Sentencia de Tutela nº 200/05 de Corte Constitucional, 4 de Marzo de 2005

1. La solicitud

   El señor F.G.R. a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión - Cajanal -Seccional Atlántico- como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por considerar que el ente accionado le ha vulnerado su derecho a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social.

2. Los hechos

   - Manifiesta el peticionario haber sido beneficiario de su señora madre, quien recibía pensión de sobreviviente de su esposo A.F.G.F., hasta el 9 de junio de 2003, día en que falleció.

   - Afirma que fue calificado con una invalidez del 55%, por la Junta de Calificación de Invalidez de Cajanal debido a la enfermedad de M. en tallo cerebral con secuelas en Hemicuerpo derecho y esclerosis múltiple.

   - Asegura que tiene 44 años, nunca ha trabajado, y por tanto no tiene capacidad económica, pues no cuenta con ningún medio de subsistencia ni hijos y en razón a que se está tramitando la sustitución de la pensión tampoco recibe atención médica.

   - Aduce que para obtener el reconocimiento de la sustitución de la pensión de vejez que venía gozando su señora madre, ha tenido que adelantar un trámite de más de ocho meses, en tanto que debió pasar primero por la calificación de su invalidez y por tal razón en la actualidad se le debe un retroactivo de 14 mesadas y dos adicionales.

· A folio 4, Copia del Formulario de Dictamen para Calificación de la pérdida de la Capacidad Laboral y Determinación de la Invalidez, de fecha 31 de marzo de 2004, emitido por la Junta de Calificación de Invalidez Regional - Barranquilla.

· A folio 7, fotocopia del desprendible de presentación de la solicitud de sustitución pensional, recibido el 21 de mayo de 2004.

· A folio 62, registro civil de defunción de la señora E.R. de G., madre del accionante.

A pesar de habérsele corrido traslado por el juez de primera instancia, mediante comunicación con fecha del 26 de julio de 2004, la entidad demandada no se pronunció respecto a la demanda de tutela instaurada en su contra.

En primera instancia, mediante Sentencia proferida el seis (6) de agosto de 2004, el Juzgado Octavo (8) Laboral del Circuito de Barranquilla -Atlántico-, resolvió denegar el amparo solicitado al considerar que el accionante no demostró dentro del proceso, ni el fallecimiento de su señora madre ni tampoco que carezca de medios de subsistencia, que lleven al juzgado a determinar que se está frente a un perjuicio irremediable para conceder la acción de tutela como mecanismo transitorio. Además en cuanto al derecho de petición que el Juzgado infiere como posiblemente vulnerado considera que ''...hasta el 21 de mayo del 2204 (sic) presentó ante la Cajanal los requisitos para la sustitución de pensión de su señora madre (Fl.8), es decir, solo han transcurrido 2 meses y 15 días desde que llenó los requisitos para solicitar la sustitución pensional de la que habla, término que no es considerado como prudencial para que Cajanal se pronunciara al respecto de la sustitución de la pensión de su señora madre. Pues también ha dicho la Corte que el término prudencial para resolver o dar respuesta a una solicitud de este tipo es de (4) cuatro meses en razón a los trámites administrativos que se deben cumplir en dichas entidades, es decir que Cajanal está en tiempo para resolver . Además no se le puede achacar a la entidad accionada el tiempo demorado por el accionante para obtener los requisitos de solicitud de sustitución de pensión, la cual según el documento visible a folio 8, se produjo el 21 de mayo de 2004. En consecuencia, no se tutelará dentro de esta acción de tutela, derecho fundamental alguno.''

Impugnada la decisión, mediante Sentencia proferida el 24 de Septiembre de 2004, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, S. Séptima de Decisión Laboral, confirmó la Sentencia de primera instancia, al considerar que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela en el caso analizado es improcedente teniendo en cuenta que el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial y por tanto para reclamar la sustitución de la pensión debe acudir a la jurisdicción ordinaria. Además afirma que no se percibe la configuración de la existencia de un perjuicio irremediable toda vez que la calificación de la invalidez efectuada por la junta de calificación de Invalidez regional, no es demostrativa de que el petente se encuentra afectado en su mínimo vital, el cual tampoco fue probado siquiera sumariamente.

1. Competencia.

   Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico.

   El accionante, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra Cajanal, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por considerar que el ente accionado le ha vulnerado sus derechos fundamentales, toda vez que a pesar de ser una persona declarada inválida debido a las enfermedades que padece y sin medios económicos de subsistencia, no le ha dado respuesta a su petición de reconocimiento de la sustitución pensional.

   La entidad accionada no contesto los requerimientos que le hizo el Juez de primera instancia, ni justificó tal omisión, razón por la cual esta S. dará aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.

   El juez de primera instancia negó la protección de los derechos invocados por el actor, argumentando para ello que no ha existido vulneración alguna al no haber probado el perjuicio irremediable y además por cuanto la entidad accionada se encuentra dentro del término legal de los 4 meses para atender tales peticiones, toda vez que solamente han transcurrido 2 meses y 15 días a partir del momento en que llenó los requisitos para solicitar a la entidad el reconocimiento de la sustitución pensional. El Juez de segunda instancia, confirmó la decisión, en tanto que consideró que el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial.

   De acuerdo con la situación fáctica planteada, le corresponde a esta S. determinar si Cajanal ha vulnerado los derechos fundamentales del señor F.G.R. por no haber dado respuesta a la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional.

3. Contenido y alcance del derecho de petición en materia de pensiones

   La definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente legal de sus pretensiones. Ver,entre otras, las Sentencias T-131 y T-169 de 1996, M.P.V.N.M. y T-206 de 1998, M.P.F.M.D..

   Sin embargo, en casos como el que ocupa la atención de esta S. el Juez de tutela tiene competencia para verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios han sido observados o no. En caso negativo, en aras de proteger el derecho constitucional fundamental de petición, debe ordenar a la respectiva autoridad dar una respuesta que resuelva el fondo de lo solicitado.

   La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de fijar el sentido y alcance del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, trazando algunas reglas básicas acerca de la procedencia y efectividad de esa garantía fundamental. Entre otras, en la sentencia T-1160A de 2001 M.P.M.J.C.E.. , esta Corporación resumió los siguientes criterios que se constituyen en pautas jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por los jueces de tutela, al aplicar la Constitución en casos similares Sentencia T-191 de 2002, M.P.J.C.T.. :

   ''a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

   ''b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

   ''c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

   ''d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

   ''e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

   ''f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

   ''g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6__ del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

   ''h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

   ''i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. '' Sentencia T-377 de 2000, M.P.A.M.C..

   En la sentencia T-1006 de 2001, Sentencia T-1006 de 2001, M.P.M.J.C.E.. la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:

   ''j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder''; Sentencia T-219 de 2001, M.P.F.M.D.. En sentencia T-476 de 2001, M.P.R.E.G., la Corte afirmó ''Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: ''...[ las respuestas simplemente formales o evasivas]... no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución...''

   k) ''Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado''. Ver Sentencia T- 49 de 2001, M.P.J.G.H.G..

4. Término para resolver solicitudes en materia de sustitución pensional.

   De manera general, es el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo, el que establece el término que deben emplear las autoridades para dar respuesta a las solicitudes presentadas por los particulares, señalando que éste es de quince (15) días contados a partir de la fecha de su recibo. No obstante, la aplicación de dicha norma es de carácter supletivo en cuanto solo procede en aquellos casos en que no exista una normatividad especial que señale un término específico para resolver peticiones relacionadas con determinadas materias.

   El Decreto 656 de 1994 y la Ley 700 de 2001, son las normas especiales que regulan los procedimientos y términos que las autoridades deben seguir con el fin de dar respuesta a las solicitudes de reconocimiento y pago formuladas por los particulares.

   Conforme con esas disposiciones, y para fijar el contenido del derecho de petición en el tema de pensiones, la Corte ha recurrido a una interpretación sistemática de tales normas, señalando en la Sentencia SU-975 de 2003 M.P.M.J.C.E.. , los criterios conforme a los cuales deben entenderse los plazos que tienen las entidades públicas y las privadas para dar trámite a las solicitudes relacionadas con el reconocimiento, pago y reajuste de pensiones. Al respecto dispuso la Corte que tales entidades están sometidas a los siguientes plazos:

   ''(...) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.

   En consecuencia, las entidades, ya sean públicas o privadas, que hacen parte del Sistema General de Pensiones, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el derecho solicitado, distribuido de la siguiente manera: quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión en concreto, y finalmente, dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de la solicitud debe iniciarse el pago efectivo de las mesadas pensionales a los beneficiarios.

   En lo que se refiere a las pensiones de sobrevivientes - que es el caso objeto de estudio- el término máximo que opera para resolver sobre el reconocimiento del derecho a la pensión es de dos meses contados a partir de la radicación de la solicitud, pues así lo dispone la Ley 717 de 2001 que se ocupó específicamente sobre las pensiones de sobrevivientes Sobre este punto pueden consultarse las sentencias T-304 de 2003, M.P.M.G.M.C. y T-273 de 2004, M.P.J.A.R...

   Pero, no obstante, de acuerdo con la jurisprudencia descrita, una cosa es resolver de fondo una petición en la cual se solicita una sustitución pensional o pensión de sobreviviente, para lo cual la entidad tiene dos meses, y otra muy distinta es la obligación que tiene ésta para, dentro de los 15 días siguientes a la radicación del escrito respectivo, atender en forma preliminar la petición y hacer las indicaciones pertinentes al interesado Ver Sentencias T-1170 de 2003, M.P.A.B.S. y T-182 de 2004, M.P.R.E.G...

   Cualquier desconocimiento injustificado de los plazos descritos, en alguna de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición, y si el término incumplido es el de dos meses, se amenaza también el derecho a la seguridad social Ver Sentencia SU-975 de 2003, ya citada., en tanto que la finalidad de la sustitución pensional es proteger a la familia pues ésta garantiza a los beneficiarios del causante el acceso a los recursos necesarios para su subsistencia en condiciones dignas y con un nivel de vida similar al que llevaban antes del fallecimiento del pensionado Ver Sentencias C-002 de 1999, M.P.A.B.C., C-1176 de 2001, M.P.M.G.M.C. y T-813 de 2002, M.P.A.B.S.. Sobre el carácter fundamental del derecho a la pensión de sobrevivientes se puede consultar la Sentencia T-304 de 2003, M.P.M.G.M.C...

   Lo anterior resulta ser más relevante cuando el interesado en la sustitución pensional es una persona inválida o discapacitada en cuanto la desprotección es mayor y requiere con urgencia los recursos económicos para su subsistencia y el mantenimiento de sus condiciones de vida Ver Sentencia T-401 de 2004 , M.P.R.E.G...

5. El caso concreto.

   En el presente caso el señor F.G.R., de 44 años, calificado con una incapacidad laboral del 55%, por la Junta de Calificación de Invalidez de Cajanal, debido a la enfermedad de M. en tallo cerebral con secuelas en Hemicuerpo derecho y esclerosis múltiple, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, por considerar que se le ha vulnerado su derecho a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la seguridad social, por cuanto no se le ha efectuado el reconocimiento de la sustitución pensional de su señora madre fallecida el 9 de junio de 2003. Asegura que no tiene capacidad económica, pues no cuenta con ningún medio de subsistencia y tampoco se encuentra recibiendo atención médica.

   El Juez de primera instancia negó la protección de los derechos invocados, argumentando para ello que no ha existido vulneración alguna al no haber probado el perjuicio irremediable y además por cuanto la entidad accionada se encuentra dentro del término legal de los 4 meses para atender tales peticiones, toda vez que solamente han transcurrido 2 meses y 15 días a partir del momento en que llenó los requisitos para solicitar a la entidad el reconocimiento de la sustitución pensional. Por su parte, el Juez de segunda instancia, confirmó la decisión, al considerar que el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial.

   De las pruebas obrantes en el expediente, se tiene lo siguiente:

   · El día 9 de junio de 2003, según registro civil de defunción, falleció la señora E.R. de G., madre del accionante y beneficiaria de la pensión de sobreviviente de su cónyuge el señor A.F.G.F.. (Fl. 62).

   · El 31 de marzo de 2004, la Junta de Calificación de Invalidez Regional Barranquilla, calificó al señor F.G. con una incapacidad laboral del 55%, con fundamento en la enfermedad de M. en tallo cerebral con secuelas en Hemicuerpo derecho y esclerosis múltiple, que le ha impedido trabajar. (Fl.4)

   · El día 21 de mayo de 2004, el señor F.G.R., radicó ante la Caja Nacional de Previsión - Cajanal - Seccional Atlántico, la solicitud de reconocimiento de sustitución pensional. (Fl. 8).

   · La presente acción de tutela fue presentada el 13 de julio de 2004. (F.1).

   Analizados los hechos y las pruebas obrantes en el proceso, esta S. de Revisión concluye que, contrario a lo afirmado por el Juez de instancia en cuanto consideró que el término del que disponía la entidad demandada era de cuatro meses, se impone la protección del derecho fundamental de petición, toda vez que se evidencia la vulneración del mismo por parte de Cajanal Seccional Atlántico, al no dar una respuesta pronta, oportuna y de fondo a la petición presentada por el señor F.G..

   En efecto, para la Corte es claro que entre la fecha de presentación de la solicitud de sustitución pensional por parte del accionante ante Cajanal - 21 de mayo de 2004- , y la fecha en que interpuso la presente acción de tutela - 13 de julio de 2004 -, no habían transcurrido los dos meses que la Ley 717 de 2001 estipula para resolver de manera definitiva sobre el reconocimiento del derecho a la pensión de sobreviviente. Pese a lo anterior, también se desprende de las pruebas obrantes en el expediente y de conformidad con la jurisprudencia citada en esta providencia, que la entidad demandada no cumplió con su obligación de comunicar al interesado dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud, sobre el trámite dado internamente a su petición y la indicación del tiempo durante el cual va a resolver, con lo cual, sin lugar a duda, se le vulneró su derecho de petición, máxime cuando se trata de una persona inválida que carece de medios de subsistencia y no recibe atención médica de ninguna clase.

   Por lo tanto, la Corte considera que en el presente caso procede la tutela en amparo del derecho de petición, precisando que, como ya se dijo en forma precedente: (i) la definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión, es en principio, un asunto ajeno a la jurisdicción constitucional en sede de tutela; (ii) la competencia del juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los peticionarios han sido cumplidos y, en caso negativo, ordenar a la autoridad competente dar una respuesta de fondo a lo solicitado.

   En consecuencia, se revocan las sentencias de primera y segunda instancia, y en su lugar se concede el amparo del derecho de petición invocado por el Señor F.G.R., por lo que se ordena a la entidad acusada que, si no lo ha hecho aun, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, proceda a pronunciarse de fondo sobre el objeto de la petición elevada por el demandante.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,