede de tutela y, por otro, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá no vulneró los derechos del accionante, pues no está obligada a practicar la valoración medica requerida por el peticionario, en virtud de que la entidad a la cual se encuentra afiliado no canceló los honorarios respectivos.

   Por consiguiente, la Sala de conformidad con el precedente mencionado confirmara las sentencias de instancia, en razón de que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá actuó conforme al ordenamiento jurídico, pues ésta no puede determinar el grado de invalidez del accionante si previamente la entidad a la que se encuentre vinculado no cancela el valor de los honorarios de aquella.

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,