Sentencia de Tutela nº 1032/04 de Corte Constitucional, 21 de Octubre de 2004

1. - Acción de tutela instaurada por la señora F.L.Z., en contra de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal seccional Valle. (Expediente T-972.829).

   1. La demandante, actuando mediante apoderado, señala que mediante escrito de fecha diez (10) de marzo de 2004, presentó petición a la Caja de Previsión Social - Cajanal solicitando el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

      Expresa que a la fecha de presentación de la acción de tutela, diecinueve (19) de julio de 2004, la entidad no había emitido ninguna respuesta en relación con la solicitud presentada.

   2. Sentencia de única instancia.

      En sentencia de agosto trece (13) de dos mil cuatro (2004), el Juzgado Noveno de Familia de Cali, denegó la acción de tutela por las siguientes razones;

      Para el despacho judicial, no existe vulneración de ningún derecho fundamental, debido a que desde la fecha en que se presento el escrito (10 de marzo de 2004) a la fecha de interposición de esta acción de tutela ( 19 de julio de 2004), no había transcurrido el tiempo previsto por la ley 700 de noviembre de 2001 que es de seis (6) meses, plazo que dispone el operador público para resolver la solicitud de la mencionada prestación económica, por tanto se hace improcedente la acción que se persigue.

2. Acción de tutela instaurada por la señora A.M.P.P., contra Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. (Expediente T-975.998).

   1. La actora mediante apoderado, señala que mediante escrito de fecha siete (7) de enero de dos mil cuatro (2004) presentó petición a la Sociedad accionada, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en su calidad de cónyuge supérstite, petición respecto de la cual no ha obtenido pronunciamiento concreto, no obstante haber allegado la demás documentación requerida por la accionada, el dos (2) de febrero del mismo año.

   2. Respuesta de Porvenir S.A. al juez de tutela.

      El representante de la entidad demandada, en comunicación de fecha junio 22 de 2004, dirigida al Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá, señaló que efectivamente el esposo de la actora L.F.M. se encontraba afiliado a la Administradora de Pensiones desde diciembre 1 de 1996 y que éste falleció el 30 de septiembre de 2003, por lo que los solicitantes de la pensión radican su solicitud pensional incompleta el 7 de enero de 2004, en razón a la falta de documentos tales como certificado de semanas y salarios o declaración extrajuicio, para lo cual es enviada una comunicación informándoles de esto, y posteriormente el 3 de febrero de 2004 se recibe únicamente la declaración juramentada, quedando faltando el certificado de semanas y salarios.

      El bono pensional ya había sido emitido desde el 24 de marzo de 2000 por la OBP, y fue anulado por parte de la misma OBP el 9 de enero de 2004 en razón del Decreto 3798 de 2003, esto con el fin de reliquidar el valor de las cuotas partes a cargo de la Nación y del ISS respectivamente, y ahora se encuentran a la espera de que los beneficiarios firmen la historia laboral oficial y autoricen ordenar emisión a la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ahora a fecha de redención anticipada (esto es la fecha en que ocurrió la muerte del señor M., en cumplimiento de lo previsto en el articulo 52 del decreto 1748 de 1995. Una vez recibida de parte de los beneficiarios dicha autorización, se procederá a solicitar nuevamente emisión a la OBP, tomando como base la fecha del siniestro 20 de septiembre de 2004, en razón a existir en éste caso una causal de redención anticipada como lo es la muerte del afiliado.

      El trámite de emisión no termina con la solicitud elevada por la Administradora, ya que a partir de éste momento la OBP comienza el proceso de confirmación de la información reportada por Porvenir, y la emisión del bono se realizara dentro del término de un mes y medio siguiente a la confirmación de la historia laboral, ya que por tratarse de una persona fallecida se reduce el término de 3 meses a la mitad.

      Así pues, una vez la OBP reconozca el bono pensional del señor Matamoros, comenzara a correr el término para que Porvenir se pronuncie acerca del derecho a la pensión de sobreviviente solicitada, por lo tanto no se le estaría vulnerando ningún derecho fundamental a la peticionaria.

   3. Sentencia de primera instancia.

      Mediante providencia de fecha junio veintiuno (21) de dos mil cuatro (2004), el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá, denegó el amparo solicitado, al considerar que de conformidad al artículo 4 de la ley 700 de 2001, a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento de la pensión por parte del interesado, la sociedad demandada cuenta con el término de seis (6) meses, para adelantar los tramites necesarios para el reconocimiento y pago de la mencionada pensión. La actora completó hasta el 2 de febrero de 2004, la documentación requerida para adelantar el referido trámite, y por consiguiente, la entidad accionada, tiene plazo hasta agosto 2 de 2004 para resolver la petición, razón por la que negó la tutela.

   4. Sentencia de segunda instancia.

      Impugnada por la actora esta decisión, en sentencia de fecha diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004), el juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, confirmó la sentencia impugnada. Considero que desde enero 7 de 2004 se radicó la petición solicitando la pensión de sobreviviente y en febrero 2 del mismo año se aportaron los documentos requeridos por la misma entidad, hasta junio 9 de 2004, fecha de la presentación a reparto de la tutela, no habían transcurrido los seis (6) meses que establece la ley 700 de 2001, que disponía la accionada sociedad para resolver la petición elevada por la actora. Es decir, la acción se presentó prematuramente, independientemente que en el curso del trámite procesal de esta acción, haya vencido el referido término de seis (6) meses.

      Estimó también que la pretensión en sí de reconocer una pensión, no puede ser de recibo en el marco de la acción de tutela, ya que la demandante tiene otro mecanismo diferente que es promover un proceso laboral, pues la tutela no procede como mecanismo transitorio en este caso concreto porque no se vislumbra un perjuicio irremediable.

Primera. Competencia.

La S. es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Lo que se debate.

Corresponde a esta S. decidir si, en los casos sometidos a revisión, la acción de tutela es procedente, tendiendo en cuenta que las accionantes piden la protección de su derecho de petición, por cuanto pese a que ha transcurrido un término considerable (cuatro meses), sus solicitudes de reconocimiento de pensión aún no han sido resueltas.

Tercera.- Reiteración de jurisprudencia - Derecho de petición en materia pensional.

Esta Corporación en varias oportunidades ha reiterado que el derecho de petición tiene un carácter de derecho fundamental a partir del análisis del contenido del artículo 23 de la Carta Política. Por ello para lograr su protección cuando éste resulte amenazado por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o en ciertos eventos por los particulares, procede la acción de tutela ante la ausencia de otro medio de defensa judicial eficaz para hacer efectiva su garantía.

Al respecto, en sentencia T-613 de 2004 del M.P.J.C.T. se manifestó lo siguiente:

''El derecho de petición no sólo permite a la persona que lo ejerce presentar la solicitud respetuosa, sino que implica la facultad para exigir de la autoridad a quien le fue formulado una respuesta de fondo y oportuna del asunto sometido a su consideración.

En este sentido, la respuesta que se dé de las peticiones debe cumplir con los siguientes requisitos:

1. Debe ser oportuna, esto es, resolverse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, que en todo caso debe ser un plazo razonable.

2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, por esta razón las respuestas evasivas constituyen prueba de la violación del derecho de petición.

3. Debe ser puesta en conocimiento del peticionario, puesto que de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.

La Corte Constitucional ha fijado las reglas que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar este derecho fundamental, las cuales se encuentran, entre otras, en la Sentencia T-1160A de 2001 M.P.M.J.C.E.. cuyo contenido se reitera en esta providencia.

En lo que respecta al derecho de petición en materia pensional, esto es aquellas solicitudes orientadas a tramitar el reconocimiento, reliquidación, reajuste o pago de una pensión, la Corte, con ocasión de la disímil aplicación de las normas que regulan esos temas En el Sistema General de Pensiones - plazos para atender diferentes peticiones en esta materia están regulados, entre otras normas, Código Contencioso Administrativo, el Decreto-ley 656 de 1994, Ley 700 de 2001, Ley 717 de 2000, Ley 797 de 2003 y Decreto Reglamentario 510 de 2003., fijó la interpretación de los mismas a la luz de la Constitución Política y concretamente de uno de los elementos del núcleo esencial de derecho de petición (Art. 23 C.P.), esto es, su pronta resolución. T-426 de 1992 M.P.E.C.M..

Como resultado de la evolución jurisprudencial en este tema y con el fin de fijar la posición a seguir ante la existencia de criterios en ocasiones contradictorios de las diferentes S.s de Revisión, mediante la Sentencia de Unificación 975 de 2003 M.P.M.J.C.E.. se indicaron los plazos con que cuentan las autoridades (Art. 1º C.C.A.) para dar respuesta a las peticiones en materia pensional y de esa manera garantizar la efectividad de este derecho.

Así se concluyó que el plazo es:

De quince (15) días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional "en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo."

De cuatro (4) meses para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional (reconocimiento de pensiones de vejez En el caso especifico de la pensión de vejez el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 establece que "Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte." e invalidez así como las relativas a reliquidación y reajuste de las mismas).

De seis (6) meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales.

Todos estos plazos contados por supuesto desde el momento en que se eleve la respectiva solicitud de reconocimiento pensional, reliquidación, reajuste y pago o de información sobre el trámite por parte del interesado.

En este mismo sentido es menester recordar que en tratándose de peticiones relacionadas con pensiones, las autoridades encargadas de resolver este tipo de solicitudes no pueden soslayar la relevancia que una pronta y efectiva respuesta tiene para la protección de otros derechos consagrados en la Constitución como la seguridad social y el mínimo vital de las diferentes personas que formulan este tipo de pedimentos dentro de los cuales en algunos casos se encuentran personas titulares de protección especial por parte del Estado como los niños (Art. 44 C.P.), las personas en circunstancias de debilidad manifiesta por sus condiciones económicas, físicas o mentales (Art. 13 C.P.), las personas de la tercera edad (Art. 46), los discapacitados (Art.47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art.43 C.P.) y que por lo mismo, exigen una mayor diligencia por parte de dichas autoridades. T-1104 de 2002 M.P.M.J.C.E. y T-588 de 2003 M.P.E.M.L., entre otras.

Cuarta.- Emisión de Bonos Pensionales - Términos razonables.

En la Sentencia T-235 de 2002 M.P.M.G.M.C., dijo la Corte al respecto, lo siguiente:

''Corresponde a las entidad administradora (ISS) adelantar, en forma gratuita, por cuenta del aspirante a pensionado (afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones y procesos de solicitud de bonos.

''En la sentencia T-1044/01, esta S. Sexta de Revisión reseñó los pasos a seguir para la tramitación de un bono tipo B y el reconocimiento de una pensión. En el presente fallo se reitera lo indicado en la T-1044/01 y se precisa el lapso de tiempo señalado por la ley para cada una de las actuaciones.

''a. Antes de solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea el ISS y la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos, que confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98). El informe es de carácter probatorio, luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni el mencionado artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la pensión ab initio, sin oir ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado, puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay lugar o no al otorgamiento de la prestación. El término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22 decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días hábiles, pero tratándose de entidades públicas el término es de quince días porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo.

''b. De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que se inicie el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).

''c. El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS a más tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud. (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

''d. Tratándose de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

''e. Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión que ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).

''f. De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto 1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de mora aplicable en caso de incumplimiento.

''g. Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS, Nivel Nacional, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).

''La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4°:

''A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.

''Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad''.

''Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono. Sentencias: C-177 de 1998. M.P.A.M.C.. T-548 de 1998; T-440 y T-551 del mismo año M.P.V.N.M.. T-360 de 1998. M.P.F.M.D.; T-345 y T 432 de 1999.

En consecuencia, los asuntos bajo estudio se examinarán a partir de la jurisprudencia consolidada de la Corte que se acaba de transcribir.

Quinta.- Los casos sometidos a revisión.

De manera general, en los dos casos objeto de revisión, los jueces de instancia, contrario a lo afirmado por esta Corporación, consideraron que no existía vulneración al derecho de petición de los actores, ya que según su concepto, el plazo que tienen las entidades públicas y privadas, encargadas de resolver las solicitudes sobre reconocimiento del derecho pensional, de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, la ley 700 de 2001, tiene previsto un plazo máximo de 6 meses, a partir del momento en que se eleve la solicitud por el interesado.

Expediente T-972829.

Como puede observarse, el término con que cuentan los operadores públicos y privados del Sistema General de Pensiones para resolver las peticiones relativas al reconocimiento y pago de pensiones es de cuatro (4) meses contados a partir de la presentación de las mismas En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencia T-05 de 2004 M.P.A.B.S. y T-091 de 2004 M.P.M.J.C.E.. , es decir, que si la señora F.L.Z. ( T-972.829) presentó su petición al ente accionado el 10 de marzo de 2004, Cajanal contaba con cuatro (4) meses (10 de julio de 2004) para dar respuesta a la solicitud presentada, la cual al no haber sido emitida dentro de dicho plazo vulnera su derecho fundamental de petición, ya que a la fecha en que interpone esta acción (19 de julio de 2004) no había recibido ninguna respuesta.

El argumento del juez de instancia al considerar que seis (6) meses es el término máximo para resolver las peticiones como la de la actora, no es acertado para esta S., ya que como quedo establecido en la jurisprudencia trascrita, el término de cuatro (4) meses es para resolver solicitudes pensionales y el de seis (6) meses contenido en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001, es para adelantar el trámite de reconocimiento y pago de las mesadas respectivas, razón por la cual el fallo del a quo habrá de revocarse y en su lugar conceder el amparo constitucional de dicho derecho fundamental.

Expediente T-975998.

En este caso, la S. considera que también se presenta una vulneración al derecho de petición de la señora A.M.P.P., ya que ésta presentó un derecho de petición ante Porvenir S.A. el 7 de enero de 2004 para el reconocimiento de la pensión sustitutiva, y completó los documentos para tal fin el 2 de febrero del mismo año. Interpuso acción de tutela el 2 de junio de 2004, transcurriendo los 4 meses que le otorga la ley al ente accionado para contestar la solicitud, sin que se le haya dado ninguna respuesta.

La S. no comparte la afirmación de los jueces de instancia que consideraron que la ley 700 de 2001 otorga seis (6) meses como término máximo para resolver peticiones como la presentada por la actora, ya que la jurisprudencia que se ha mencionado, ha reiterado que el término con que cuentan los operadores públicos y privados del Sistema General de Pensiones para resolver las peticiones relativas al reconocimiento y pago de pensiones es de cuatro (4) meses contados a partir de la presentación de las mismas, y para el caso en estudio este término ya pasó, porque han transcurrido más de cuatro (4) meses en que el ente accionado no ha dado ninguna respuesta sobre la solicitud presentada, razón por la cual se revocara el fallo que deniega el amparo solicitado y en su lugar concederá el amparo constitucional al derecho de petición.

Por otro lado, la S. encuentra que aunque la señora A.M.P.P. no invoca vulneración a otro derecho fundamental, se debe entrar a estudiar otro aspecto, ya que según la Corte los postulados del Estado Social de Derecho en materia de Seguridad Social no pueden realizarse cuando las propias entidades, por falta de diligencia en la tramitación, nieguen la posibilidad al trabajador de acceder a la pensión (en este caso la cónyuge sobreviviente) y, por ende, la demora cause violación del derecho de petición en relación con el derecho a la seguridad social.

En numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha concedido la acción de tutela por demora en la emisión del bono pensional, porque esa dilación perjudica derechos fundamentales de quien ha alcanzado los requisitos establecido por la ley para solicitar la pensión, y sin embargo no se le concreta el reconocimiento efectivo del mencionado derecho. En la Sentencia T-491/01 del M.P.M.J.C.E., se criticó expresamente a quienes utilizan los procedimientos burocráticos a manera de justificación para postergar indefinidamente el respeto de los derechos y se indicó que tales prácticas resultan contrarias a la Constitución Política y vulneran los derechos y garantías de las personas. La ineficiencia administrativa no sirve de excusa para desconocer los derechos constitucionales.

Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, habrá de revocarse el fallo proferido por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, pues en el caso objeto de revisión, a pesar de que la actora cumplió con los requisitos necesarios para acceder a su derecho pensional, debe esperar un tiempo ilimitado para que esto sea posible, por cuanto Porvenir S.A., condiciona el trámite de reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la liquidación y emisión del bono pensional correspondiente, hecho que además de desconocer los derechos fundamentales de la actora, desconoce los principios de eficacia y celeridad de la administración, además la entidad encargada de expedir el bono pensional y la encargada de otorgar la pensión deben informar oportunamente al interesado sobre las decisiones que afecten su derecho pensional.

Por consiguiente, se concederá el amparo solicitado por la señora A.M.P.P., ordenando al gerente de la Sociedad Porvenir S.A, o quien haga sus veces, que si aún no lo hubiere hecho, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie las gestiones necesarias ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - OBP y demás entidades que considere necesarias, para garantizar el reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva, a la que pueda tener derecho la actora.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,