Sentencia de Tutela nº 229/05 de Corte Constitucional, 11 de Marzo de 2005

1. Hechos y acción de tutela interpuesta

   1.1. Como consecuencia de la liquidación obligatoria de la sociedad P.L., fue necesario determinar las acreencias laborales debidas al trabajador J.I.C.R.. Con este fin, el 27 de abril de 1999 se celebró una audiencia de conciliación ante la Inspección Tercera Regional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de Protección Social, a la que asistieron el actor y el liquidador de la sociedad mencionada. En esta actuación, entre otros aspectos, el empleador se obligó a pagar ''directamente al Instituto de Seguros Sociales el valor de los aportes para el sistema de pensiones del trabajador, comprendidos entre Junio de 1995 y Abril de 1999, mediante la reclamación adelantada por el apoderado del Instituto ante la Superintendencia de Sociedades''.

   En vista que no se había cumplido con la obligación mencionada, el actor solicitó a la Superintendencia de Sociedades (en adelante Supersociedades), en escrito del 5 de abril de 2000, que requiera al liquidador de P.L., a fin que informara sobre el pago de los aportes al Seguro Social. La Superintendencia, en auto No. 440-5495, rechazó la petición por improcedente, al considerar que lo solicitado había sido resuelto por el liquidador en escritos allegados a la Supersociedades el 15 y 24 de marzo de 2000, en los que presentó un informe sobre el tema en cuestión.

   Al advertir que no recibía una respuesta de fondo a su solicitud, el demandante se dirigió a la Defensoría del Pueblo, a fin de obtener asesoría al respecto. Como resultado de esta gestión, la doctora E.D.G., defensora laboral, elevó el 22 de junio de 2001 una petición a la Supersociedades, con la finalidad de obtener información sobre las gestiones adelantadas por el apoderado del Seguro Social ante esa entidad respecto al cobro de los aportes de pensión adeudados por P.L., en liquidación. La funcionaria, además, resaltó el hecho que ''el Seguro Social con oficio DNC No. 005094 de julio 6 de 2000 informó al señor C.R. que la empresa no ha efectuado el pago de los aportes por los periodos de junio de 1995 y abril de 1999, indicándole que han remitido la solicitud de proceso de cobro coactivo a la Coordinación de Cobro Coactivo de la Dirección Jurídica Nacional del ISS mediante Oficio DNC No. 005038 de junio 30 de 2000, respecto a la deuda de los periodos posteriores a septiembre 26 de 1996.''.

   La Supersociedades, a través de oficio del 8 de noviembre de 2001, señaló que revisado el expediente de la sociedad comercial mencionada, la apoderada del Seguro Social había presentado una certificación general de los aportes y cotizaciones adeudados por los periodos de junio a diciembre de 1995 y de enero a noviembre de 1996, por $13.249.718.

   Sin obtener resultado alguno, el 18 de abril de 2002 el actor reiteró al liquidador de P.L. la petición de pago de los aportes en escrito. En este documento puso de presente que su solicitud la realizaba a efecto de interrumpir la prescripción de la acción para reclamar el derecho laboral al reconocimiento de su pensión de vejez.

   El 4 de febrero de 2004, el actor presentó un nuevo escrito a la Supersociedades, en la que le informa que todas sus acciones para obtener el pago de sus aportes han sido infructuosas, al punto que a la fecha no había podido obtener respuesta alguna por parte del liquidador de P.L., quien tampoco había ejercido actividad alguna ante el Seguro Social destinada a finiquitar el pago de los aportes.

   Para el ciudadano C.R., la negativa de las entidades demandadas en resolver de fondo sus diversas solicitudes vulnera su derecho fundamental de petición. Por tanto, interpuso acción de tutela con el objeto de lograr el pago de los aportes mencionados.

2. Respuesta de las entidades demandadas

   2.1. Superintendencia de Sociedades

   En escrito enviado al juez de tutela el 14 de septiembre de 2004, la Coordinadora del Grupo de Liquidación Obligatoria Uno de la Supersociedades expuso que si bien había rechazado por improcedente la solicitud realizada por el actor el 5 de abril de 2000, también le informó que había requerido al liquidador sobre el cumplimiento en el pago de los aportes y éste había presentado un informe sobre el particular.

   Agregó que el 20 de octubre de 2000 el Instituto de Seguros Sociales informó al liquidador de P.L. que se negaba a recibir los bienes que le fueron otorgados como dación en pago con el objeto de cubrir el valor de los aportes adeudados, según se había dispuesto en el acuerdo concordatario. Por lo anterior, la Superintendencia solicitó al Instituto, a través de auto 440-23379 del 13 de diciembre de 2000, que diera cumplimiento a lo dispuesto en dicho acuerdo, so pena de entenderse la renuncia tácita a las acreencias contemplada en el artículo 63 de la Ley 550 de 1999.

   La Supersociedades sostuvo, además, que el pago de los aportes no ha sido posible debido a que está pendiente la resolución de un proceso judicial de rendición provocada de cuentas iniciado en contra del anterior liquidador de P.L. En tal sentido la Superintendencia, en Auto 440-020523 ''ofició al liquidador con el fin de advertirle que una vez conozca el respectivo fallo de la demanda incoada al exliquidador, proceda a establecer si existe la deuda a favor del Instituto de Seguros Sociales para cancelarla''

   2.2. P.L., en liquidación

   A través de oficio del 14 de septiembre de 2004, el liquidador de P.L.. informó al juez de tutela que en ningún momento se ha desconocido la obligación existente en el actor. Empero, ésta no ha sido pagada en razón de las inconsistencias en la contabilidad de la empresa, generadas de los inconvenientes surgidos con el anterior liquidador. En ese sentido, expresó que el 26 de agosto de 2004 se realizó una reunión con funcionarios del Seguro Social, quienes detectaron las mencionadas inconsistencias, por lo que ''se espera la actualización de la obligación por parte del ISS, para proceder a su cancelación''.

3. Decisión judicial objeto de revisión

   El Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia del 20 de septiembre de 2004, denegó el amparo impetrado por el ciudadano C.R.. Sustentó su decisión en considerar que la Superintendencia de Sociedades había dado respuesta a las solicitudes presentadas por el actor y lo había mantenido al tanto de las actuaciones surtidas al interior del trámite liquidatorio, por lo que no era posible concluir que su actuación resultara contraria al derecho fundamental de petición.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la omisión de la Superintendencia de Sociedades y el liquidador de P.L. respecto al pago de los aportes destinados a la pensión de jubilación del ciudadano C.R. vulneró sus derechos fundamentales.

Para ello, la Sala reiterará el precedente jurisprudencial relativo a (i) el contenido esencial del derecho fundamental de petición y las obligaciones que se derivan de su protección; (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales; y (iii) la responsabilidad de las empresas en liquidación en relación con el pago de los aportes a la seguridad social. Así, con base en las reglas que de este análisis se deriven, la Sala resolverá el caso concreto.

Contenido esencial del derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia

El sentido y alcance del derecho fundamental de petición es uno de los aspectos más ampliamente estudiados por la jurisprudencia de esta Corporación. La recapitulación de los fallos más sobresalientes sobre la materia y la enumeración de las reglas jurisprudenciales por ellos fijadas puede encontrarse en las sentencias T-377/00, M.P.A.M.C. y T-1089/01, M.P.M.J.C.E.. De estas decisiones se extrae un catálogo definido de elementos que determinan el contenido del derecho mencionado, que son sintetizados en la sentencia T-377/00 así:

''

1. El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

2. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

3. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

4. Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

5. Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

   (...)

   g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

8. La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

9. El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.''

   Igualmente, la sentencia T-1006/01, M.P.M.J.C.E., adicionó Estos nuevos elementos fueron establecidos con base en las reglas jurisprudenciales previstas, respectivamente, en las sentencias T-219/01, M.P.F.M.D. y T-249/01, M.P.J.G.H.G.. dos elementos adicionales al anterior listado: (i) la falta de competencia de la autoridad a la que se dirige la solicitud no la releva del deber de responder; y (ii) la entidad pública tiene el deber de notificar la respuesta al peticionario.

   Los elementos enunciados, además de determinar el alcance del derecho fundamental de petición, configuran también el ámbito de las obligaciones a cargo de las autoridades en relación con la protección del derecho. En este sentido, cuando en un evento concreto se demuestre el incumplimiento de estas obligaciones, se concluiría la vulneración del derecho constitucional. Por ende, la decisión del presente asunto, en tanto a la afectación del derecho de petición, consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos enunciados.

   Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales. Reiteración de jurisprudencia

   El artículo 86 de la Carta estipula la subsidiariedad como una de las características de la acción de tutela. Así, el amparo constitucional sólo es procedente cuando no existe un mecanismo judicial destinado a la resolución del conflicto jurídico, a menos que en el caso concreto se esté ante la inminencia de un perjuicio irremediable.

   El entendimiento de esta disposición constitucional en relación con las controversias relacionadas con el pago de acreencias laborales es un asunto reiterado en la jurisprudencia constitucional Cfr entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-167 de 1994, M.P.H.H.V., T-015 de 1995, M.P.H.H.V., T-063 de 1995, M.P.J.G.H.G., T-146 de 1996, M.P.C.G.D., T-437 de 1996, M.P.J.G.H.G., T-565 de 1996, M.P.E.C.M., T-641 de 1996, M.P.E.C.M., T-006 de 1997, M.P.E.C.M., T-081 de 1997, M.P.J.G.H.G., T-234 de 1997, M.P.C.G.D., T-273 de 1997, M.P.C.G.D., T-527 de 1997, M.P.H.H.V., T-529 de 1997, M.P.H.H.V., T-012 de 1998 M.P.A.M.C., SU-995/99, M.P.C.G.D. y T-665/03, M.P.M.G.M.C... En efecto, esta doctrina se fundamenta en reconocer que, de manera general, estos asuntos deben ser dirimidos por la jurisdicción laboral ordinaria, a través de los dispositivos procedimentales ordinarios dispuestos en la ley. Con todo, la misma jurisprudencia ha previsto la procedibilidad excepcional del amparo en situaciones específicas, relacionadas con el perjuicio irremediable derivado de la falta de ingresos que satisfagan las condiciones mínimas de subsistencia del afectado.

   En estos casos, ante la necesidad de protección inmediata de derechos fundamentales, los mecanismos judiciales ordinarios no resultan idóneos, por lo que el recurso subsidiario de amparo constitucional es procedente para solucionar la controversia planteada. Empero, se insiste en el carácter excepcional de dicha alternativa, pues sólo está reservada a aquellos casos límite en que el procedimiento ordinario, en razón de su naturaleza, impida la eficacia del derecho fundamental vulnerado. Por ende un entendimiento distinto, que otorgara un carácter ampliado a la acción de tutela, es contrario a la Constitución, pues impide el ejercicio de las competencias que ésta reconoce a las distintas instancias judiciales.

   Responsabilidad de las empresas en liquidación respecto al pago de aportes a la seguridad social. Reiteración de jurisprudencia

   La jurisprudencia constitucional ha fijado un precedente definido sobre la obligación de las empresas en liquidación de pagar los aportes a la seguridad social y su relación con la protección de derechos constitucionales. Una síntesis del precedente constitucional sobre la materia puede encontrarse en las Sentencias T-051/04, M.P.M.J.C.E., T-503/02, M.P.E.M.L. y T-167/00, M.P.A.B.S.. Esta doctrina establece que el pago oportuno de los aportes a cargo del empleador y del trabajador es imprescindible para el reconocimiento ulterior de las prestaciones correspondientes, que a su vez constituyen el soporte material necesario para la eficacia de distintos derechos constitucionales. En efecto, el reconocimiento y pago de las pensiones y el suministro de la atención médica derivada de la afiliación a la seguridad social son instrumentos básicos a la hora de proteger el goce y ejercicio de, entre otros, los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

   El precedente citado, igualmente, se ha ocupado de las particularidades que tiene la obligación de pagar los aportes pensionales para el caso de las empresas en liquidación. Sobre el particular resulta ilustrativa la sentencia T-503/02, M.P.E.M.L., que revisó las acciones de tutela presentadas por un grupo de trabajadores de una empresa textilera que había dejado de trasladar el valor de los aportes destinados a pensión al Instituto de Seguros Sociales. En esta decisión, la Corte fijó, con base en pronunciamientos anteriores sobre el tema, las reglas jurisprudenciales aplicables al caso, así:

   El empleador es responsable del pago de los aportes destinados a la seguridad social, por lo que, en caso de incumplimiento, está obligado a asumir las prestaciones y reconocer los perjuicios a que haya lugar en relación con el pago de la pensión y el suministro de prestaciones médico asistenciales. Esto debido a que el trabajador y su núcleo familiar dependiente no pueden verse afectados por la negligencia o el incumplimiento de su empleador.

   Los inconvenientes financieros del empleador o el hecho que se encuentre en un trámite concursal o liquidatorio no son razones que posean un alcance tal que liberen al empleador del pago de las prestaciones vinculadas a la relación de trabajo y con ello, disminuyan el nivel de protección de los derechos constitucionales de los trabajadores.

   La necesidad de garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores de la empresa en liquidación impone a su liquidador la obligación de adelantar las gestiones tendientes al pago de las acreencias laborales, entre ellas los aportes a la seguridad social. Estos rubros, en todo caso, constituyen gastos de administración al interior del trámite liquidatorio.

   La mora en el pago de aportes pensionales, si bien no involucra una afectación actual de los derechos fundamentales de los trabajadores, constituye una amenaza cierta e indiscutible para el reconocimiento futuro de su pensión. Por tanto, la acción de tutela resulta procedente para obtener el pago de los aportes pensionales, en la medida en que están relacionados con la protección del mínimo vital y su falta de pago contrae la inminencia de un perjuicio irremediable que resta idoneidad a los mecanismos legales ordinarios.

   La existencia de acuerdos de pago con las entidades administradoras de pensiones ''no garantiza que efectivamente dichos pagos se hayan realizado o se estén haciendo, máxime cuando la empresa se encuentra en proceso de liquidación obligatoria, trámite dentro del cual los recursos son limitados y todo pago debe ser previamente autorizado por la Superintendencia de Sociedades.'' Entonces, los derechos constitucionales en juego sólo resultan debidamente protegidos a través del pago efectivo de los aportes.

   Visto lo anterior, se concluye que el precedente constitucional analizado concede relevancia de naturaleza constitucional al pago de las acreencias laborales al interior de los procesos liquidatorios. Esto debido al vínculo necesario entre dichas prestaciones y la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores, de acuerdo con los criterios anteriormente expuestos.

Con base en la solicitud de amparo constitucional presentada por el ciudadano C.R. y los contenidos jurisprudenciales analizados anteriormente, la Sala advierte que en el presente asunto se presentan dos controversias jurídicas diferenciables. La primera, relativa a la presunta vulneración del derecho fundamental de petición por parte de las entidades demandadas, quienes a juicio del actor no han dado respuesta satisfactoria a sus distintos requerimientos. La segunda, que tiene que ver con la afectación de garantías constitucionales originada por la mora en el pago de los aportes pensionales previstos en la conciliación suscrita entre el accionante y P.L., en liquidación. Por tanto, la Corte se ocupará de cada uno de estos asuntos de manera igualmente separada.

En relación con la protección del derecho fundamental de petición, la Sala encuentra que las respuestas a las solicitudes realizadas por el accionante no guardan correspondencia con el contenido esencial de dicha garantía constitucional.

Se observa como las decisiones emitidas por la Supersociedades y las comunicaciones suscritas por el liquidador de P.L. no resuelven de fondo y de manera clara y precisa lo requerido en repetidas oportunidades por el actor. N. como, por analizar solamente la respuesta más significativa, el auto 440-5495 de 2000 de la Superintendencia apenas señala que el liquidador de P.L.. ha presentado un informe sobre el estado del pago de los aportes al Seguro Social, pero no comunica al peticionario el contenido del mismo en lo pertinente a su solicitud, como era su deber.

Además, el documento concluye en su parte resolutiva con un ''rechazo por improcedente'' de la solicitud efectuada, decisión que desde la perspectiva constitucional es manifiestamente contraria a la adecuada protección del derecho en comento. Ello debido a que no resulta admisible que una autoridad pública determine qué solicitudes pueden tramitarse y cuáles deben rechazarse. Por tanto, como se anotó anteriormente, el deber de la entidad consiste en responder de fondo lo pedido, por lo que carece de competencia para rechazar las peticiones que le sean realizadas, sin otorgar una respuesta satisfactoria.

En el mismo sentido, las respuestas otorgadas por el liquidador de P.L. son igualmente insatisfactorias, pues evaden la responsabilidad en el pago de los aportes, al someterlas a una suerte de condición suspensiva, bien a las resultas del proceso de rendición de cuentas en contra del anterior liquidador o bien a las decisiones que profiera el Seguro Social en relación con la dación en pago de los bienes prevista en el acuerdo liquidatorio.

Visto lo anterior, la decisión adoptada por el juez de tutela restringe el contenido del derecho fundamental de petición a una perspectiva formal, que limita su eficacia a la obtención de una respuesta por parte de la autoridad pública, pero no realiza ningún análisis de cara a los requisitos que para esa respuesta determina la jurisprudencia constitucional. Por tanto, la Sala concluye que en el caso bajo estudio las entidades demandadas vulneraron el derecho fundamental de petición del actor.

En lo que tiene que ver con el segundo problema jurídico, relacionado con la mora en el pago de aportes, la Corte advierte que el presente asunto es análogo a los analizados por la jurisprudencia de esta Corporación, en especial en la sentencia T-503/02 estudiada anteriormente. En efecto, para el caso bajo examen se trata de acreencias laborales que, además de derivar de una expresa obligación legal a cargo del empleador, fueron incluso reconocidas en la diligencia de conciliación efectuada entre el ex trabajador y la empresa en liquidación en 1999. Empero, a pesar de las distintas solicitudes efectuadas por el demandante, hasta la fecha de interposición de la acción de tutela no había obtenido su pago.

Esta omisión, de acuerdo con lo probado en el proceso, tiene origen en la negligencia de los distintos liquidadores de P.L., quienes no han realizado los trámites necesarios para garantizar el traslado de los aportes al Seguro Social, excusándose en falencias a ellos mismos imputables, como son las relacionadas con las diferencias contables al interior del proceso liquidatorio.

Con todo, podría argumentarse que las entidades demandadas no tienen responsabilidad en la mora de los aportes pensionales, en la medida en que fue el Seguro Social quien se negó a aceptar la propuesta de dación en pago decidida en el acuerdo liquidatorio, tanto así que la Supersociedades lo conminó a que le diera cumplimiento. Sin embargo, esta conclusión es contraria a la jurisprudencia sobre la materia la que, como se expuso, otorga relevancia constitucional al pago de los aportes a la seguridad social en aras de salvaguardar los derechos fundamentales de los trabajadores. En este sentido, las entidades demandadas estaban obligadas a establecer las fórmulas más eficaces, alternativas a la dación en pago, a fin de garantizar el pago de tales sumas, en vez de omitir el traslado de los aportes por varios años, en perjuicio de los derechos del accionante.

En definitiva, en el caso bajo examen se concluye que el actor no ha recibido una respuesta clara, cierta y definitiva a sus solicitudes de pago de los aportes pensionales atrasados. Igualmente, las entidades demandadas no han dispuesto herramientas adecuadas para el pago de los aportes a la pensión, con lo cual amenazan los derechos fundamentales del actor en la medida en que ponen en riesgo el reconocimiento futuro de la prestación económica. Por tanto, la Sala revocará la sentencia del juez de tutela y, en su lugar, concederá el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,