Sentencia de Tutela nº 097/04 de Corte Constitucional, 9 de Febrero de 2004

1. Hechos.

   La señora N.L.D., en representación de su menor hijo J.E.A.D. y la señora M.J.O.S. representando igualmente a su hijo menor V.A.P. (niño especial) y su madre F.S., consideran que la Unidad de Salud de Ibagué U.S.I. E.S.E. Centro de Salud VIII Etapa, Barrio Jordán vulnera los derechos fundamentales de los niños y seguridad social pues dicha entidad no ha realizado los pagos de aportes por concepto de subsidio familiar a la Caja de Compensación Familiar del Tolima COMFATOLIMA, haciendo imposible en consecuencia que les sean pagados los subsidios familiares de los siguientes periodos:

   - Junio a diciembre de 2000.

   - Enero a diciembre de 2001.

   - Enero a diciembre de 2002, y

   - Enero a abril de 2003.

   En ambos expedientes, los jueces de instancias, solicitaron a las accionantes ampliar sus demandas de tutela. En dichas actuaciones las actoras se ratificaron en lo dicho inicialmente en sus escritos de demanda y señalaron además que la entidad para la cual laboran les adeuda igualmente el salario de los meses de marzo, abril y mayo de 2003.

   Solicitan por lo tanto, la protección de los derechos fundamentales de los niños, y piden al juez de tutela que ordene a la entidad accionada, realizar las operaciones presupuestales correspondientes a fin de que en ese mismo plazo, COMFATOLIMA les pague los subsidios familiares a que tienen derecho.

2. Pruebas obrantes en los expedientes.

   1. Expediente T-796703.

      - A folios 12 a 18, respuesta del Asesor Jurídico de la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E. al requerimiento hecho por el juez Cuarto Penal Municipal de Ibagué

   2. Expediente T-796704.

      - A folios 16 a 22, respuesta del Asesor Jurídico de la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E. al requerimiento hecho por el juez Quinto Penal Municipal de Ibagué.

      - A folios 40 a 42, fotocopia de examen de salud y valoración siquiátrica-forense realizada al menor V.A.P.O..

   3. Respuesta de la entidad demandada.

      Mediante escritos remitidos a los juzgados de primera instancia en las acciones de tutela que se revisan, suscrito por el Asesor Jurídico de la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E. se indicó lo siguiente:

      - Es cierto que las señoras N.L.D. y M.J.O.S. son trabajadoras de la Unidad de Salud de Ibagué, en donde se desempeñan como Auxiliar de Información en salud y Auxiliar de Enfermería, respectivamente.

      - Como beneficiarios de las actoras se encuentra registrados, respectivamente, (i) el menor J.E.A., hijo de la señora N.L.D. (primera demandante); (ii) el menor V.A.P. y la señora F.S., hijo el primero y madre la segunda, de la señora M.J.O.S. (segunda demandante).

      - Se explica que el no pago del subsidio familiar a COMFATOLIMA tiene origen en las dificultades de orden financiero de la entidad, situación que se ha venido solucionando gracias a la gestión de la señora Gerente, priorizando el pago de salarios retrasados, y encontrándose pendiente tan sólo el pago de dos (2) meses de salarios.

      - De igual forma, sostuvo el representante de la entidad accionada, que se están adelantando gestiones junto con COMFATOLIMA, tendientes a cancelar la deuda que ya se tiene con esa caja de compensación.

      - Agregó que no es cierto que en todas las circunstancias, el subsidio familiar constituya parte del mínimo vital, pues en los presentes casos se puede observar que las demandantes no hicieron siquiera una reclamación de carácter verbal en relación con el pago del subsidio ahora reclamado, tolerando así la mora en su pago.

      - Finalmente sostuvo que si los despachos judiciales dan el carácter de mínimo vital al subsidio familiar, es preciso tener en cuenta que frente a ese posible pago, tiene prioridad el pago de salarios.

1. Expediente T-796703.

   En sentencia de 11 de junio de 2003 el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Ibagué negó la tutela, pues consideró que si bien la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que el subsidio familiar es una derivación prestacional del derecho a la seguridad social y que en principio no cabría la tutela para su protección; este mecanismo de amparo constitucional sería viable sólo en el evento en que por el no pago del mismo se afecten los derechos de los menores beneficiarios del mismo.

   En el presente caso, es claro que no se encuentran vulnerados los derechos del menor hijo de la accionante, pues ésta percibe un salario como trabajadora de la entidad que demanda con lo cual asegura un mínimo vital para ella y su hijo. Indicó la sentencia mencionada, que de haber sido fundamental el pago del subsidio que ahora se reclama, no hubiera esperado más de dos años para interponer la presente tutela o para iniciar otra acción ordinaria.

   Impugnada la anterior decisión, conoció el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Ibagué, el cual, mediante providencia del 23 de julio de 2003, confirmó el fallo del a quo. Como consideraciones destacadas para tomar su decisión, el ad quem puso en evidencia que la accionante dejó transcurrir cerca de tres (3) años antes de interponer la presente tutela. Sostuvo el fallador de segundo grado, que si bien la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier momento por no tener término de caducidad para su ejercicio, resulta importante recordar la inmediatez como desarrollo del principio de razonabilidad. Además, jurisprudencialmente se ha dispuesto que la acción de tutela sólo procederá para ordenar el pago de acreencias laborales cuando del no pago de las mismas se pueda ver afectado el mínimo vital, situación que no se vislumbra en el presente caso, pues la accionante viene percibiendo un salario que garantiza su mínimo vital y el de su hijo.

   En cuanto a la presunta violación del derecho fundamental de los niños, el juez de segunda instancia tampoco encuentra violación alguna, pues no sólo no se probó siquiera sumariamente la afectación de los derechos fundamentales del menor, sino que como ya se indicó, la madre del menor viene percibiendo su salario y demás emolumentos con los cuales cubre las necesidades de su hijo.

   Finalmente, señala el juez de segunda instancia, que como juez constitucional, carece de la competencia para resolver conflictos jurídicos surgidos por el incumplimiento de obligaciones de índole laboral. Por las anteriores razones confirmó el fallo de primera instancia.

2. Expediente T-796704.

   En providencia del 12 de junio de 2003, el Juzgado Quinto Penal Municipal de Ibagué, negó la tutela en cuestión. Señaló el juez de instancia que el subsidio familiar no puede incluirse dentro del concepto de mínimo vital, en tanto éste no es elemento básico para la subsistencia de una persona, lo cual sí ocurre respecto del salario. De igual forma, la acción de tutela no es la vía judicial apropiada para ordenar el pago del mencionado subsidio familiar, pues para ello la accionante dispone de otra vía como lo es la jurisdicción laboral, competente para resolver conflictos de orden laboral.

   Tampoco resulta viable la tutela como mecanismo transitorio, pues no existen las pruebas que lleven a considerar que tanto la actora como su hijo y señora madre se encuentren enfrentados a un perjuicio irremediable, pues como se deduce de los hechos, han transcurrido más de tres (3) años sin que se hubiere cancelado el subsidio que actualmente reclama la actora, y ese lapso ella no consideró la inminencia de un perjuicio irremediable. Además, es claro que durante ese periodo de tiempo la accionante hubiera soportado el trámite de un proceso ordinario ante la jurisdicción laboral.

   Impugnado el anterior fallo, conoció el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Ibagué, el cual, en providencia de 24 de julio de 2003, confirmó la decisión de primera instancia, exponiendo para ello, los mismos argumentos jurídicos que tuvo en consideración para resolver el expediente T-796703: falta de competencia para resolver sobre el asunto, incumplimiento del requisito de inmediatez en la presentación de la tutela y ausencia de afectación del mínimo vital.

Mediante oficio de fecha 28 de enero de 2003, la Secretaria General de esta Corporación, remitió al Despacho del Magistrado Ponente, escrito que consta de un (1) folio, enviado por la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E., y suscrito por la Tesorera de dicha entidad, en el cual informa lo siguiente:

''En relación con los Expedientes de Tutela 796-703 y 796-704 impuestas por N.L.D. y M.J.O., de manera atenta le comunico que la Unidad de Salud de Ibagué realizó acuerdo de pago No. 065 el 20 de agosto de 2003 con la Caja de Compensación Familiar del Tolima Comfatolima, el cual se ha venido cumpliendo. A la fecha se ha cancelado subsidio familiar hasta el mes de diciembre de 2001 y de julio a octubre de 2003 (el año 2002 y enero a junio de 2003 se encuentra incluidos en el acuerdo).

''En lo referente a salarios la USI -E.S.E ha pagado hasta noviembre de 2003 y la prima de navidad de 2003.''

Competencia.

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, es competente para revisar los fallos de las tutelas en referencia.

Procedencia de la acción de tutela para reclamar el pago de subsidio familiar cuando sus beneficiarios son menores de edad y personas de la tercera edad.

Ha sido reiterada la posición de esta Corporación en señalar a través de su jurisprudencia, Al respecto, pueden verse las sentencias T-01 de 1997, T-207 de 1997, T-223 de 1997, T-616 de 1998, T-193 de 1997 y SU-995 de 1999. que la acción de tutela no es el mecanismo judicial apropiado para exigir la efectiva cancelación de acreencias laborales, máxime cuando para ello existen los medios judiciales ordinarios de defensa. Cfr. sentencias T-437 de 1996, T-529 y T-576 de 1997, SU-667 de 1998. M.P.J.G.H.G.. No obstante, este amparo constitucional será viable en aquellos casos en los cuales se halle comprometido el derecho al mínimo vital de las personas y se encuentre igualmente en peligro el derecho a vivir en condiciones dignas y justas.

Por lo anterior, la reclamación que por vía de tutela se hace para exigir el pago del subsidio familiar, entendido éste como una especie dentro del genero de la seguridad social, Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-149-94, M.P.E.C.M. y C-1173-01 M.P.C.I.V.H.. Al respecto, en la primera de las providencias mencionadas se señaló que: ''La seguridad social ostenta a nivel constitucional la doble naturaleza de servicio público mediante el que se realizan los fines esenciales del Estado (CP arts. 2, 48, 365 y 366) y de derecho constitucional garantizado a todos los habitantes (CP art. 48). Su finalidad es asegurar a toda persona, independientemente de su situación laboral, las condiciones necesarias para una existencia digna y la plena realización personal''. no resultaría viable por este mecanismo excepcional. Sin embargo, en aquellos casos en los cuales el subsidio familiar es reclamado por personas de la tercera edad o por menores de edad, adquiere la condición de derecho fundamental y por ende la acción de tutela surge como la vía judicial apropiada para exigir su pago.

La Ley 21 de 1982, define el subsidio familiar, como ''una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia como núcleo básico de la sociedad.'' De la misma manera, el artículo 3 de la Ley 789 de 2002, establece de forma taxativa quienes pueden ser beneficiados con dicho subsidio familiar:

1. los hijos no mayores de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos e hijastros;

2. los hermanos no mayores de 18 que sean huérfanos de padres; y,

3. los padres del trabajador mayores de 60 años que no perciban salario, renta o pensión. Según el parágrafo 1° del artículo 3 de la Ley 789 de 2002, tendrán derecho a subsidio familiar las siguientes personas a cargo del trabajador:

''1. Los hijos que no sobrepasen la edad de 18 años, legítimos, naturales, adoptivos y los hijastros. Después de los 12 años se deberá acreditar la escolaridad en establecimiento docente debidamente aprobado.

''2. Los hermanos que no sobrepasen la edad de 18 años, huérfanos de padres, que convivan y dependan económicamente del trabajador y que cumplan con el certificado de escolaridad del numeral 1.

''3. Los padres del trabajador beneficiario mayores de 60 año, siempre y cuando ninguno de los dos reciba salario, renta o pensión alguna. No podrán cobrar simultáneamente este subsidio más de uno de los hijos trabajadores y que dependan económicamente del trabajador....''

Definido el concepto del subsidio familiar y establecidos los grupos de personas beneficiarias del mismo, así como también cumplida la condición de convivencia y dependencia económica respecto del trabajador, el dinero correspondiente a dicho subsidio será pagado únicamente a través de las cajas de compensación familiar, las cuales deben estar legalmente constituidas como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, y cuya estructura organizativa corresponde a la de una corporación, tal como lo dispone el Código Civil. Cfr. Artículo 39 de la Ley 21 de 1982. En relación con la naturaleza jurídica de las cajas de compensación familiar, en la sentencia C-508-97, M.P.V.N.M., se dijo: ''Es incuestionable entonces que en las actividades que se relacionan con el subsidio familiar - recaudo, administración de los recursos y pago a beneficiarios -, existe un interés público, por lo cual su regulación y orientación compete al Estado. De aquí se desprenden significativas consecuencias: teniendo en cuenta que el subsidio familiar es administrado por entidades intermediarias entre los empleadores y los trabajadores, cuya gestión compromete el interés general por lo cual requiere no sólo ser objeto de inspección, vigilancia y control, sino de harmonización de políticas generales, dicho régimen jurídico contempla expresamente normas que se refieren a la organización administración y funcionamiento de las Cajas de Compensación Familiar''.

Ahora bien, resulta igualmente importante indicar cual ha sido el criterio jurisprudencial que esta Corporación ha establecido en relación con el subsidio familiar.

En efecto, inicialmente la Corte definió el concepto de subsidio familiar como un ''mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento'' Sentencia C-508 de 1997 M.P.V.N.M., reiterada en la sentencia T-686 de 2001, M.P.R.E.G...

Así mismo señaló:

'' el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en alimentación, vestuario, educación y alojamiento.

''Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestación social legal, de carácter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligación que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. Así mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestación propia del régimen de seguridad social.'' Sentencia C-508 de 1997, M.P.V.N.M..

En consideración a lo anterior, el subsidio familiar es por naturaleza una prestación social de carácter laboral, que se paga al trabajador de bajos ingresos económicos y a quien las responsabilidades de alimentación, salud, educación y de vivienda entre otros, le resulta difícil asumir En la sentencia C-1173-01, M.P.C.I.V.H., se aludió, en los siguientes términos, a la finalidad del subsidio familiar: ''Tiene por objetivo fundamental la protección integral de la familia. La razón de ser de este beneficio es la familia como núcleo básico donde el hombre se realiza como persona y donde se genera la fuerza de trabajo. En este sentido, es valido afirmar que el subsidio familiar es la materialización del mandato consagrado en el canon 42 de la Carta según el cual ''El Estado y la sociedad garantizarán la protección integral de la familia''. . Además, no debe olvidarse que el subsidio familiar, al ser catalogado como uno de los derechos fundamentales de los niños es susceptible de protección por vía de tutela, Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-287 de 2001, M.P.A.T.G.; T-686 de 2001, M.P.R.E.G., T-356 de 2002, M.P.M.G.M.C., T-712 de 2003, M.P.J.C.T. y T-764 de 2003 M.P.R.E.G. entre otras. máxime cuando por expreso mandato constitucional en su artículo 44, estas personas merecen especial protección.

En sentencia T-356 de 2002 Magistrado Ponente, M.G.M.C., la Corte se pronunció sobre el particular así:

''El Subsidio Familiar que se entrega a las personas pertenecientes a los sectores más pobres de la población, en la medida que busca dar ayuda a los niños cuyos padres no cuentan con los medios económicos suficientes para satisfacer todas sus necesidades, se conecta con el DERECHO AL MÍNIMO VITAL que es protegido tutelarmente. Además, al tenor del artículo 44 de la Constitución, los niños gozan de protección especial y entre sus derechos fundamentales se encuentran: la vida, la integridad física, la salud, la seguridad social y la alimentación equilibrada.

''Por otra parte, el Decreto Ley 1298 de 1994, mediante el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, se refiere en su artículo 10 al derecho a la seguridad social para los niños: `De conformidad con lo dispuesto en la Ley 12 de 1991, el Estado reconocerá a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, y adoptará las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con la legislación vigente `

''Los niños beneficiarios del Subsidio merecen especial protección por el sólo hecho de ser niños. El Subsidio Familiar, prestación social del régimen de la seguridad social, adquiere el carácter de fundamental tratándose de menores de edad.

''En sentencia T-223 de 1998 Sentencia T-223 de 1998 M.P.V.N.M., la Corte dispuso que `el derecho a recibir el subsidio familiar, que ha sido reconocido como una derivación prestacional del derecho a la seguridad social, puede ser reclamado por vía de tutela cuando el afectado es un menor de edad, pues la Constitución lo eleva en estos casos a la categoría de derecho fundamental.' (subrayado fuera del texto)''.

Como trabajadoras de la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E., reclaman de su empleador el pago del subsidio familiar que éste no ha cancelado a COMFATOLIMA desde el mes de junio de 2000. Además, solicitan el pago de los salarios correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2003, los cuales igualmente no les han sido pagados.

Mediante información remitida por la entidad accionada a esta Corporación, se indicó, que luego de llegar a un acuerdo de pago entre la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E. y la Caja de Compensación Familiar COMFATOLIMA, el pago de los aportes ya se ha venido normalizando. Se indicó por parte de la entidad accionada que el subsidio familiar correspondiente a los años 2000 y 2001, así como a los meses de julio a octubre de 2003 ya ha sido cancelado, estando pendiente tan sólo el año 2002 y los meses de enero a junio de 2003, los cuales igualmente hacen parte del acuerdo de pago. De la misma manera se informó, que todos los salarios se han cancelado hasta el mes de noviembre de 2003, así como la prima de Navidad de ese mismo año.

Teniendo en cuenta tal información, considera la Sala lo siguiente:

- En primer lugar, se advierte que ha sido parcialmente superada la situación que originó la presentación de las tutelas relacionadas, en tanto las reclamaciones económicas de carácter laboral planteadas por las demandantes han sido satisfechas en su gran mayoría, quedando pendientes algunos pagos que según lo informó la entidad demandada, se encuentran incluidos en el acuerdo de pago suscrito entre la actora y COMFATOLIMA.

En segundo lugar, considera la Sala que de no haberse configurado el hecho superado, las tutelas hubiesen corrido la suerte de negarse, en lo correspondiente al reclamo de subsidios familiares de antigua data, (años 2000, 2001 y 2002) pues, tal como lo pusieron de presente las sentencias de instancia, su reclamo tardío no se avenía a los presupuestos de inmediatez en la presentación de las tutelas y desvirtuaba la existencia de un perjuicio irremediable. Como lo ha precisado la Corte en casos similares, ''la acción de tutela debe ser interpuesta dentro de un término razonable, de suerte que se permita la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados (art. 86 C.P.). En caso contrario no se cumple con el principio de inmediatez que caracteriza el ejercicio de la acción de tutela, pues en esos eventos se desvirtúa por completo la finalidad que se persigue con dicha acción como mecanismo expedito para la protección de los derechos fundamentales.'' Ver sentencia T-728 de 2003, M.P.A.B.S..

En sentencia proferida por esta Corporación en un caso similar, se indicó:

''teniendo en cuenta que la mayoría de los beneficiarios de los demandantes, respecto de los cuales se reclama el pago de los meses que se adeudan por concepto de subsidio familiar, son menores de edad, bastaría dicha circunstancia para la prosperidad de las acciones de tutela a fin de proteger los derechos de esos menores, dada la especial protección que respecto de ellos establece la Constitución Política (art. 44 C.P.). No obstante se presenta una situación que la Sala de Revisión no puede pasar por alto, y es el hecho de la tardanza por parte de los accionantes para activar este mecanismo extraordinario de defensa judicial. I..

Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión confirmará las sentencias proferidas por los Juzgados Cuarto y Quinto Penal Municipal de Ibagué y Sexto Penal del Circuito de Ibagué, solamente en cuanto a que no hubo violación del mínimo vital de las solicitantes y sus hijos en relación con los años 2000, 2001 y 2002.

No obstante las gestiones de pago hechas por la entidad demandada, la Sala le ordenará a la Unidad de Salud de Ibagué E.S.E. que le pague a COMFATOLIMA, para que esta a su vez entregue a las demandantes los valores correspondientes al año 2003 sin condicionamiento alguno, esto es, independientemente de la existencia del acuerdo de pago celebrado con la Caja de Compensación Familiar COMFATOLIMA. Y si en este acuerdo hay estipulaciones en contrario de lo que ordene esta Corporación, esta orden prevalece ya que el derecho constitucional fundamental debe primar sobre otra norma jurídica de inferior jerarquía, así este contenida en cualquier contrato o convención.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,