Sentencia de Tutela nº 340/05 de Corte Constitucional, 6 de Abril de 2005

1. Hechos y pretensión.

   El señor A.G.O. junto con otros dieciocho (18) demandantes, instauraron acción de tutela el día siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004), por considerar que la Gobernación del Valle del Cauca les ha vulnerado los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y al debido proceso; por consiguiente, solicitan se ordene al departamento del Valle del Cauca que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, cancele los salarios y prestaciones causadas por concepto de la recuperación de tiempo prestado, en los términos del acuerdo suscrito entre el ente territorial demandado y el Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle - SUTEV.

   Sostienen los demandantes que son docentes del servicio público de educación, vinculados al departamento del Valle del Cauca para la vigencia fiscal del año 2001.

   Indican que como afiliados al Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca, SUTEV, participaron en la jornada de protesta contra el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2001 que se efectúo los días 8 y 9 de mayo de 2001 y en el paro nacional que se prolongó del 15 de mayo al 20 de junio de 2001.

   Exponen que como consecuencia de lo anterior, el departamento del Valle del Cauca dejó de cancelarles 38 días de salario, la prima de vacaciones y redujo la base de liquidación para el pago de las demás prestaciones sociales a las que tienen derecho.

   Mediando autorización del Consejo Directivo de la institución educativa en donde desarrollan sus labores, recuperaron el tiempo durante el cual no prestaron el servicio, por lo cual fue posible culminar el año lectivo, otorgar los grados de bachiller y llevar a cabo la promoción de estudiantes.

   El día 21 de abril de 2004, el departamento del Valle del Cauca, el Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle - SUTEV - y FECODE suscribieron un Acuerdo mediante el cual la entidad territorial se obligaba a reconocer y pagar los salarios y prestaciones causadas con ocasión de la recuperación del tiempo dejado de laborar, siempre y cuando se aportara el certificado respectivo y se renunciara a reclamar la indexación de las sumas adeudadas.

   Aseveran que en ejecución del citado acuerdo, el departamento del Valle del Cauca canceló lo adeudado a 1784 docentes que se encontraban en una situación igual a la de los demandantes, suspendiéndose el citado pago para un grupo significativo de profesores.

   Reseñan que la negativa del Departamento del Valle del Cauca para la no cancelación de los citados dineros se fundamenta en el hecho de mediar una comunicación firmada por el señor Procurador General de la Nación, en la cual ordena suspender el acuerdo hasta que sea estudiado el tema de la prescripción y renunciabilidad de los derechos laborales.

   Añaden que la Procuraduría General de la Nación se pronunció mediante el oficio número 01148 del 25 de mayo de 2004, el cual autoriza la ejecución del citado acuerdo al no encontrar irregularidad alguna.

   Indican que a la fecha de presentación de la acción de tutela, no se han cancelado los salarios y prestaciones sociales dejadas de pagar, sin que medie para el efecto justificación alguna.

   Finalizan considerando que el no cumplimiento del acuerdo suscrito con la Gobernación del Valle del Cauca, los coloca en una situación de discriminación no permitida por la Constitución Política.

2. Intervención de la entidad demandada.

   El Juzgado Quince (15º) Penal del Circuito de Santiago de Cali, mediante oficio número 3726 del once (11) de octubre de 2004, le envió al Gobernador del Valle del Cauca copia de la acción de tutela, a fin de que la conteste en el término de veinticuatro (24) horas.

   Vencido el término de traslado, no se obtuvo respuesta alguna por parte del ente territorial demandado.

3. Pruebas relevantes que obran dentro del expediente.

   3.1. Copia del Acta de Acuerdo suscrita el veintiuno (21) de abril de 2004 entre el Departamento del Valle del Cauca, el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle - SUTEV - y la Federación Colombiana de Educadores - FEDODE -. (folios 5 al 7).

   3.2. Copia de la comunicación expedida el veintisiete (27) de abril de 2004 por el Procurador General de la Nación, en donde le solicita al Gobernador del Valle del Cauca que de manera preventiva se abstenga de dar cumplimiento al Acuerdo suscrito entre el Departamento del Valle del Cauca, el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del valle - SUTEV - y la Federación Colombiana de Educadores - FEDODE -, mientras la Procuraduría analiza el tema de la caducidad de las acciones contra el Estado y la irrenunciabilidad a la reclamación de derechos en materia laboral. (folio 8).

   3.3. Copia del Oficio número 01148 de fecha veinticinco (25) de mayo de 2004 proferido por la Procuraduría General de la República, en donde manifiesta que el citado Acuerdo no vulnera el Patrimonio Público ni los derechos y garantías de los trabajadores. (folios 9 - 10).

   3.4. Copia de la resolución número 036 expedida por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar el primero (1) de agosto de 2001, en donde se certifica la reposición del tiempo dejado de laborar por doce (12) de los accionantes, durante la jornada de protesta del 8 y 9 de mayo de 2001 y los días del paro nacional indefinido desde el 15 de mayo hasta el 20 de junio del mismo año. (folio 11).

   3.5. Copia de la resolución número 035 expedida por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar el veintiuno (21) de junio de 2001, por medio de la cual se ordena la reposición del tiempo que se dejó de laborar. (folio 12).

   DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.

   Fallo único de instancia.

   El Juzgado Quince (15º) Penal del Circuito de Santiago de Cali, en sentencia fechada el día veintidós (22) de octubre de 2004, no accedió a las pretensiones de la demanda y declaró improcedente la acción de tutela.

   Sostiene el juzgador único de instancia que los demandantes buscan el pago de sus salarios por el tiempo durante el cual participaron en la jornada de paro a nivel nacional, el cual fue recuperado, tal como consta en la certificación anexa a la demanda de tutela y que fue firmada por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar de la Unión Valle del Cauca.

   Indica que la doctrina constitucional ha sentado pautas sobre situaciones similares, concluyéndose que para este tipo de reclamaciones deben ejercitarse inicialmente las acciones judiciales ordinarias, como lo es el demandar los actos que restringen el pago de sus salarios por la no prestación de los servicios en el período comprendido del 15 al 20 de junio de 2001, por tanto, las reclamaciones del pago salarial no son procedentes por la vía de la acción de tutela.

   Sostiene que respecto del derecho a la igualdad, se puede observar que después de la suspensión del pago de los salarios a los educadores solicitado por la Procuraduría General de la Nación, no se ha realizado cancelación alguna de dichos emolumentos, a menos que sea por medio de orden judicial mediante acciones de tutela.

   Añade que debe tenerse en cuenta, que el ente territorial acató las recomendaciones de la Procuraduría con el fin de evitar posibles desafueros en cuanto a los pagos se refiere, más no por voluntad propia de la Gobernación del Valle del Cauca o de la Secretaría de Educación Departamental, por lo que se descarta también cualquier vulneración o amenaza del derecho a la igualdad.

   Asevera que en el presente caso, no se encuentra afectado el derecho al mínimo vital de los educadores, toda vez que en ningún momento se les retuvo el pago de sus salarios mensuales devengados una vez levantado el paro nacional en el cual participaron activamente, por lo que los demandantes ni sus familiares se encuentran en estos momentos afectados en su sustento diario.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 - 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   Con el fin de resolver la controversia planteada, esta Sala de Revisión deberá determinar, de acuerdo con los hechos consignados en la demanda, si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para que se ordene a la Gobernación del Valle del Cauca que cancele a los demandantes el salario y las prestaciones correspondientes al tiempo que trabajaron por fuera del calendario escolar, teniendo en cuenta la autorización para tal efecto emitida por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar de la Unión Valle, así como el acuerdo suscrito entre el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle -SUTEV- y la Federación Colombiana de Educadores -FECODE- y la Gobernación del Valle del Cauca.

   En este orden de ideas, esta Corporación realizará en primer lugar algunas consideraciones generales, para luego abordar el estudio del caso concreto.

3. Principio de buena fe, respeto a los actos propios, confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1.El principio de la buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Carta Política Sentencia C - 892 de 2001. M.P.R.E.G.. ''La circunstancia de que el principio de la buena fe tenga un claro fundamento constitucional, es de gran trascendencia en el área del derecho público. De un lado, por cuanto permite su aplicación directa y no subsidiaria en el espectro de las actuaciones administrativas y, del otro, por cuanto contribuye a establecer limites claros al poder del Estado, buscando impedir el ejercicio arbitrario de las competencias públicas, y a humanizar las relaciones que surgen entre la Administración y los administrados.''

   en los siguientes términos: ''Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas''

   De allí que haya señalado esta Corporación que la aplicación de éste principio no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.

   Además, el principio incorpora la doctrina que proscribe el venire contra factum propium, según la cual a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos. La buena fe implica la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las partes y el efecto vinculante de los actos. Ver Sentencia T-141/04 (M.P.: A.B.S.C. ésta a su vez la Sentencia T-475/92 (M.P.: E.C.M.) Así, ''El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.'' Sentencia C - 131 de 2004. M.P.C.I.V..

   3.2.En este orden de ideas, el desconocimiento unilateral de los términos de un acuerdo o convención por alguna de las partes, desconoce el principio de buena fe y el respeto a los actos propios, es decir el desconocimiento de la máxima según a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos, cuando no obedece a una conducta legítima, lo cual, en ocasiones, se traduce en el desconocimiento del principio de la confianza legítima.

   ''Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones, ''deberán ceñirse a los postulados de la buena fe''. Sentencia 730 de 2002. M.P.M.J.C.E..

4. El caso concreto.

   4.1.En el asunto objeto de revisión, los demandantes consideran que la Gobernación del Valle del Cauca ha vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y al trabajo, debido a la omisión en el pago de 38 días de salario, la prima de vacaciones y la reducción en la base de liquidación de las demás prestaciones sociales, con motivo de la participación de los docentes en las jornadas de protesta contra el acto legislativo número 12 de 2001. (folios 1 - 4).

   Expresan que posteriormente a la citada jornada de protesta, encontrándose debidamente autorizados, repusieron el tiempo dejado de laborar, lo cual se puede constatar en la resolución número 036 del primero (1) de agosto de 2001 expedida por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar de la Unión Valle (folio 11).

   La Gobernación demandada suscribió el veintiuno (21) de abril de 2004, un acta de acuerdo con el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle -SUTEV- y la Federación Colombiana de Educadores -FECODE-; en virtud de ésta, el Departamento del Valle del Cauca se comprometió a cancelar el valor de los días no pagados durante la vigencia fiscal del año 2001, la prima de vacaciones y las respectivas porciones prestacionales causadas por el aumento del salario base de liquidación, a favor cada uno de los docentes con vínculo legal y reglamentario departamental que participaron en la protesta, y cuya certificación de recuperación de tiempo y terminación de actividades académicas del año 2001 - 2001 se acreditara. (folios 5 - 7).

   En consecuencia, solicitan los demandantes que se ordene al Departamento del Valle del Cauca cancelar los salarios y prestaciones sociales causadas por la recuperación del tiempo dejado de laborar, en los términos del mencionado acuerdo.

   4.2.Ahora bien, independientemente de la calificación jurídica que pueda otorgársele al cese de actividades por parte de los docentes involucrados en las jornadas de protesta, los elementos relevantes para dilucidar el problema jurídico sub-exámine son (i) la reposición del lapso en que cesó la actividad a cargo de los trabajadores, y (ii) el acuerdo suscrito entre la Junta Directiva del Sindicato Único de Trabajadores del Valle, la Federación Colombiana de Educadores y la Gobernación del Valle.

   4.3.En efecto, si bien los hechos que suscitaron la recuperación del tiempo que se dejó de laborar no se enmarcan dentro del ejercicio del derecho a la huelga, este lapso fue repuesto por los trabajadores, de conformidad con la autorización Sentencia T - 1059 de 2001. M.P.J.A.R.. En asunto similar, en relación con la facultad de las entidades públicas de autorizar la reposición del tiempo perdido, esta Corporación sostuvo: ''(...) resulta discrecional para la administración en cabeza del funcionario competente el adoptar tal determinación, de permitir o no dicha recuperación, según las particularidades propias de cada servicio y las necesidades del mismo.'' impartida paran tal efecto por el Consejo Directivo del Centro Docente Simón Bolívar de La Unión Valle a través de la resolución 035 de junio 21 de 2001 (folio 12). Así las cosas, el servicio prestado se inscribe dentro de una relación sinalagmática que hace parte de un contrato laboral y que implica, como es obvio, la prestación del servicio omitido por parte del docente y el pago correspondiente a cargo del empleador.

   De conformidad con la resolución 036 de agosto 01 de 2001, del Consejo Directivo del centro Docente Simón Bolívar de la unión Valle (folio 11), se observa que los demandantes A.M., L.S.R., A.T., G.A.G., V.V., C.R.R., L.M., J.R.H., M.L.C., R.E.G.S. y A.G.O., repusieron efectivamente el tiempo dejado de laborar durante la jornada de protesta del 8 y 9 de mayo de 2001, y los días de paro desde el 15 de mayo hasta el 20 de junio del mismo año. En consecuencia, la entidad demandada está llamada a cancelar las acreencias adeudadas, como quiera que el no hacerlo se traduce en el incumplimiento de las prestaciones a su cargo, y configura un enriquecimiento sin justa causa a favor de la administración y en detrimento de los trabajadores.

   Sin embargo, con respecto a los accionantes C.R.O., M.C.M., M.M., C.S.P., I.R.T., M.O.V., M.L.Q. y L.L., no obra prueba en el expediente que permita inferir conclusión alguna en tal sentido. A. incumbit probatio.

   En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que existe una acreencia laboral cierta a favor del primer grupo de demandantes, resta entonces por dilucidar si la acción de tutela está llamada a prosperar, teniendo en cuenta que existen otros medios de defensa judicial.

   4.4.Para tal fin, es pertinente hacer alusión a los considerandos del acuerdo suscrito entre la Junta Directiva del Sindicato Único de Trabajadores del Valle, la Federación Colombiana de Educadores y la Gobernación del Valle, en donde se consignó: ''2. Es deber y función de la administración departamental evitar demandas y acciones judiciales que en un momento dado puedan comprometer el patrimonio del departamento y el normal funcionamiento de la Administración Departamental (...) 5. La Honorable Corte Constitucional en la parte motiva de la sentencia No. T - 927 de 2003, indica la discrecionalidad que le asiste a los empleadores estatales para aceptar la recuperación del tiempo que genera obligación de remuneración, por parte de los servidores públicos que utilicen la cesación de actividades laborales como forma de protesta. 6. De no suspenderse el conflicto planteado por falta de pago de días trabajados por los docentes al servicio del Departamento del Valle del Cauca, a través de la figura del tiempo recuperado para la vigencia del año 2001, y dejados de pagar por la administración de manera directa, se genera un contingente jurídico para el Departamento, el cual resulta inoportuno, innecesario (..)''

   Bajo las anteriores consideraciones, entre otras, el Departamento del Valle se comprometió a cancelar el valor de los días no pagados durante la vigencia fiscal del año 2001, así como la prima de vacaciones y las respectivas porciones prestacionales causadas por el aumento de salario base de liquidación, a favor de cada uno de los docentes con vínculo legal y reglamentario departamental para la vigencia mencionada, cuya certificación de recuperación de tiempo y terminación de actividades académicas para el período lectivo 2000-2001 se encontrara debidamente acreditada. Por su parte, los docentes reclamantes deberían renunciar a la reclamación administrativa o judicial por indexación, actualización o corrección monetaria de los valores a cancelar.

   En este orden de ideas, la manifestación de la voluntad de la administración generó expectativas jurídicas concretas para los trabajadores interesados, configurándose, de esta manera, una confianza legítima de los administrados hacia la administración, situación que ahora ésta no puede desconocer.

   Al respecto esta corporación ha sostenido:

   ''En esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en cual pueda confiar. Para M., este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario. Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas.'' Sentencia C - 131 de 2004. M.P.C.I.V..

   Apelar, en el caso concreto, al criterio de subsidiariedad de la acción de tutela para denegar el amparo solicitado, se traduciría en el desconocimiento del principio de confianza legítima que debe informar las actuaciones de la administración frente a los particulares, dejando prácticamente sin efectos el acuerdo suscrito, como quiera que el mismo tuvo precisamente como principal móvil evitar eventuales acciones judiciales en contra de la administración.

   4.5.En conclusión, el no pago por parte de la Gobernación del Valle del Cauca de las acreencias que le adeuda a los educadores contraviene lo previamente decidido por la propia administración, trasgrediendo así el principio de buena fe que rige los actos de la misma, y la regla "nemini licet venire contra factum proprium"; en consecuencia, se desconoce el principio de confianza legitima que debe presidir toda la actuación administrativa vulnerando, de ésta manera, el derecho al debido proceso.

   Por lo anteriormente expuesto, esta Sala de revisión revocará parcialmente la providencia dictada por el Juzgado Quince (15º) Penal del Circuito de la ciudad de Santiago de Cali el día veintidós (22) de octubre de 2004, por medio de la cual denegó tutela solicitada por A.G.O. y otros contra la Gobernación del Valle del Cauca. En su lugar, concederá parcialmente el amparo solicitado, en relación con las pretensiones de los señores A.M., L.S.R., A.T., G.A.G., V.V., C.R.R., L.M., J.R.H., M.L.C., R.E.G.S. y A.G.O..

   Por otra parte se confirmará parcialmente, pero por las razones expuestas en la presente providencia, el fallo objeto de revisión, frente a las pretensiones de las señoras C.R.O., M.C.M., M.M., C.S.P., I.R.T., M.O.V., M.L.Q. y L.L..

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,