Sentencia de Tutela nº 1194/04 de Corte Constitucional, 29 de Noviembre de 2004

Mediante escrito presentado por intermedio de apoderado el 29 de marzo de 2004, la señora O.C.A. de P. solicita el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con la vida, presuntamente violados por la entidad demandada. Como sustento a la solicitud de amparo, la actora invoca los siguientes:

1. Hechos.

   1.1 La actora, ciudadana colombiana de 68 años de edad, es la cónyuge supérstite del señor N.A.P.P., pensionado de la extinta Empresa de Puertos de Colombia.

   1.2 El 28 de enero de 2004, la demandante presentó petición al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social (en adelante GIT) para que le fuera otorgada la sustitución provisional pensional de la que trata la Ley 44 de 1980 y, reconocida ésta, le fuera otorgada la pensión definitiva de sobreviviente consagrada en la Ley 717 de 2001.

   1.3 Señala que, pese a haber requerido verbalmente a los funcionarios del GTI para obtener una respuesta a su solicitud, al momento de presentación de la acción de tutela no había recibido respuesta alguna.

   1.4. Indica que la omisión de la entidad demandada viola su derecho de petición y amenaza otros derechos fundamentales suyos como aquel que tiene al mínimo vital, ya que su subsistencia depende del reconocimiento de lo solicitado el 28 de enero de 2004.

   Con fundamento en lo expuesto, hace la siguiente:

2. Solicitud

   La actora exhorta a la autoridad judicial para que ampare los derechos fundamentales presuntamente violados por la demandada y en consecuencia se sirva :

   ''...ORDENAR al Ministerio de la Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia- que, dentro del plazo de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, expida el Acto Administrativo que corresponda a términos de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 44 de 1980 y realice la respectiva inclusión a nómina de la actora, reconociéndole las mesadas adeudadas desde la fecha en que adquirió el derecho en calidad de única beneficiaria del señor N.A.P.P.

   ORDENAR al Ministerio de la Protección Social -Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia- que a la mayor brevedad posible, toda vez que los términos para el reconocimiento definitivo de la Pensión de Sobreviviente señalados en el artículo 1º de la Ley 717 de 2001 ya se vencieron, realice el procedimiento adecuado para expedir el respectivo Acto Administrativo definitivo...'' Folio 12

3. Trámite de instancia.

   Mediante auto de 30 de marzo de 2004, la Subsección ''A'' de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca avoca conocimiento de la presente acción de tutela y dispone correr traslado a la entidad demandada por el término de cuarenta y ocho (48) horas.

   3.2 Surtido el trámite arriba indicado, la entidad demandada presenta informe al juez, solicitando que sea negado el amparo solicitado por la actora.

   Como fundamento para ello, el GIT del Ministerio de la Protección Social indica que se ya se encuentra elaborado el oficio el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004 para dar contestación a la petición de la demandante y que en él le será informado que el GIT no encontró el memorial en el que el señor N.A.P.P. designa las personas a las cuales desea facilitar el traspaso provisional de la pensión, resultando imposible tal reconocimiento y que, por ende, debe iniciarse el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, para lo cual es necesario que la interesada allegue unos documentos.

   Además aduce que en atención a la igualdad de las diferentes personas que hacen solicitudes al GIT, éstas se responden en orden de turno asignado, lo que explica la demora en dar contestación a la actora.

4. Pruebas relevantes que obran en el expediente.

   - Fotocopia de la petición formulada por la señora O.C.A.P. al GIT del Ministerio de a Protección Social el 21 de enero de 2004. (Folios 15-17)

   - Copia de la declaración juramentada No. 5091 ante la Notaría Segunda del Círculo de Santa Marta (Folio 19)

   - Copia del Registro Civil de Matrimonio de los señores N.A.P.P. con la señora O.C.A. de P. (Folio 20)

   - Copia del Registro Civil de Nacimiento de la señora O.C.A. de P. (Folio 21)

   - Copia de la cédula de ciudadanía de la señora O.C.A. de P. y copia del carné No. 098712 de afiliación al Sistema de Seguridad Social del Fondo Pasivo Social -Ferrocarriles de Colombia- Programas Puertos de Colombia. (Folios 23-24)

   - Copia de la Factura Cambiaria de Compra Venta correspondiente a unos servicios funerarios. A nombre de la demandante. (Folio 26)

   - Copia del oficio GPSPC-CP- No. 001168 expedida por el Coordinador de Pensiones del GIT del Ministerio de la Protección Social, dando respuesta a la petición presentada por la señora O.C.A. de P.. (Folios 46 y 73)

1. Sentencia de primera instancia

   Mediante sentencia de 15 de abril de 2004, la Subsección ''A'' de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca concede el amparo del derecho fundamental de petición solicitado por la señora O.C.A. de P. y ordena al GIT del Ministerio de la Protección Social que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de su providencia se ponga en conocimiento de la actora el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004.

   En su fallo, el Tribunal indica que la acción de tutela está llamada a prosperar, pues, pese a existir ya una respuesta por parte de la entidad demandada, ésta no ha sido comunicada a la actora, de modo que se le permita a ésta allanarse a las exigencias de la administración o controvertirlas

2. Cumplimiento del fallo de primera instancia.

   En memorial presentado al juez de primera instancia el 21 de abril de 2004, el Coordinador del GIT del Ministerio de la Protección Social informa que el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004 le fue enviado a la señora O.C.A. de P. el 6 de abril de 2004, con lo que entiende cumplida la orden dada por el Tribunal en el fallo de tutela.

3. Impugnación.

   El 21 de abril de 2004, la actora impugna el fallo de primera instancia y solicita que éste sea revocado y que se conceda el amparo de sus derechos de petición, seguridad social en conexidad con la vida, mínimo vital, ordenando al GIT del Ministerio de la Protección Social que en el término de cuarenta y ocho (48) horas emita un acto administrativo resolviendo de fondo la solicitud de la sustitución pensional.

   Alega la actora en su escrito que la repuesta contenida en el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004 no da respuesta de fondo a sus solicitudes y constituye un subterfugio para que la entidad demandada incumpla con sus obligaciones legales.

   Indica además que la demandada persevera en su flagrante violación de los términos legales, ya que hasta ese momento han transcurrido más de tres meses sin que se resuelvan de fondo las solicitudes hechas.

   Por último señala que el 6 de abril de 2004, presentó los documentos reclamados por la entidad demandada para iniciar el trámite del reconocimiento de la pensión de sobreviviente.

4. Sentencia de Segunda Instancia.

   El sentencia de 27 de mayo de 2004, la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resuelve revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, dar por terminada la acción de tutela interpuesta por O.C.A. de P. contra el GIT del Ministerio de la Protección Social, por carencia de objeto.

   La S. señala en su fallo que si en el ejercicio del derecho de petición se solicita el reconocimiento y pago de una prestación social, la tutela es improcedente para sustituir la administración en cuanto a la verificación de los requisitos, sino que por el contrario el juez constitucional debe erigirse en garante de tal derecho verificando que la entidad demandada de una respuesta suficiente.

   Indica que en el caso presente, tal respuesta está contenida en el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004 y que, por ende, debe entenderse que aflora el supuesto de la carencia actual de objeto que tiene como consecuencia la cesación de la actuación impugnada dispuesta en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en la acción iniciada por O.C.A. de P. contra el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social., de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en Auto de la S. de Selección Número Nueve de septiembre 3 de 2004.

2. Problema Jurídico.

   En el presente caso esta S. debe establecer si se ha vulnerado el derecho fundamental de petición de la señora O.C.A. de P., teniendo en cuenta que ésta presentó petición el 21 de enero de 2004 al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, obteniendo respuesta como resultas de lo ordenado por el juez de primera instancia dentro de la presente tutela, contenida en el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004, en el que se le informa que no puede acceder a la sustitución provisional de la pensión de su difunto cónyuge porque falta un documento para poder efectuar dicho reconocimiento y señalándole que deberá aportar algunas pruebas para que pueda serle reconocida la pensión de sobreviviente.

   Para dar respuesta al problema jurídico, la S. efectuará una breve reiteración de la doctrina de la Corte Constitucional en relación con el alcance del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta Política en relación con el reconocimiento de pensiones. Luego examinará el caso concreto.

3. Alcance del derecho fundamental de petición en relación con el reconocimiento de pensiones. Reiteración de Jurisprudencia.

   3.1. La Corte Constitucional quiso unificar los criterios relacionados con el ejercicio del derecho de petición en materia pensional a través de la sentencia de unificación SU-975 de 2003 Ver SU-975 de 2003 M.P.: M.J.C.E. .

   En tal fallo, esta Corporación puso de manifiesto los plazos con que cuentan las autoridades para dar respuesta a las peticiones en materia pensional y de esa manera garantizar la efectividad de este derecho.

   3.2 De esa manera se sentó la jurisprudencia que desde ese momento viene aplicando este Tribunal Recientemente se ha reiterado en las sentencias T-958/04, T-967/04, T-892/04, T-862/04, T-859/04 y T-768/04, entre otras.. Indicó que el plazo con el que cuentan las entidades encargadas de administrar los recursos destinados a pensiones para responder las solicitudes que hagan los ciudadanos es: I) De quince (15) días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo." II) De cuatro (4) meses para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional (reconocimiento de pensiones de vejez e invalidez así como las relativas a reliquidación y reajuste de las mismas). III) De seis (6) meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales.

   Todos estos plazos deben ser contados desde el momento en que se eleve la respectiva solicitud de reconocimiento pensional, reliquidación, reajuste y pago o de información sobre el trámite por parte del interesado. En este mismo sentido es menester recordar que en tratándose de peticiones relacionadas con pensiones , las autoridades encargadas de resolver este tipo de solicitudes no pueden soslayar la relevancia que una pronta y efectiva respuesta tiene para la protección de otros derechos consagrados en la Constitución como la seguridad social y el mínimo vital de las diferentes personas que formulan este tipo de pedimentos.

   3.3 Debe precisarse que el término de cuatro meses no es aplicable en el caso en que se trate del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, por cuanto allí opera el término fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo "dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho."

   3.4 Así las cosas, la vulneración a la pronta resolución como elemento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición en materia pensional, se configura cuando la autoridad encargada de resolver este tipo de solicitudes incumple los términos atrás expuestos. Contrario sensu si al momento de la presentación de la acción de tutela todavía no han vencido dichos plazos, el juez de tutela deberá denegarla e incluso de darse los requisitos fijados tanto en la ley como en la jurisprudencia de esta Corporación ''condenar al solicitante al pago de las costas cuando estimare fundadamente que incurrió en temeridad''

   3.5. Por último, cabe agregar que esta Corporación también ha definido que la respuesta que de la entidad ante la cual se formula la petición debe cumplir con estos requisitos: 1) oportunidad 2) Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3) ser puesta en conocimiento del peticionario.

4. Estudio del Caso Concreto.

   4.1 En el caso bajo estudio la Odalicia Cecila A. de P. solicita protección de sus derechos fundamentales, pues el 21 de enero de 2004 presentó petición al GIT del Ministerio de la Protección Social para que la fuera otorgada la sustitución pensional provisional y, reconocida ésta, le fuera adjudicada de forma definitiva la pensión de sobreviviente a la que dice tener derecho como cónyuge supérstite del señor N.A.P.P.. Durante el trámite de la presente tutela, y en cumplimiento de lo dispuesto por el juez de primera instancia, el GIT respondió la solicitud de la actora mediante oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004. No obstante, en la impugnación presentada por la demandante, esta considera que tal respuesta es insatisfactoria.

   4.2 Así pues, en consideración de ello, esta S. debe definir si la orden impartida por el juez de primera instancia restableció el derecho de petición que, con toda claridad pues la petición de la actora permaneció sin resolver durante mas de dos meses, se encontraba en flagrante violación al momento de iniciar el trámite de la acción de tutela. De ello se sigue que la S., de acuerdo con lo que logre establecer en tal sentido, pueda o no compartir el argumento de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el sentido de que con la respuesta contenida en el oficio GPSPC-CP- No. 001168 de abril 5 de 2004 se configuró el supuesto de superación del hecho que originaba la demanda.

   4.3. Ahora bien, debe esta S. establecer, para el caso concreto, si el citado oficio GPSPC-CP- No. 001168, ya que no fue oportuno en ningún sentido, cumplió con el requisito establecidos jurisprudencialmente de resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente lo solicitado por la señora A. de P..

   Para tal efecto, es necesario considerar los términos de la petición que aquella hiciere el 21 de enero de 2004. En su petición, la actora solicitó al GIT lo siguiente:

   ''...

   PETICIONES

   PRIMERA: Se ordena (sic.) a quien corresponda la sustitución provisional de la pensión del S.N.A.P.P. (Q.E..P.D) a la señora O.C.A.D.P. así como la inclusión inmediata en nómina en calidad de esposa y única beneficiaria de la pensión.

   SEGUNDA: El traspaso de pensión que estoy solicitando debe decretarse a partir de la fecha de su fallecimiento, 13 de octubre de 2003.

   TERCERA: Una vez sea, expedida el respectivo Acto Administrativo reconociéndome la calidad de sustitución provisional, respetuosamente solicito se adelante paralelamente el trámite respectivo para la pensión de sobreviviente definitiva a mi nombre, respetando los términos estipulados en el artículo 1 de la Ley 717 de 2001...'' Folio 15

   Así las cosas, y tal como quedó explicado en el capítulo de antecedentes de la presente sentencia, a las solicitudes hechas por la demandante, el GIT del Ministerio de la Protección Social respondió de la siguiente manera:

   ''...al respecto le informo que revisada la hoja de vida del extrabajador no se encontró el memorial mediante el cual designa a las personas a las cuales desea facilitar el traspaso provisional de la pensión y además en su oficio de la referencia no se anexa copia del memorial.

   De acuerdo con lo anterior no se ordenará el traspaso provisional de pensión que en vida disfrutó el señor N.A.P.P. y en consecuencia se someterá al trámite normal de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, para lo cual es necesario que remita copia auténtica del Registro Civil de Matrimonio y copia auténtica de una declaración extrajuicio de la convivencia en la que consten las circunstancias de modo, tiempo y lugar respecto de los hechos que declara el testigo, ya que sólo hizo llegar una declaración extrajuicio y la fotocopia que hizo llegar del Registro de Matrimonio es una fotocopia simple...'' Folio 46

   4.4 ¿Guarda la respuesta congruencia con lo solicitado? ¿Resuelve de fondo ,con claridad y precisión lo pedido por la demandante?. Debe señalarse aquí de manera esquemática qué es lo que se solicitó en aquella oportunidad y qué lo que se responde, para dilucidar los aspectos indicados. De esta manera, la petición puede resumirse en las siguientes líneas.

1. La actora solicita que se le resuelva sobre el reconocimiento de la sustitución provisional de la pensión de su difunto cónyuge.

2. La actora solicita que, producido el anterior reconocimiento, se inicie el trámite de la pensión de sobreviviente a la que cree tener derecho.

   Entonces, la respuesta de la entidad demandada, contendida en el tantas veces citado oficio, se resume de la siguiente manera:

1. Se le niega la solicitud de sustitución pensional porque se echa de menos uno de los requisitos que se necesitan para hacerlo.

2. Se inicia el trámite del reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Para tal efecto es necesario que la interesada aporte unas pruebas.

   Así las cosas, se vislumbra con claridad que la orden impartida por el juez de instancia y cuyo cumplimiento acató la entidad demandada, sí restableció el derecho de petición y, en contra de lo que alega el apoderado de la demandante en el escrito de impugnación, sí se ajusta a los patrones que la jurisprudencia de ésta Corte ha establecido en relación con los criterios que deben cumplir las entidades públicas en las respuestas que dan a quienes hacen peticiones.

   Observa la S. que existe congruencia entre lo pedido y lo que se responde. De igual manera, que la entidad demandada se expresa con claridad frente a la solicitud que se le hace, empleando un leguaje claro y comprensible y exponiendo los motivos que la conducen a tomar determinada decisión. También manifiesta cuales son los pasos a seguir en relación con el trámite que se seguirá de ahora en adelante, e informa a la demandante acerca de qué documentos debe aportar para continuar con el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Habiéndose aportado tales documentos, solamente quedaba pendiente resolver acerca del otorgamiento de la pensión de sobreviviente.

   4.5 No obstante, advierte la S. que el 14 de julio de 2004, el GIT del Ministerio de la Protección Social expidió la resolución 000728 por medio de la cual negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la señora O.C.A. de P., por encontrar que existían inconsistencias en la documentación aportada por ésta. Con ello, debe advertir la S., se superó definitivamente el objeto generador de la presente controversia, al constatarse la respuesta de la entidad demandada a las dos peticiones efectuadas; a saber: aquella relacionada con la sustitución provisional de la pensión y la que se hacía en relación con el reconocimiento de la pensión de sobreviviente.

   Por último no sobra advertir que no le es dable a la S. de Revisión de la Corte Constitucional decidir lo que haya a lugar en relación con el contenido de la resolución anotada. Ello porque dicho debate debe surtirse ante las autoridades administrativas y judiciales competentes para ello. De tiempo atrás esta Corte ha fijado el criterio según el cual carece de competencia para efectuar, por vía de tutela, el reconocimiento de pensiones. En adición también ha de considerarse, que el hecho sobreviniente de la negativa por parte de la entidad demandada para reconocer la pensión que reclama la actora, es ajeno al objeto del proceso de amparo que dio origen a la presente sentencia.

   4.6 Así pues, la S. debe concluir que razón le asistió al Juez de primera instancia para otorgar el amparo del derecho y que, de igual manera, al momento en el que se tramitó la impugnación de la presente acción de tutela ya existía un hecho superado en relación con el objeto de la misma. Por ello, esta S. confirmará los fallos que revisa.

   Adicionalmente, teniendo en cuenta que la entidad demandada incurrió en una excesiva dilación de los términos con los que contaba para contestar la petición de la actora, y que con ello vulneró tal derecho fundamental de ésta, la S. considera que dicha conducta debe ser investigada para establecer eventuales sanciones disciplinarias a las que haya lugar. Por ello, esta S. ordenará a la Secretaría General de esta Corporación que expida y envíe copia de la presente sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante las investigaciones disciplinarias a las que haya lugar, contra los funcionarios del Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Extinta Empresa de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social con implicación en el presente caso.

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,