Sentencia de Tutela nº 1017/04 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2004

1. Hechos.

   La demandante interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión, por considerar que esa entidad vulneró su derecho fundamental de petición.

   Indica la accionante que el 19 de marzo de 2004, presentó derecho de petición ante la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), solicitando la reliquidación de su pensión vitalicia de jubilación, reconocida mediante la resolución No. 020920 del 24 de julio de 1998, porque consideró que en ese acto, no fueron tenidos en cuenta otros factores salariales, que variarían sustancialmente el monto que le fue reconocido. Precisa que al momento de interponer la acción de tutela, la accionada no había dado respuesta a su solicitud.

2. Pruebas.

   Derecho de petición presentado el 15 de marzo de 2004 a la Caja Nacional de Previsión (Folio 1 y ss.)

   Resolución No. 0200920 por la cual la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez a L.A.I.S..

   DECISION QUE SE REVISA.

   Única instancia.

   El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, en providencia del tres (3) de mayo de dos mil cuatro (2004), denegó el amparo invocado. Para el juzgado, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, la entidad demandada cuenta con un término de cuatro meses para resolver y decidir de fondo la petición, ''y una vez resuelto informar al solicitante dentro de los 15 días siguientes de que trata el artículo 6 del código Contencioso Administrativo''

   Precisa que en el presente caso, la actora manifestó que elevó su petición el día 19 de marzo del año en curso. Por tanto, considera que la entidad demandada aún está dentro de los términos legales para resolver la solicitud invocada.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso por la S. de Selección.

2. Problema jurídico.

   La S. determinará en el presente caso, si la entidad accionada ha omitido cumplir los términos legales para resolver la solicitud de reliquidación de pensión radicada por la señora L.A.I.S., con lo cual vulneraría su derecho fundamental de petición. Para resolver el anterior problema, se reiterará la jurisprudencia de esta Corporación sobre i) el derecho fundamental de petición, ii) los términos para resolver las solicitudes relacionadas con la pensión y iii) los términos para resolver las solicitudes relacionadas con las reliquidaciones pensionales.

   El derecho fundamental de petición

   El artículo 23 de la Constitución dispone que todas las personas tienen derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, por motivos de interés general y particular y a obtener pronta resolución. En la sentencia T - 170 de 2000 (M.P.A.B.S., esta Corporación reconstruyó los elementos conceptuales de éste derecho, señalando al respecto que su núcleo esencial se concreta en dos aspectos. Primero, en una pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha sido elevado un derecho de petición y segundo, en una respuesta que resuelva de fondo la petición planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los intereses del solicitante. Así mismo, se precisó en esa decisión que ''ha de entenderse, entonces, que existe vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de ''pronta resolución'', o, cuando la supuesta respuesta se limita a evadir la petición planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su consideración.

   Estas consideraciones han sido reiteradas en múltiples oportunidades, entre otras, en las sentencias T - 377 de 2000 (M.P.A.M.C.) y T - 1060 de 2001 (M.P.J.A.R..) en donde la Corte señaló lo siguiente:

   ''(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible Sentencia T-481 de 1992, M.P.J.S.G.; (v)la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares Al respecto véase la sentencia T-695 de 2003, M.P.A.B.S.; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición Sentencia T-1104 de 2002, M.P M.J.C.. pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; Sentencia 219 de 2001, M.P.F.M.D.. y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado. Sentencia 249 de 2001, M.P.J.G.H.G..''.

   En conclusión, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, el derecho de petición es vulnerado cuando la entidad (i) no resuelve de fondo lo pedido, o cuando (ii) no profiere una pronta respuesta, de acuerdo a los términos que directamente fije el legislador.

4. Términos para resolver las solicitudes relacionadas con la pensión.

   Para aquellos casos en los cuales está involucrada la resolución de una solicitud de pensión, la Corte ha precisado los plazos establecidos en la legislación para dar respuesta a éstas peticiones, especialmente en las sentencias T - 170 de 2000, T - 325 de 2003 (M.P.A.B.S., SU-975 de 2003 (M.P.M.J.C.E.) y T-734 de 2004 (M.P.C.I.V.H.. Por medio de una interpretación sistemática de las disposiciones que regulan el derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones, (C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley 700 del 2001), la Corte ha señalado que las entidades publicas del Sistema General de Pensiones, ''tienen un término de seis meses para realizar los tramites necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión, los cuales se cuentan desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de un derecho pensional.'' Cf. Sentencia T - 734 de 2004. M.P.C.I.V.H.. En esos seis meses, están previstos a su vez, otros plazos que corresponden a los siguientes eventos: (i) quince días para informar al peticionario si la documentación que ha allegado está completa, y en caso de que esto no sea así, para informarle claramente cuáles documentos hacen falta; (ii) cuatro meses para proferir una decisión definitiva sobre el reconocimiento del derecho pensional; y finalmente, (iii) seis meses para que la entidad inicie el pago de las mesadas pensionales efectivamente reconocidas.

   Por lo anterior, la Corte precisó en la sentencia T - 831 de 2003 (M.P.R.E.G.) que, ''transcurridos cuatro meses desde la presentación de la solicitud, el peticionario debe tener conocimiento de la decisión definitiva sobre su derecho pensional, para que el pago respectivo, en el evento de habérsele reconocido, se inicie dentro de los dos (2) meses siguientes''.

   Las anteriores consideraciones han sido aplicadas y reiteradas por la Corte en múltiples oportunidades. En la sentencia T - 099 de 2004 (M.P.R.E.G., por ejemplo, la Corte analizó un caso de una persona que interpuso ante la Caja Nacional de Previsión - Cajanal, una petición de reconocimiento de su pensión por vejez. Transcurrieron más de siete meses desde que fue solicitada la pensión, sin que la entidad se pronunciara. La Corte, observando esa situación, amparó los derechos constitucionales alegados por el actor, señalando lo siguiente:

   ''Significa lo anterior, que desde el mes de noviembre de 2002 existe un derecho de petición en procura del reconocimiento de un derecho pensional, que no ha sido resuelto por parte de la entidad accionada, quien agudiza la violación de tal garantía constitucional cuando desde el mes de febrero de 2003 informa al peticionario que responderá su petición en el término consagrado en la Ley 700 de 2001, y no obstante ello, deja transcurrir 7 meses sin respuesta alguna y genera tanto la interposición de dos solicitudes adicionales en reclamo de lo mismo, como de la presente tutela instaurada en el mes de julio de 2003.

   Es claro que siguiendo la jurisprudencia vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición del accionante, puesto que al momento de presentar la demanda de tutela, habían transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia Sentencias T-326 y T-325 de 2003. para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Así, considera la Corte que para el presente caso, procede la tutela en amparo del derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.''

   Una tutela similar fue revisada también en la sentencia T - 061 de 2004 (M.P.A.T.G.. En esa oportunidad, la Corte analizó varios casos en los que distintas personas interpusieron ante el Instituto de Seguros Sociales, peticiones de reconocimiento de sus pensiones, sin que esa entidad se pronunciara al respecto, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses. La Corte reiteró su jurisprudencia, y amparó la protección al derecho fundamental de petición solicitada, señalando lo siguiente:

   ''Ahora bien, es jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional que, en principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios T-01/97; T-036/97; T-718/98; T-660/99, T-408/00; T-398/01 y T-476/01. . En consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable En la sentencia T-553/98, se concedió la tutela como mecanismo transitorio a un enfermo de SIDA, que había reunido los requisitos para adquirir la pensión de invalidez; y en la sentencia T-627/97, se concedió la tutela a un pensionado, a quién se le había reconocido ya la pensión de invalidez y se le exigía para continuar gozando de la pensión, la existencia de una sentencia de interdicción y la asignación de curaduría, existiendo valoración médica que confirmaba su estado de invalidez. .

   Así pues, la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, es claro que lo que sí le compete al juez de tutela es la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.

   Como consecuencia de lo anterior, y en armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del derecho de petición de los accionantes en los expedientes T-791018 y T-791048, puesto que al momento de presentar las demandas de tutela, habían transcurrido los dos (2) meses en que se espera la respuesta frente a la solicitud de una pensión de sobrevivientes En el caso de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses. Situación reconocida, entre otras, en la sentencia T-304 de 2003. y los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia Sentencias T-326 y T-325 de 2003. para resolver de fondo la petición del resto de solicitudes relativas tanto a pensión de vejez y de invalidez. Además de lo anterior, el I.S.S. estaba en la obligación de hacerle saber a los accionantes dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición, señalándole a la vez la fecha en que resolvería de fondo la misma.''

   En la sentencia T - 054 de 2004 (M.P.M.G.M.C., la Corte estudió un caso en el cual una persona presentó una solicitud de pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales, sin que ésta entidad, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses, resolviera su solicitud. Esta Corporación tuteló el derecho fundamental de petición del actor, señalando al respecto lo siguiente:

   ''Como aparece demostrado en el expediente, el ciudadano M.T.S. presentó ante el Instituto de Seguros Sociales, S.V. delC., solicitud de reconocimiento de pensión de gracia el 14 de febrero de 2003, es decir que habían transcurrido cinco (5) meses y siete (7) días cuando acudió a la formulación de la tutela, el 21 de julio de 2003.

   En consecuencia, la S. advierte que al momento de presentar la acción de tutela de la referencia, el término de cuatro meses para responder la solicitud de reconocimiento de la pensión - toda vez habían transcurrido cinco (5) meses y siete (7) días -, ya había vencido.

   Por tal razón, la entidad demandada estaba en la obligación de hacerle saber al actor, la decisión de fondo sobre su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez.

   En este sentido y ante la situación fáctica del caso, la S. estima necesario realizar dos precisiones. Primero, señalar que el juez de instancia erró en el fallo materia de revisión, por cuanto negó el amparo con base en el término de seis meses fijado por la Ley 700 de 2001 sin tener en cuenta la jurisprudencia constitucional ni la ley existente sobre el tema del derecho de petición, en torno al referido término de cuatro meses para pronunciarse sobre el reconocimiento de la pensión.

   Y segundo reiterarle a Instituto de Seguros Sociales, la obligación constitucional y legal que tiene como autoridad, de responder oportunamente a las solicitudes que se le formulen.

   En consecuencia, esta S. concederá la tutela solicitada por el señor M.T.S. y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, en el evento de que aún no haya emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo.''

   Finalmente, en la sentencia T-422 de 2003 (M.P.R.E.G., la S. quinta de revisión de esta Corporación estudió una acción de tutela que tiene similares supuesto fácticos a los que actualmente examina la S., interpuesta por una persona que había radicado una petición relacionado con un derecho pensional ante CAJANAL. La Corte, si bien constató que aún no habían transcurrido cuatro meses desde el momento en el cual el actor interpuso la acción de tutela y la fecha en la cual elevó su solicitud ante la entidad, consideró que ésta había vulnerado el derecho fundamental de petición del actor, pues dentro de los quince días posteriores a la solicitud, debía haberle informado sobre el trámite que ésta había surtido. Al respecto, se señaló lo siguiente:

   ''En armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte en este caso que en efecto aparece vulnerado el derecho de petición del señor A.P.A., puesto que al momento de presentar la tutela, si bien no habían transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia Sentencias T-326 y T-325 de 2003 M.P.A.B.S.. para resolver de fondo la petición, la entidad accionada estaba en la obligación de hacerle saber al accionante dentro de los quince (15) días siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su petición y señalarle a su vez la fecha en la que resolvería de fondo la solicitud elevada. Así pues, el término preliminar de quince días señalado por la jurisprudencia ya había vencido al momento de presentar la tutela y por ello se entiende conculcado el derecho de petición en su núcleo esencial.

   Los términos establecidos por la jurisprudencia reciente de esta Corporación Ibídem. son aplicables igualmente a la solicitud de reliquidación de pensión, pues tal como lo sostuvo el juez de primera instancia, si bien el trámite previsto en el artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001, apunta al reconocimiento del derecho y ulterior pago de la prestación, la petición de reliquidación sí involucra un nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales, aprobaciones, sustanciaciones etc, que igualmente quedan cobijados por el espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado en su epígrafe al señalar que ''se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados''.

   Considerando que a la fecha de esta sentencia, ya han transcurrido los términos para que la entidad accionada resuelva de fondo la solicitud de reliquidación de la pensión del accionante, la Corte concederá la tutela solicitada por el señor A.P.A., y ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social que, si no lo ha hecho aún, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, a proferir un acto administrativo que resuelva de fondo la petición elevada por el tutelante.''

   Términos para resolver las solicitudes relacionadas con reliquidaciones.

   Así mismo, esta S. destaca que en la sentencia T-422 de 2003 (M.P.R.E.G., la Corte indicó igualmente, que los términos establecidos por la jurisprudencia para resolver las solicitudes sobre derechos pensionales, son aplicables de forma análoga a la solicitud de reliquidación de pensión. En esa decisión, la Corte precisó sobre el punto lo siguiente:

   ''si bien el trámite previsto en el artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001, apunta al reconocimiento del derecho y ulterior pago de la prestación, la petición de reliquidación sí involucra un nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales, aprobaciones, sustanciaciones etc, que igualmente quedan cobijados por el espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado en su epígrafe al señalar que ''se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados''.

   Esta jurisprudencia sería reiterada en la sentencia T-734 de 2004 (M.P.C.I.V.H., en donde la S. estudió un caso que también tiene similares circunstancias fácticas al actual. En esa oportunidad, la Corte revisó una acción de tutela interpuesta por una persona que solicitó una reliquidación de su pensión ante el Instituto de Seguros Sociales. El juzgado que conoció del caso en esa ocasión, denegó el amparo aduciendo que ''Para el juzgado, la entidad accionada cuenta con cuatro meses para resolver la petición de reliquidación de la pensión del señor M.P.R.. Lo anterior, por cuanto consideró que los trámites de reliquidación de pensiones involucra nuevos estudios sobre la solicitud, de forma tal que deben aplicarse los mismos términos dispuestos por el legislador en la ley 700 de 2001.''. La Corte revocó esa decisión y amparó los derechos fundamentales de la demandante, porque observó que el juzgado no tuvo en cuenta que la entidad tenía la obligación de informar al peticionario, dentro de los quince días siguientes al momento de interponer la solicitud de reliquidación de su pensión, cuál era el trámite que había seguido su petición.

   Con base en las anteriores consideraciones, entrará esta Corporación a analizar el caso concreto.

En el presente caso, la demandante señala que presentó un derecho de petición ante la Caja Nacional de Previsión, el diecinueve (19) de marzo de dos mil cuatro (2004). El juzgado que conoció de la tutela, denegó el amparo solicitado porque consideró que la entidad demandada contaba con cuatro meses para resolver la petición, los cuales no habían transcurrido al momento de ser interpuesta la tutela.

Como fue precisado y reiterado en la citada sentencia T-734 de 2004 (M.P.C.I.V.H., los términos establecidos para el trámite de una reliquidación pensional, son los siguientes: quince (15) días para informar al peticionario sobre el trámite iniciado a su petición; cuatro meses (4) para decidir definitivamente sobre la reliquidación solicitada y seis meses (6) para comenzar el pago de la pensión reliquidada, si es el caso que la entidad accedió a las solicitudes del petente.

En el caso que ocupa la atención de la S., la demandante radicó su solicitud el diecinueve (19) de marzo de dos mi cuatro (2004), y su acción de tutela fue admitida el veintiseis (26) de abril de dos mil cuatro (2004). Ese mismo día se ofició a CAJANAL para que se pronunciara sobre los hechos y peticiones de la acción de tutela, pero la entidad demandada guardó silencio.

Como puede observarse, al momento de ser interpuesta la acción de tutela, habían transcurrido el término señalado por la jurisprudencia, para que la entidad informara al peticionario sobre el trámite que le dio a su petición, señalándole si la documentación que allegó está completa, y en caso de no ser así, para informarle claramente cuáles documentos debe aportar. Por tanto, en el momento en que fue interpuesta la tutela, la entidad aún no había dado respuesta al actor sobre el estado de su solicitud. En consecuencia, fue vulnerado su derecho fundamental de petición, por lo cual era procedente conceder la tutela impetrada.

Con todo, considerando que a la fecha de la presente sentencia han transcurrido los términos para que sea resuelta de fondo la solicitud de reliquidación de la pensión del accionante, esta Corporación, siguiendo la técnica utilizada en las sentencias T - 422 de 2003 (M.P.R.E.G.) y T-734 de 2004 (M.P.C.I.V.H., concederá la tutela a la accionante y ordenará, a la entidad demandada que, si no lo ha hecho aún, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a proferir un acto administrativo que resuelva de fondo la petición elevada por el tutelante.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política