Sentencia de Constitucionalidad nº 299/02 de Corte Constitucional, 23 de Abril de 2002

El ciudadano L.G.M.U. presentó ante el Consejo de Estado demanda de nulidad de las normas citadas en la referencia.

El consejero ponente dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos legales. Posteriormente, al advertir que la demanda se refería a decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas en cada oportunidad por el Congreso de la República, resolvió declarar la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y por competencia remitir el expediente a la Corte Constitucional.

El magistrado sustanciador de la Corte Constitucional concedió al actor el término de tres días para que corrigiera su demanda, "toda vez que la acción elegida inicialmente por el demandante fue la nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa y por ello, los cargos que se formulan hacen referencia al desconocimiento de la ley". Por ello le solicitó que precisara "en mejor forma las razones por las cuales estima que las normas son inconstitucionales debido a que sus argumentos hacen referencia a una nulidad legislativa y no a causales de inexequibilidad". (fls. 87 y 88)

El actor presentó en su oportunidad escrito de corrección de la demanda, en el cual solicita que, además de las normas inicialmente acusadas, se declare también la inexequibilidad de apartes del parágrafo 1º del artículo 121 del Decreto 613 de 1977; del parágrafo 1º del artículo 154 del Decreto 2062 de 1984; del parágrafo 1º del artículo 151 del Decreto 96 de 1989, y del parágrafo 1º del artículo 152 del Decreto 1212 de 1990.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subraya lo demandado:

DECRETO NUMERO 612 DE 1977

(marzo 15)

Por el cual se organiza la carrera de Oficiales y S. de las Fuerzas Militares

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 60 de 1976,

DECRETA:

(...)

Artículo 140. Cómputo de tiempo. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa Nacional liquidará el tiempo de servicio así: (...)

Parágrafo 1º. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Oficiales y S. favorecidos con tales reconocimientos.

Parágrafo 2º. (...) Diario Oficial No. 34.759 del 5 de abril de 1977.

DECRETO NUMERO 089 DE 1984

(enero 18)

por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y S. de las Fuerzas Militares

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1983,

DECRETA:

(...)

Artículo 162. Cómputo de tiempo. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa liquidará el tiempo de servicio así: (...)

Parágrafo 1º. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Oficiales y S. favorecidos con tales reconocimientos. Dichos tiempos, en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones de otros servicios del Estado.

Parágrafo 2º. (...) Diario Oficial No. 36.475 del 3 de febrero de 1984.

DECRETO NUMERO 095 DE 1989

(enero 11)

Diario Oficial 38651-24

por el cual se reforma el Estatuto de Carrera de Oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989,

DECRETA:

(...)

Artículo 165. Cómputo de tiempo. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa liquidará el tiempo de servicio así: (...)

Parágrafo 1º. Los tiempos de dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los oficiales y suboficiales favorecidos con tales reconocimientos. Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicio al Estado en calidad de empleado civil.

Parágrafo 2º (...) Diario Oficial No. 38.651 del 11 de enero de 1989.

DECRETO NUMERO 1211 DE 1990

(junio 8)

por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y S. de las Fuerzas Militares

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989,

DECRETA:

(...)

Artículo 170. Cómputo de tiempo. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa liquidará el tiempo de servicio así: (...)

PARAGRAFO 1º. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Oficiales y S. favorecidos con tales reconocimientos. Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil.

PARAGRAFO 2º. (...) Diario Oficial No. 39.406 del 8 de junio de 1990.

El ciudadano L.G.M.U. demanda apartes del parágrafo 1º del artículo 140 del Decreto 612 de 1977; del parágrafo 1º del artículo 162 del Decreto 89 de 1984; del parágrafo 1º del artículo 165 del Decreto 95 de 1989 y del parágrafo 1º del artículo 179 del Decreto 1211 de 1990, por considerar que vulneran los artículos 113 y 150 de la Constitución Política de 1991 y los artículos 55, 118 y el Título VII de la Constitución de 1886. Expuso lo siguiente:

1. El Decreto 612, en el artículo 140 parágrafo 1º, se remite a lo dispuesto en el Decreto 2337 de 1971 y más adelante, en el artículo 218, deroga expresamente el Decreto Ley 2337 de 1971.

   De esta manera, el hecho de hacer referencia en uno de sus artículos a un decreto que más adelante derogaría, "denota una falta de técnica jurídica en la elaboración de la norma, que ha sido desde tiempo atrás castigada con la inobservancia del artículo que se opone a otro posterior contenido en la misma disposición, y que constituye un principio de hermenéutica jurídica establecido en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887". (fl. 94)

   Por lo anterior, es un absurdo jurídico referirse en un artículo de un decreto a un decreto que aquél deroga en su totalidad, "a menos que se reprodujera el texto que pretendía hacer valer". (fl. 94)

   En consecuencia, si el Decreto 2337 de 1971 quedó derogado en su totalidad al entrar en vigencia el Decreto 612 de 1977, "las referencias que se hagan a cualquier artículo de dicha norma, y a otras ya derogadas, no tendrán fuerza legal, tal como lo expresa el artículo 14 de la Ley 153 de 1887". (fl 94)

2. De otro lado, las normas demandadas de los Decretos 089 de 1984, 095 de 1989 y 1211 de 1990 invocan igualmente el Decreto 2337 de 1971, derogado en su totalidad por el Decreto 612 de 1977, sin considerar que, según el artículo 14 de la Ley 53 de 1887, la sola referencia no revive la norma derogada pues "una derogatoria de un decreto ley, lo hace desaparecer de nuestra normatividad jurídica, y esta derogatoria no revive normas anteriores, a menos que se hayan reproducido en la norma derogante". (fl. 96)

3. Así, las normas demandadas violan el artículo 150 de la Constitución Política por cuanto el legislador extraordinario no es competente para revivir, con su sola mención, normas derogadas. Tanto es así que esta potestad ni siquiera le corresponde al legislador primario, "pues su facultad se limita a interpretar, reformar y derogar las leyes, y salvo que se expida una nueva ley que transcribe el texto de una norma ya derogada, esto es la reexpide, no puede tenerse como ley la norma ya derogada". (fl 96)

   Las normas acusadas vulneran además los artículos 118 numeral 8 de la Constitución de 1886 y 150 numeral 10 de la Constitución de 1991, porque en las correspondientes leyes no se otorga "facultad alguna para modificar la ley 53 de 1887, en su artículo 14, ni para establecer una excepción a tal ley". (fl. 97)

   También vulneran los artículos 55 de la Constitución de 1886 y 113 de la Constitución de 1991, "porque el ejecutivo se introduce en la órbita propia que le corresponde al legislado (sic) al establecer una excepción a la ley 53 de 1887, art. 14, porque no fue autorizada tal excepción en la ley de facultades. ... en el caso de autos, al pretender establecer una excepción al art. 14 de la ley 53 de 1887, señalando que la sola mención de la norma derogada hace permisible la aplicación de las normas acusadas, implica necesariamente un desbordamiento de las facultades que sólo puede ejercer el Presidente dentro de los precisos límites establecidos en la ley de autorizaciones". (fl. 98)

La ciudadana Blanca Cecilia Mora Toro, en calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, solicita a la Corte inhibirse para decidir de fondo respecto de los cargos formulados, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Considera que la demanda va encaminada a obtener la nulidad de expresiones consignadas en decretos leyes, expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias, pero el escrito no contiene las razones de violación que permitan confrontarlas con las normas constitucionales que expresamente se indican como violadas, por lo que se considera que la acción se hace inocua.

Con carácter subsidiario expresa que si la Corte considera procedente la revisión de constitucionalidad de las normas acusadas, éstas deben ser declaradas exequibles en atención a los siguientes argumentos:

El demandante parte de una interpretación errada de la ley toda vez que argumenta que los textos de los artículos demandados reproducen una norma derogada haciendo referencia al artículo 181 del Decreto Ley 2337 de 1971.

Contrario a lo que sostiene el demandante, las normas que se consideran objeto de nulidad lo que hacen es reconocer efectos a unos derechos que ya se habían consolidado bajo la vigencia y con las formalidades establecidas en el artículo 181 del Decreto Ley 2337 de 1971. (...)

Bajo este contexto no es admisible el argumento del actor en cuanto sostiene que con las normas demandadas se reviven disposiciones derogadas, por el contrario lo que quiso el legislador extraordinario fue reafirmar los derechos adquiridos bajo la vigencia del Decreto ley 2337 de 1971, para efectos de reconocimiento prestacional del personal de las fuerzas militares. (...)

Tal como quedaría el texto de las normas demandadas si se declara la inexequibilidad solicitada, se revive exactamente el derecho al reconocimiento de los tiempos dobles con incidencias presupuestales enormes para el erario público. (...)

Los decretos leyes demandados fueron expedidos dentro del marco de la ley de facultades que para cada caso expidió el legislativo, sin que se encuentren viciados de inconstitucionales por irregularidades de forma o de fondo. (...)

En últimas se considera imprecisa la demanda, en razón a que el demandante bajo su argumentación ha debido referirse a la derogatoria de las leyes de facultades y de las normas acusadas en los citados Decretos Leyes. (fls. 112 a 114)

El P. General de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos parcialmente demandados, en razón de la ineptitud sustancial de la demanda, con ausencia de cargos que soporten la función de control de constitucionalidad que le compete a la Corte, en los términos del artículo 241 de la Carta Política.

En su concepto "La demanda plantea un problema de interpretación legal y no un problema de constitucionalidad. (...) Si bien el demandante alega la vulneración de los artículos 113 y 150 del ordenamiento superior, revisado el escrito de demanda no se encuentra un cargo directo y claro de inconstitucionalidad, sino que, la presunta contradicción de las normas demandadas con la Carta sólo se verifica dentro de la particular interpretación que el demandante hace de los Decretos 612 y 613 de 1977. (...) Los juicios de constitucionalidad tienen como finalidad, evaluar la exequibilidad o no de una norma para mantenerla o retirarla del ordenamiento y no la interpretación de normas legales para definir su vigencia, alcances o aplicación, al margen de una confrontación con las normas superiores" (fls. 127 y 128)

¿La Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas nuevas, adicionadas en el escrito de corrección de la demanda?

1. La corrección de la demanda de inconstitucionalidad es un derecho ciudadano inherente al derecho de participación democrática. Por ello, con el fin de facilitar y propender por el respeto de "la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación", como uno de los fines esenciales del Estado, y en concordancia con el derecho ciudadano de "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (C.P., arts. 2º y 40 numeral 5), el Decreto 2067 de 1991, por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional, establece en su artículo 6º la oportunidad para que los ciudadanos corrijan la demanda de inconstitucionalidad en los eventos en que "no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo".

   El ciudadano dispone entonces de una oportunidad procesal para corregir su demanda y dar cumplimiento a los requisitos mínimos de procedibilidad exigidos para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Sobre el particular, el Decreto 2067 de 1991 prescribe que el magistrado sustanciador señalará con precisión al demandante los requisitos incumplidos y que en caso de no ser atendidos por éste, dentro del plazo de 3 días, la demanda se rechazará.

2. Sin embargo, lo que no puede hacer el demandante al corregir la demanda es proponer a la Corte debates de constitucionalidad sobre materias o normas diferentes a las inicialmente invocadas como contrarias a la Carta Política. Esta restricción está contenida en el artículo 45 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional -Acuerdo 05 de 1992-, en donde se regula lo referente a la adición de la demanda. Dice el artículo 45: "Oportunidad. El Magistrado sustanciador sólo considerará las adiciones a la demanda que se presenten antes de que el expediente ingrese en virtud de reparto a su despacho. Con tal fin, la Secretaría General de la Corte rendirá informe sobre adiciones que sean presentadas oportunamente".

   Por lo tanto, corresponderá al actor, si así lo considera, ejercer una nueva acción de inconstitucionalidad a fin de buscar el pronunciamiento de la Corte en aquellas materias nuevas, pues la regulación de la acción de inconstitucionalidad no admite que se introduzcan normas adicionales en la corrección de la demanda, que impongan a la Corte adelantar nuevamente el trámite por ella agotado hasta la inadmisión de la demanda. Aceptar lo contrario generaría ineficiencias pues habría que modificar el programa de trabajo y reparto determinado por la S.P. de la Corporación, actualizar el informe de procesos y sentencias por parte de la Secretaría General de la Corte y realizar otro estudio del expediente para establecer la admisión o inadmisión de las nuevas normas demandadas, lo cual ocasionaría, en algunas oportunidades, que se reiterara indefinidamente este ciclo de presentación-inadmisión-corrección-adición, siendo ello contrario a los principios de eficacia y oportunidad de la administración de justicia.

3. En el presente caso, el actor presentó ante el Consejo de Estado acción de nulidad contra apartes de cuatro (4) decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en cada caso por el Congreso de la República para reformar el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares.

   El expediente fue remitido a la Corte Constitucional en donde, en aplicación del Decreto 2067 de 1991, se pidió al demandante que expusiera las razones por las cuales consideraba que las normas acusadas eran inconstitucionales. En el auto de inadmisión de la demanda se le solicitó que señalara "expresamente cuáles son los cargos y las razones que invoca para estimar que los apartes del parágrafo primero del artículo 140 del Decreto 612 de 1977, de parte del parágrafo primero del artículo 162 del Decreto 089 de 1984, parte del parágrafo primero artículo 165 del Decreto 95 de 1989 y parte del parágrafo primero del artículo 170 del Decreto 1211 de 1990, vulneran la Carta Política y cuáles son las normas constitucionales violadas. El demandante debe precisar en mejor forma las razones por las cuales estima que las normas son inconstitucionales debido a que sus argumentos hacen referencia a una nulidad legislativa y no a causales de inexequibilidad". (fl. 88)

   A pesar de lo expresado en el auto de inadmisión, en el escrito de corrección de la demanda el actor solicita a la Corte que, además de las normas inicialmente demandadas y referentes al estatuto de carrera de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, se declare también la inexequibilidad de normas contenidas en otros decretos, que consagran el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional.

   Ante esta circunstancia, la Corte dará aplicación al artículo 45 del Reglamento Interno de la Corporación pues las normas adicionadas en la corrección de la demanda corresponden a una materia diferente a la que aluden las normas inicialmente acusadas, pertenecen a otro sistema especial de carrera y provienen de fuentes constitucionales diferentes, consagradas éstas para servidores públicos de distinta naturaleza, con actividades y finalidades propias. De acuerdo con el artículo 217 de la Constitución Política, las Fuerzas Militares están encargadas de la defensa de la Nación y tienen como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. Por su parte, el artículo 218 de la Carta Política señala que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Además, fueron adicionadas en forma extemporánea.

   En consecuencia, la Corte asume como normas demandadas en este proceso las contenidas en los Decretos 612 de 1977, 089 de 1984, 095 de 1989 y 1211 de 1990. Este también fue el sentido de la decisión del Magistrado sustanciador al admitir la demanda sólo contra las normas inicialmente relacionadas, fl. 101. Contra el Auto de admisión de la demanda el actor no interpuso recurso alguno.

   Definido lo anterior, corresponde ahora determinar la competencia de la Corte para revisar la constitucionalidad de los decretos mencionados.

   Competencia de la Corte y alcances de la revisión de constitucionalidad

4. Las normas acusadas hacen parte de decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas en cada caso por el Congreso de la República para regular el estatuto de carrera de los oficiales y suboficiales de la Fuerzas Militares. Así, el Decreto 612 de 1977 fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 60 de 1976; el Decreto 089 de 1984 en las otorgadas en la Ley 19 de 1983; el Decreto 095 de 1989 en las dadas por la Ley 5ª de 1988, y el Decreto 1211 de 1990 en la Ley 66 de 1989.

   Sin embargo, de los citados Decretos con fuerza de ley, solamente está vigente el último de ellos, pues los demás fueron derogados. El Decreto 612 de 1977 fue derogado expresamente por el artículo 259 del Decreto 089 de 1984; a su vez, el Decreto 089 de 1984 fue derogado expresamente por el artículo 263 del Decreto 095 de 1989 y, finalmente, el Decreto 095 de 1989 fue derogado expresamente por el artículo 270 del Decreto 1211 de 1990. Por tal motivo, la Corte Constitucional se inhibirá para emitir decisión de fondo sobre los tres primeros, pues no dispone de competencia para pronunciarse sobre normas derogadas. Sobre este aspecto, en la sentencia C-895 de 2001, M.P.C.I.V.H., se expresó: "si un precepto demandado ya no forma parte del ordenamiento positivo por existir derogatoria del legislador y por haber dejado de producir sus efectos jurídicos, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo pues se da el caso de una incompetencia por sustracción de materia, también llamado de carencia actual de objeto. Sobre el particular la Corte ha expresado que cuando una disposición ha sido derogada carece de objeto hacer un pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad, pues no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe por voluntad del legislador que con antelación derogó o modificó los preceptos demandados". En un asunto semejante a este, en la Sentencia C-1406 de 2000, M.P.A.T.G., la Corte Constitucional resolvió inhibirse para decidir de fondo en relación con la demanda instaurada contra el artículo 104 del Decreto Ley 609 de 1977, pues esta norma había sido derogada por el Decreto Ley 2063 de 1984. Así mismo, pueden verse, entre otras, las siguientes sentencias que igualmente se refieren a la inhibición de la Corte por carencia actual de objeto en la medida en que la norma demandada estaba derogada en el momento de estudiar su constitucionalidad: C-201, C-430 y C-584 de 2001.

   En tal virtud, en aplicación de la atribución otorgada a la Corte Constitucional por el artículo 241 numeral 5 de la Carta Política, sólo sería procedente la revisión de constitucionalidad de la norma contenida en el parágrafo 1º del artículo 170 del Decreto 1211 de 1990. Sin embargo, sobre ella opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

5. En efecto, en la sentencia No. 134 del 31 de octubre de 1991, proceso No. 2334, la Corte Suprema de Justicia resolvió declarar exequibles, entre otras materias, los fragmentos ahora acusados del parágrafo 1º del artículo 170 del Decreto-ley 1211 de 1990. Dice la parte resolutiva de aquella sentencia: "En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, S.P., previa ponencia de su Sala Constitucional y oído el señor P. General de la Nación, RESUELVE: (...) 2. Son exequibles los fragmentos acusados de los siguientes artículos del Decreto-ley 1211 de 1990: (...) Artículo 170. Cómputo de tiempo. (...) Parágrafo 1º. "... que en virtud de lo dispuesto por el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971, y disposiciones legales anteriores sobre la materia ...".

   Así las cosas, la disposición acusada del Decreto 1211 de 1990 se encuentra amparada por una decisión constitucional de mérito, por lo cual esta Corporación resolverá estarse a lo resuelto en la sentencia 134 de 1991 de la Corte Suprema de Justicia. En el mismo sentido, en diferentes oportunidades en que han sido demandadas otras normas del Decreto 1211 de 1990, la Corte Constitucional ha ordenado estarse a lo resuelto en la sentencia 134 del 31 de octubre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia, por encontrar que frente a ellas opera igualmente el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Al respecto se pueden consultar, por ejemplo, las sentencias C-097 de 1993; C-182, C-314 y C-585 de 1997 y C-091 de 1998.

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la S.P. de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,