Sentencia de Tutela nº 584/03 de Corte Constitucional, 17 de Julio de 2003

1. El señor R.P. tiene actualmente 53 años de edad, laboró en diferentes dependencias: Banco del Estado, Banco Cafetero, Alcaldía de Teruel y últimamente en el Instituto Nacional de Radio y Televisión y por consiguiente cotizaba a CAPRECOM.

2. El señor R.P. padece de sicosis maniáco depresiva monopolar (episodio sicótico agudo). Le fue diagnosticado y está recibiendo tratamiento médico y clínico. Todo esto consta en historia clínica, en medicamentos recetados, en certificados de incapacidad, se le alcanzó a valorar en un 25.7%, como consta en el expediente.

1. El señor R.P. laboró en el Instituto Nacional de Radio y Televisión ''INRAVISION'', desde el 6 de mayo de 1974 hasta el 31 de diciembre de 1998. Finalizó su relación laboral con Inravisión a raíz de un plan de retiro voluntario presentado por la empresa, debido a la reestructuración de ésta.

4. El 25 de septiembre de 2002, por intermedio de apoderado, el señor P. presenta acción de tutela contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones ''CAPRECOM''. Solicita que ''se profiera, sin mas dilaciones, la Resolución correspondiente al reconocimiento de pensión de jubilación de R.P., en su valor completo, desde la fecha en que obtuvo el status de pensionado, esto es el 15 de agosto de 1999. Así mismo, dentro de los quince días siguientes al reconocimiento de la pensión de jubilación, se pagará el monto de todas y cada una de las mesadas adeudadas. En subsidio, como mecanismo transitorio (artículo 8° del decreto 2591) por el 100% por efectos de la enfermedad y desde el momento en que cumplí los dos requisitos (agosto 15 de 1999).''

2. En la solicitud de tutela, expresamente se dice lo siguiente: ''3.3.En consecuencia, la función del juez de tutela debe ser proteger el derecho fundamental a la seguridad social al señor R.P. porque con la actuación en que ha incurrido la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM, se le han violado los derechos fundamentales a esta persona. En efecto, al proferirse la resolución que le ha negado la pensión, teniendo derecho a ello. Por tanto, se debe ordenar que se profiera nueva resolución para el reconocimiento y pago de su pensión, respetándosele el régimen de transición''. (Subrayas fuera de texto).

5. CAPRECOM indica que no existe resolución alguna que le hubiere negado la pensión al señor P. y la Institución le explica al juez de tutela lo siguiente:

   '' Efectivamente el 14 de marzo se allegó una fotocopia mediante la cual la apoderada del accionante solicita pensión de jubilación para varios exempleados de Inravisión, sin que allegara documentación alguna, como era fotocopia de cédula de ciudadanía, registro civil, certificado de tiempo de servicios, declaraciones juramentadas que no devenga emolumento del erario público, etc. En razón a lo anterior, esta entidad ofició a la apoderada del accionante a través de nuestro oficio número 05810 del 23 de marzo de 2000, en donde le solicitamos que la solicitud de pensión debe ser en forma individual y con nota de presentación personal, anexando los documentos necesarios, para lo cual se le remitió un formato donde se establecen los requisitos para que allegara la documentación respectiva, documentos que no han sido allegados a esta entidad.

   ''Posteriormente el accionante , mediante escritos de fecha mayo 2 de 2001 y junio de 2002, ha solicitado certificaciones sobre las modalidades pensiónales de esta entidad, pero no pensión de jubilación, e igualmente no allegó documentación alguna.

   ''Teniendo en cuenta los anteriores hechos procedemos a contestar la tutela impetrada así:

   ''El accionante ante esta entidad no ha efectuado petición con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de jubilación, ni ha anexado la documentación necesaria para que esta entidad proceda a estudiar la petición, ya sea para reconocerle o negarle el derecho y como lo puede comprobar el Juzgado, hemos requerido al accionante para que anexe los documentos indispensables y le hemos informado oportunamente cuales son, a través de nuestro oficio 05810 del 23 de marzo de 2000.

   ''Por lo tanto se sale de nuestras manos expedir el acto administrativo respectivo ya que no tenemos los elementos de juicio, al no allegar el accionante la documentación necesaria para efectuar el estudio y sustanciación de la prestación para reconocerle o negarle el derecho''.

6. En verdad, en el expediente no existe acto administrativo que le niegue la pensión al señor P.. Respecto al escrito de 14 de marzo de 2000, al cual se refiere la información de CAPRECOM, se trata de una solicitud de quien era apoderada del señor R.P. y otras 15 personas. Esta petición está dirigida a los Directores de CAPRECOM y de INRAVISION; la abogada solicita para todo ese grupo, en conjunto, que CAPRECOM e INRAVISION reconozcan y liquiden varios rubros prestacionales: la pensión convencional, en subsidio la pensión legal y como segunda petición subsidiaria la pensión sanción; además el pago de horas extras, los recargos nocturnos, dominicales y festivos, los compensatorios, las vacaciones de los tres últimos años, la reliquidación de las cesantías y la indemnización por despido. Esta petición de grupo a la cual no se adjuntó prueba alguna, ni se especificó que el señor P. llenaba los requisitos para pensión. El escrito se presentó, como lo dice la apoderada: ''con el objeto de agotar vía gubernativa, conforme a lo normado en el artículo 6° del C.P.L.'' .

7. CAPECROM le respondió a la abogada el 23 de marzo del mismo año, informándole que ''.. para proceder a iniciar el estudio de reconocimiento de la pensión de sus poderdantes, deben de manera individual hacer la respectiva solicitud con presentación personal o autenticación de firma ante autoridad competente y con el anexo de los documentos necesarios, para lo cual remito formato de requisitos''. Y, en hoja aparte aparece la enumeración de las pruebas y requisitos que cualquier aspirante a pensionado debe aportar para que se inicie la tramitación de reconocimiento.

8. No existe constancia alguna de que el señor P. hubiere presentado los documentos requeridos y la solicitud de pensión de manera individual, a fin de demostrarle a CAPRECOM que tiene derecho a la prestación.

9. Por el contrario, existe en el expediente prueba de que, efectivamente, después de agotar la vía gubernativa, necesaria según el artículo 6° del antiguo Código de Procedimiento Laboral (''Las acciones contra una entidad de derecho público, una persona administrativa autónoma, o una institución o entidad de derecho social podrán iniciarse solo cuando se haya agotado el procedimiento gubernativo o reglamentario correspondiente''), se presentó la demanda ordinaria laboral, el 27 de junio de 2000, la cual cursa en el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Bogotá.

10. Con posterioridad a la presentación de la demanda laboral, el señor P. solicitó a CAPRECOM, el 2 de mayo de 2001, que se le expidiera una nueva certificación sobre ''La modalidad pensional que regía o debería regir para Inravisión a 31 de diciembre de 1998'' . La entidad respondió el 18 de mayo de 2001; en algunos de sus apartes dice:

    ''La legislación vigente en materia pensional para los funcionarios de INRAVISION al 31 de diciembre de 1998, era:

    - Ley 33 de 1985

    - Normas contenidas en la Convención Colectiva vigente a esa fecha, para quienes se encontraban amparados por el régimen de transición

1. Decreto 1111 de agosto 28 de 1998.

   - Ley 100 de 1993, para los funcionarios que no se encontraban amparados por el régimen de transición a que se refiere el artículo 36 de la ley 100 de 1993''.

11. Ha surgido una discusión jurídica, en comunicaciones entre CAPRECOM y el señor P. respecto a la aplicación de las cláusulas convencionales. La convención colectiva vigente en Inravisión para el año de 1998, según el Jefe de División de Caprecom, establecía la pensión a los 25 años de servicio y cualquier edad o a los 20 años de servicio y 50 años de edad. Sin embargo, cuando el retiro se produce antes de que el trabajador cumpla los 50 años, según CAPRECOM impide el reconocimiento de la pensión dentro de los parámetros de la convención colectiva, y, según el demandante, esta circunstancia no puede afectar el derecho porque se está bajo el régimen de transición. El peticionario de la tutela presenta argumentación para que el juez de tutela dirima esta discrepancia.

    PRUEBAS

1. A la solicitud de tutela se adjuntó:

   - Los certificados y constancias que demuestran el tiempo de trabajo del señor P., en distintas entidades.

   - Las peticiones del señor P. o su abogada, dirigidas a CAPRECOM sobre las normas aplicables, agotamiento de vía gubernativa, según se relacionó en los hechos de esta sentencia.

   - En 58 folios, fotocopias relativas a las intervenciones y procedimientos médicos efectuados al señor R.P. por razón de la enfermedad a la cual se hizo mención en los hechos.

   - Fotocopias de diferentes sentencias y decretos.

2. Dentro de la tramitación del proceso, se adjuntó: la convenciones colectivas y las peticiones y respuestas a las cuales se hizo mención anteriormente.

   SENTENCIAS OBJETO DE REVISION

   El 25 de octubre de 2002, el Juzgado 31 Civil del Circuito de Bogotá, negó la tutela porque, en su sentir, la petición que se hizo a CAPRECOM el 14 de marzo de 2000, a nombre de varios empleados de Inravisión, no reunió las características para su eficaz respuesta porque no acompañó la documentación mínima requerida. Además, no corresponde al juez de tutela reconocer pensiones, menos aún cuando el litigio lo está resolviendo otra jurisdicción.

   La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 24 de enero de 2003, confirmó la decisión del a-quo. El Tribunal consideró que existen otros medios de defensa judicial.

   El 30 de enero de 2003, el apoderado del demandante pidió la adición y aclaración de la sentencia, porque según él no se decidió sobre el fondo y no se tuvo en cuenta que ''el amparo solicitado se impetró como transitorio''.

   El 10 de febrero de 2003, el ad-quem resolvió: ''ADICIONAR la sentencia de fecha 24 de enero de 2003, para denegar el amparo solicitado como mecanismo transitorio''.

   Solicitud de insistencia para revisión:

   El expediente # 712373 no fue seleccionado para revisión por la Corte Constitucional. Sin embargo, el Procurador General de la Nación, el 9 de abril de 2003, insistió. Dice el Procurador: ''En síntesis, siguiendo la jurisprudencia constitucional, las personas de la tercera edad son titulares de una especial protección por el Estado, cuando el perjuicio sufrido afecta la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, el mínimo vital, cuando surgen lazos de conexidad con derechos fundamentales, o cuando resulta excesivamente gravoso someterlas a los trámites de un proceso judicial ordinario''.

   La Sala de Selección del 25 de abril de 2003 aceptó la insistencia.

1. COMPETENCIA

   La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el decreto 2591 de 1991; así mismo por la selección del respectivo expediente.

2. TEMAS JURIDICOS A TRATAR

   En el presente caso la Corte debe analizar si mediante tutela se puede reconocer una pensión, bien sea de manera directa, o como mecanismo transitorio por la demora en la tramitación de un juicio ordinario laboral. Adicionalmente se estudiará el siguiente aspecto procedimental: si un juez de instancia, en tutela, puede adicionar un fallo que hubiere proferido.

   1. Reiteración de jurisprudencia en cuanto a que el juez de tutela no puede reconocer pensiones

      Solamente el juez ordinario o el juez contencioso administrativo pueden reconocer pensiones cuando ello haya sido el objeto de controversia.

      La Corte ha dicho, en numerosas oportunidades, que mediante tutela no se pueden decretar pensiones. Se puede pedir que se defina si se reconoce o no la pensión y tal pronunciamiento, en tutela, se dirige contra el organismo gestor de las pensiones.

      En la sentencia T-439/96 se dijo:

      ''Esta Sala de Revisión ve la necesidad de reiterar la amplia jurisprudencia que sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y la consecuente improcedencia de la acción de tutela ha venido sosteniendo la Corte Constitucional, pues resulta claro que cuando el actor puede recurrir a los procedimientos que el ordenamiento jurídico ha establecido para resolver conflictos como el que aquí se plantea, la acción de tutela no procede por ser un mecanismo subsidiario, viable sólo a falta de otros medios judiciales de defensa.

      En consecuencia, el reconocimiento pensional que el actor pretende obtener por vía de tutela, debe ser solicitado en ejercicio de los medios ordinarios previstos por la ley para ello. Sobre el punto, pueden consultarse las sentencias T-036/93; T-045/93; T-209/94 y T-087/96 de la Corte Constitucional.''

      En conclusión, salvo casos excepcionales, la orden de tutela es la de resolverse en el término perentorio si se reconoce o no la pensión. Por supuesto que la orden se da siempre y cuando esté en trámite la petición de pensión.

   2. La tutela como mecanismo transitorio

      El artículo 86 de la Constitución Política permite la prosperidad de la tutela, aunque exista otra vía judicial, siempre y cuando haya un perjuicio irremediable. A ello se denomina la tutela como mecanismo transitorio. Pero, es necesario que exista un presupuesto indispensable: que la autoridad o persona contra quien se dirige la tutela haya violado o amenace violar un derecho fundamental.

      En materia de pensiones, cuando la tutela ha prosperado como mecanismo transitorio, la orden a dar se dirige contra el organismo administrador de pensiones, por ejemplo: los Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión, el Fondo de Prestaciones de Congreso, Caprecom, etc. Es el caso que dio lugar a la sentencia T-456 de 1994, en el cual la orden fue la siguiente: ''PRIMERO: CONFIRMAR... con la adición de que se concede la tutela como mecanismo transitorio y hasta tanto la jurisdicción contencioso - administrativa defina el fondo del asunto planteando; y con la modificación consistente en que la orden que se le da al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República es para que en el término de 48 horas proceda a revisar la legalidad de la Resolución Nº 1280 de 16 de diciembre de 1993,... o presentando explícitamente las razones por las cuales no aplica los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5º del Decreto 1359 de 1993, en armonía con los artículos 53 y 150, numeral 11, literal e) de la Constitución Política, motivos estos últimos que deben ser de tal claridad que no hicieran del trato distinto un trato discriminatorio a juicio del juez de tutela, ..''. Como se aprecia, la orden no es reconocer una pensión o reajustar una pensión, sino obligar al organismo gestor a que se pronuncie dentro de parámetros que el fallo de tutela señala.

      En la mencionada sentencia se analizó la demora de los juicios en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción administrativa. Se dijo que ello se debe tener en cuenta siempre y cuando el tutelante sobrepase la edad de vida promedio de los colombianos Por eso en dica tutela prosperó solamente en cuanto a un anciano y no prosperó respecto a la orden señalada en el numeral 1° de la parte resolutiva, respecto a otras dos personas que se acercaban a los 70 años pero no superaban los 71 años que se estimaban como edad de vida provable .. La Corte precisó:

      ''Hechas estas aclaraciones se puede decir que si una persona sobrepasa el índice de promedio de vida de los colombianos,Se esima en 71 años. y ella considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el reajuste pensional y por tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se estima razonablemente que el solicitante ya no existiría para el momento que se produjerá la decisión judicial, debido a su edad avanzada, unido esto al alto volumen de procesos que razonablemente producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente del juzgador, entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la tutela para que, provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por el juez natural, se ordene el respeto a su derecho. Por supuesto que el Juez de Tutela debe hacer un equilibrado análisis en cada caso concreto, no olvidando que en el momento de transición institucional que vive el país, es posible una demora en las decisiones judiciales. O sea, no se puede adoptar una solución mecánica para todos los casos sino que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos.''

      En consecuencia, la demora de un juicio solamente en casos excepcionales serviría de argumento para el mecanismo transitorio y la orden de tutela se dirige contra la autoridad o persona que ha violado el derecho constitucional fundamental.

      Si no hay violación no puede prosperar la tutela, ni de manera directa, ni en forma transitoria, ya que no hay efecto sin causa.

   1. El juez de tutela no puede adicionar su propio fallo

      El artículo 86 de la Constitución Política determina que en la acción de tutela debe proferirse el fallo de primera instancia, en el plazo de diez días. Con posterioridad a dicha sentencia, si hubiere impugnación, el juez debe remitir el expediente al superior jerárquico correspondiente, quien dispone de veinte días para decidir. Es un término improrrogable. Vencido el plazo de los veinte días o proferido el fallo, bien sea revocatorio o confirmatorio, ''En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el Juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión'' (artículo 32 del decreto 2591 de 1991). Es decir que, después de la fecha del fallo de segunda instancia, no hay lugar a actuación alguna diferente a la de notificación de la sentencia y remisión del expediente a la Corte Constitucional.

      Por consiguiente, no hay lugar para la adición de sentencia.

      El objetivo de la segunda instancia es confirmar la decisión del a-quo o revocarla, si el fallo impugnado carece de fundamento. Así lo determina el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. La ''adición'' no se ha establecido en norma alguna del decreto en mención. Si se incurrió en alguna omisión por el juzgador de instancia, la vía adecuada es la revisión ante la Corte Constitucional.

      La Corte Constitucional ha admitido que puede existir corrección de sentencia, cuando se incurre en errores mecanográficos, sentencia T-007/95. En ese caso, la Sala corrigió la sentencia ordenando el cambio de la página a fin de incluir lo omitido y lo hizo por medio de auto de 26 de enero de 1995. Esta situación es muy diferente a lo planteado respecto de la sentencia T-238/94, cuya complementación se pidió por el solicitante de la tutela. La Sala de Revisión, mediante simple auto de 30 de noviembre de 1995, con ponencia del Magistrado J.A.M., negó tal pedimento.

      Es importante agregar que el Decreto 2591 de 1991 señala el procedimiento de la tutela. La remisión al Código de Procedimiento Civil está mencionada en el decreto 306 de 1992, pero únicamente respecto de ''los principios generales del Código de procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho decreto'' ( se refiere al decreto 2591 de 1991). El artículo 4° del Código de Procedimiento Civil, dice en su parte final: ''...Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclarase mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes''. No puede considerarse como principio general del proceso la adición a un fallo de segunda instancia.

      Además, no puede considerarse como principio general del proceso, lo establecido en el articulo 311 del Código de Procedimiento Civil. Esta norma permite la adición cuando se ha omitido uno de los extremos de la litis. Ocurre que en la tutela no hay litis, no se trata de justicia rogada. La tutela es una acción constitucional que tiene su propio procedimiento y la decisión de amparo contiene una orden y no decide una controversia.

1. El señor R.P. solicita que mediante sentencia de tutela se le reconozca su pensión. Ya se indicó que por tutela no se pueden reconocer pensiones, aunque el peticionario haya adjuntado a la acción de tutela la documentación que respalda su pretensión. Esa documentación ha debido presentarla en CAPRECOM y no lo hizo, pese a que tal entidad administradora de pensiones se lo indicó. Luego, nemo auditur propiam turpitudinem allegans.

2. Igualmente en la solicitud de tutela presentó los argumentos que en su sentir demostrarían el derecho a la pensión, pero esto tenía que hacerlo valer previamente ante el organismo gestor, en el trámite del reconocimiento de la pensión. No es función del juez de tutela pronunciarse sobre cual interpretación jurídica es la adecuada, si no ha habido violación a un derecho fundamental. Si no existe una actuación administrativa en CAPRECOM por la sencilla razón de que el señor P. no ha hecho individualmente su petición de pensión adjuntando la prueba correspondiente, no puede la Corte, en abstracto, decir que se ha incurrido en una vía de hecho, puesto que no ha habido resolución que niegue la pensión del señor R.P..

3. En la solicitud de tutela el peticionario invoca la sentencia T-235 de 2002, proferida por esta misma Sala de Revisión. Transcribe sus considerandos en extensión. Hay que aclarar que dicha sentencia no sirve como precedente puesto que en el expediente que dio base a dicho fallo sí se demostró que el peticionario solicitó su pensión, presentó en el organismo gestor toda la documentación, se estaba en la tramitación de los bonos pensiónales y, por consiguiente, había un sólido punto de apoyo, lo cual no ocurre en el presente caso, ya que el señor P. no demostró ante CAPRECOM ni su edad, ni los sustentos de las labores que ha desempeñado en diferentes entidades, a efectos de la tramitación del bono pensional, ni siquiera hizo la solicitud de pensión de manera individual. Precisamente la sentencia T-235/02 dijo que la eficiencia exige una atención personalizada.

4. En el presente caso, en la solicitud de tutela se afirma que la petición de pensión fue la que una abogada presentó en el año de 2000, para varias personas, a fin de agotar la vía gubernativa e iniciar luego un proceso ordinario laboral. Esta petición dirigida a Inravisión y a Caprecom agota la vía gubernativa para iniciar posteriormente un juicio laboral (como efectivamente ocurrió), pero no sirve para iniciar con ella el trámite administrativo de reconocimiento de pensión, puesto que no está sustentada con los requisitos exigidos por la ley; por eso CAPRECOM le pidió al señor P. que formulara su petición de manera individual y le remitió el formato que indica los mínimos requisitos que debía llenar. Y el señor P. no lo hizo. No era posible para CAPRECOM tramitar la pensión teniendo como punto inicial el escrito de una abogada, presentado en fotocopia y en el cual se reclamaban numerosas prestaciones sociales para numerosos extrabajadores (vacaciones, horas extras, dominicales y festivos, cesantía, indemnización, diferentes clases de pensiones, inclusive la pensión sanción). Menos aún se podía tramitar sin adjuntar documentación, ni señalar fechas. Luego CAPRECOM no ha violado ningún derecho constitucional porque realmente no ha habido petición de pensión. Si hubiere habido una resolución que negara la prestación, o una demora en el trámite, entonces sí se podría analizar si hubo o no violación a algún derecho fundamental. Pero si la demora en la presentación de la solicitud de pensión se debe al mismo peticionario, el ente gestor queda exonerado de responsabilidad.

5. Una persona con 53 años de edad no puede calificarse como de la tercera edad, ni puede pensarse que posiblemente no va a estar vivo cuando decida la justicia ordinaria. El hecho de que esté enfermo no permite deducir que se conceda la tutela como mecanismo transitorio contra una entidad que no ha violado el derecho fundamental. Ni tampoco da lugar para que el juez de tutela dicte un fallo de contenido laboral, cuando no ha habido tramitación administrativa para reconocer la pensión y dentro de ella tramitar los bonos pensiónales.

Lo anterior no quiere decir que le haya precluido al señor R.P. la oportunidad para solicitar su pensión a CAPRECOM, porque el derecho a la seguridad social en pensiones es irrenunciable. Si el señor P. presenta debidamente su petición para reconocimiento de pensión, CAPRECOM está en la obligación de tramitarla, aunque esté en curso un juicio laboral. Y si durante el trámite administrativo se le viola al señor P. algún derecho constitucional fundamental, entonces sí es viable la tutela.

Por las razones anteriores, se confirmarán las sentencias objeto de revisión, con la aclaración del párrafo anterior.

En cuanto a la providencia que adicionó el fallo de segunda instancia, perderá todo su valor por las consideraciones que anteriormente se han hecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución