Sentencia de Tutela nº 1033/05 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2005

El cuatro (4) de mayo de dos mil cinco (2005), el ciudadano L.D.R.M. interpuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social Seccional Bogota D.C.-CAJANAL, tras considerar que se le había vulnerado su derecho fundamental de petición. Dicha vulneración, a su juicio, tiene origen en la omisión de la entidad demandada en dar respuesta dentro del término legal establecido al requerimiento que previamente había formulado.

El accionante solicitó a la entidad demandada que expidiera la respectiva resolución o acto administrativo, por medio del cual se hiciera efectiva la reliquidación de su pensión gracia y se procediera al reconocimiento y pago de la misma. De conformidad con lo anterior, la petición se radicó ante CAJANAL el día dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004) con el siguiente contenido:

''1. Ordenar el Reconocimiento, Liquidación y pago de la Revisión de la Pensión Gracia de Jubilación, por no haberse liquidado con la totalidad de los factores salariales percibidos por L.D.R.M., durante el ultimo año de servicios anterior al status del pensionado.

2. Como consecuencia de la anterior declaración de reajuste al valor de la mesada pensional desde la fecha en que se ordenó el pago de la pensión hasta cuando se incluya en nómina de pensionados.

3. Se cancelen las diferencias sobre las mesadas pensionales originadas por el nuevo valor de la pensión.

4. Se ordene el pago de Intereses moratorios, a titulo de sanción, por no haberse reconocido la pensión conforme lo ordena la Ley.''

PRUEBAS RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE

1- Para corroborar sus afirmaciones, el accionante aportó fotocopia de la constancia de radicación de su Derecho de Petición presentado el dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004) ante la Caja Nacional de Previsión Seccional Bogotá D.C.

2- Poder debidamente autenticado el día trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004).

Caja Nacional de Previsión Social Seccional Bogotá D.C.

El cuatro (4) de mayo de dos mil cinco (2005), el Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito, con el fin de esclarecer los supuestos fácticos, dispuso comunicar, mediante los oficios número 856 y 857, tanto a la Gerente de CAJANAL Seccional Bogotá D.C. como a la Jefe de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la misma entidad para que éstos ejercieran su derecho de defensa e indicaran al despacho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, las razones de su renuencia a dar respuesta al requerimiento solicitado por el actor. Sin embargo y pese a lo solicitado por el juzgado, la entidad demandada omitió pronunciamiento alguno.

Sentencia de Primera y única instancia

El Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá D.C., en sentencia del veintiocho (28) de mayo de dos mil cinco (2005), resolvió negar el amparo de tutela después de considerar que no existía legitimidad e interés por parte de la mandataria para representar los derechos del accionante.

El juez constitucional soporta su decisión argumentando que el poder especial conferido para iniciar la acción de tutela había sido otorgado y autenticado el trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004), a pesar de que el derecho de petición que dio origen a la tutela de la referencia fue presentado y radicado ante la entidad demandada el día dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004), esto es, con posterioridad al otorgamiento del poder. El juzgador parte de la premisa de que no se encuentran probados los requisitos para la procedencia de la acción, luego que el peticionario no se encontraba debidamente representado dentro del proceso, hecho que no le permitía demostrar la afectación directa de sus derechos constitucionales. Así las cosas, afirma el juez que la abogada no estaba legitimada para ejercer la representación en favor del señor L.D.R.M., motivo por el cual resolvió negar la tutela. Sentencia objeto de revisión-Juzgado 33 Penal del Circuito- mayo 18 de 2005''(...) conlleva a predicar que el susodicho poder como se dijo en acápite anterior, tenía la finalidad de presentar la respectiva demanda en procura de la protección INMEDIATA de los derechos constitucionales fundamentales, como quiera que el poderdante consideraba en aquél momento, vulnerados o amenazados.

Quiere decir lo anterior, que si la presente demanda o acción de tutela, se circunscribe a hechos ocurridos el 6 de diciembre de 2004, esto es, dos (2) meses después de haberse otorgado poder para la interposición de acción similar, mal puede esta Juez de Tutela aceptar la representación de la doctora Yiniliceth Roa Sarmiento para el sub lite, pues por una parte en razón a los principios que rigen tan especialísima acción, como lo es la INMEDIATEZ de la misma va concatenada con la yuxtapuesta acción por parte de la ciudadana en su ejercicio, ello es, que tanto el poder como la misma acción de tutela deben utilizarse o demandarse al momento o dentro del termino razonable a la vulneración o amenaza de trasgresión del derecho fundamental y no como ocurren en el presente caso, en forma tardía. (...)''

La mencionada decisión no fue apelada, por consiguiente fue remitida a esta Corporación para su eventual revisión.

Revisión por la Corte Constitucional

Remitido el expediente a esta Corporación mediante auto del diecinueve (19) de julio de dos mil cinco (2005), la Sala de Selección Número siete (7) dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

Competencia

Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política, y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Problema jurídico objeto de revisión

Debe determinar la Sala de Revisión, de acuerdo con los hechos reseñados, si la Caja Nacional de Previsión Nacional Seccional Bogota D.C. vulnera o no el derecho fundamental de petición, el cual se fundamenta en la negativa por parte de la entidad demandada en dar respuesta dentro del término legal a la solicitud formal presentada por el actor, pero antes debe abordar el asunto procedimental que motivo la denegación del amparo en primera instancia, cual es la legitimidad para actuar en el trámite de la acción de tutela.

1. Legitimidad por activa en los procesos de tutela.

   El derecho de postulación se establece en la función de los abogados para hacerse parte en los procesos que se adelantan conforme a las facultades a ellos conferidas. En principio, la tutela es una acción cuyo derecho de postulación está radicado en la víctima a quien sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de la autoridad pública o, excepcionalmente, del particular en los casos que señale la ley.

   Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela puede ser ejercida directamente por la persona afectada quien actuará por sí misma o por medio de un representante, caso en el cual los poderes se presumirán auténticos. Conjuntamente, el inciso segundo de esta disposición establece la disponibilidad de agencia oficiosa en tutela cuando el titular de los derechos fundamentales no está en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que debe manifestarse en la solicitud. Ver sentencia T-503 de 1998. ''De acuerdo con lo dispuesto en esta norma (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) y con la jurisprudencia de esta Corporación, en el agenciamiento de derechos ajenos, debe estar debidamente demostrado que realmente el interesado no está en condiciones de asumir la defensa de sus propios derechos. Esta exigencia no es resultado de un capricho del legislador, ni corresponde a una mera formalidad, encaminada a obstaculizar el acceso a la administración de justicia, especialmente cuando se trata de la defensa de un derecho fundamental. No. Esta exigencia es desarrollo estricto de la Constitución sobre el respeto a la autonomía personal (art. 16). Una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja en que las personas, por sí mismas, decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales''.

   En el caso de los poderes especiales, conforme a la establecido por la legislación interna legal vigente, basta que el documento privado esté debidamente autenticado ante la autoridad competente y se otorgue para cumplir un fin específico y determinado en pro de proteger los intereses del accionante.

   ''(...) No obstante la informalidad propia de la tutela y la presunción de autenticidad que el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece a favor de los poderes presentados, es entendido, por las características de la acción, que todo poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión." (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997).

   En complemento de lo anterior, la Sentencia T-128 del 30 de marzo de 1993 señaló que:

   "(...) Quien actúe por otro para ejercer la acción de tutela habrá de presentar el correspondiente poder, que se presumirá auténtico, o deberá expresar en la demanda de protección que obra en calidad de agente de derechos ajenos cuyo titular carece de posibilidades para iniciar directamente el proceso."

   De esta manera, el poder especial deberá determinar las facultades que tiene el mandatario sin necesidad que, dentro del mandato, se discriminen todas y cada una de las pretensiones que se deben formular en la demanda. Basta nombrar los parámetros generales dentro de los cuales los abogados deberán elaborar su petición. De acuerdo con lo anterior y para presumirse la representación de que alguien represente los intereses de otro, será suficiente que ello aparezca acreditado en el respectivo expediente.

   Se debe hacer claridad en que el poder especial adquiere plena validez jurídica una vez cumpla con todas sus formalidades. Sin embargo, éste generará efectos jurídicos solamente en el momento en que el mandatario lleve a cabo la ejecución del mandato a el conferido, lo que ocasiona la extinción del mismo de manera inmediata.

   Una vez configurados los requisitos descritos, se perfeccionará la legitimación en la causa por activa y el juez estará en la obligación de pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones relacionados en el escrito de tutela.

   Reiteración de jurisprudencia

2. Ha sido constante la Corte Constitucional en señalar que el núcleo del derecho fundamental de petición, contemplado en el artículo 23 de la Constitución Política, comprende, de una parte, la posibilidad de que se presenten peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y, de otra, que el peticionario obtenga de éstas una respuesta clara y precisa en forma oportuna y dentro del término legal. Sentencias T-614 de 1995, M.P.F.M.D. , T-521 de 1996, M.P.A.B.C., T-036 de 1997 y T-118 de 1998 M.P.H.H.V., T-1322 de 2000, M.P.M.S.M. y T-135 de 2001, M.P.C.G.D., entre otras. Por consiguiente, la falta de respuesta o la resolución tardía de la solicitud se constituyen en formas de violación del derecho fundamental de petición que son susceptibles de ser conjuradas a través de la acción de tutela, expresamente consagrada en la Carta para la defensa de derechos de esa naturaleza. Sentencia T-641 de 1999. M.P.V.N.M..

   De la misma forma, la garantía constitucional comprometida en este caso es la relativa al derecho fundamental de petición, respecto del cual la Corte se ha pronunciado en múltiples decisiones haciendo especial énfasis en que el retardo por parte de la entidad obligada en dar una respuesta a una petición debidamente presentada quebranta el derecho de petición de manera injustificada y arbitraria Sentencia T-967 de 2004 M.P.H.A.S.P.. .

   Ahora bien, puesto que la petición se relaciona con el reconocimiento de un derecho pensional, en este caso la Pensión de Gracia, es de suma relevancia hacer un recorrido por la línea jurisprudencial de esta Corporación en relación con el tema que aquí compete. Bajo este orden de ideas, en la sentencia C-479/98 se señaló que:

   La pensión gracia

   ''En la ley 114 de 1913, materia de impugnación parcial, se crea una `pensión de jubilación vitalicia para los maestros de escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, equivalente a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de servicio, o el promedio de los salarios recibidos en caso de que éste hubiese sido variable, siempre y cuando cumpliesen con los requisitos exigidos en el artículo 4 de ese mismo ordenamiento (...).

   Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos.

   Finalmente, se expidió la ley 91 de 1989 "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio(...)."

   De conformidad con lo expuesto y en especial cuando se hace referencia a la pensión gracia, este tema recae directamente sobre los derechos pensionales en cabeza de determinado grupo. Por lo anterior, si dichos derechos son reclamados por personas que ya cumplieron su ciclo laboral por medio de un derecho de petición y la entidad encargada de resolverlo incumple en dar respuesta dentro del término legal establecido, es evidente que dicha conducta indica una clara vulneración de derechos fundamentales.

   En complemento de lo anterior, esta Corporación ha definido el alcance del artículo 4º de la Ley 700 de 2001, a fin de dar mayor claridad respecto de los términos en que las entidades públicas o privadas deben emitir una respuesta que dé solución de fondo a la inquietud ante ellos elevada.

   La Corte, en un proceso de interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones, en sentencia T-326 de 2003, se pronunció en los siguientes términos:

   ''(...) Las entidades públicas o privadas del Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.

   Frente al caso objeto de estudio, tenemos que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas fechas elevaron derechos de petición a CAJANAL, en el sentido de obtener reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro meses, CAJANAL ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará respuesta efectiva.'' Sentencia T-326 de 2003, M.P.A.B.S.

   De la misma manera, en la sentencia de unificación SU-975 de 2003, esta Corporación puntualizó lo siguiente:

   ''(...) 6) los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a CAJANAL.

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.'' (SU-975 de 2003, M.P.M.J.C.E..)

   En atención a lo expuesto, es evidente que cualquier entidad, sea de carácter público o privado, tiene un término máximo de seis (6) meses para resolver de manera efectiva el derecho solicitado. Posición que además se ha reiterado en las sentencias T-325/03, T-326/03, T-422/03, T-588/03 y T-642/03.

El ciudadano L.D.R.M. presentó derecho de petición el día dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004) ante la Caja Nacional de Previsión Social Seccional Bogota D.C. -CAJANAL, en el que le solicitaba una reliquidación de su pensión gracia, al igual que se procediera al reconocimiento y pago de la misma. La entidad se abstuvo en dar respuesta al requerimiento planteado, motivo por el cual el peticionario interpuso acción de tutela en su contra para la protección de sus derechos fundamentales. El Juzgado Treinta y Tres Penal del Circuito de Bogotá D.C., en sentencia del veintiocho (28) de mayo de dos mil cinco (2005), resolvió negar el amparo de tutela tras considerar que no existía legitimidad e interés por parte de la mandataria para representar los derechos del accionante. Esto, bajo la argumentación de que el poder especial conferido para iniciar la acción de tutela había sido otorgado y autenticado el trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004), pese a que el derecho de petición que dio origen a la tutela de la referencia fue presentado y radicado ante la entidad demandada el día dieciséis (16) de diciembre de dos mil cuatro (2004); esto es, con posterioridad al otorgamiento del poder.

En concordancia con la doctrina constitucional, la cual es aplicable al caso en concreto, se concluye que el derecho requerido en la tutela de la referencia debe ser amparado por esta vía toda vez que su amenaza o vulneración pone en riesgo el derecho fundamental de petición del actor. Por otra parte y teniendo en cuenta la situación del peticionario, es pertinente aclarar que, a nivel jurisprudencial, no es un requisito indispensable que el poder especial se profiera por supuestos fácticos acaecidos. Asimismo, éste podrá regular también circunstancias o hechos futuros que delinearan el marco de acción en cabeza de los mandatarios. Como ya se indicó, la informalidad propia de la tutela y la presunción de autenticidad que el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece a favor de los poderes presentados, es entendido, por las características de la acción, que todo poder en materia de tutela es especial, vale decir, se otorga una sola vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante.'' Sentencia T-01 del 21 de enero de 1997.

Confrontados los hechos que motivaron la interposición de esta tutela y de conformidad con el acervo probatorio, es procedente analizar lo dispuesto por la Ley 700 de 2001, para examinar la procedencia de la tutela en el caso sub examine. Es claro que el término de cuatro (4) meses para resolver de manera concreta las relaciones con derechos pensionales ya se habían agotado y la entidad responsable de dar una respuesta, en este caso CAJANAL, no se había pronunciado de manera alguna, tal y como se desprende del mismo expediente de tutela. Por tal motivo, se dará aplicación a la presunción de veracidad de los hechos expuestos por la accionante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991.

Siendo así, el término en cuestión se distribuye conforme lo dispuso la sentencia T-967/04 y la sentencia SU-975 de 2003, que se pueden resumir, para este caso, de la siguiente manera:

i) Quince (15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al solicitante;

ii) Cuatro (4) meses para resolver la solicitud de reajuste especial o reliquidación de la pensión gracia en concreto y;

iii) Resuelta la solicitud de reajuste especial o reliquidación de la pensión gracia, ésta deberá comenzar a pagarse a más tardar seis (6) meses después de que se hizo la solicitud.

En consecuencia, revisada la sentencia objeto de estudio y confrontada la misma con la jurisprudencia, la Corporación procederá a revocar el fallo de instancia. Al no ofrecer la entidad demandada respuesta alguna al derecho de petición instaurado por el accionante, estando obligada a ello, incurrió en una vulneración del derecho fundamental de petición. Asi las cosas, no sólo desconoció la jurisprudencia emitida por esta Corte, sino que prescindió de los lineamientos legales claramente establecidos para resolver este tipo de peticiones.

La Sala concederá en consecuencia la tutela solicitada y ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social que, si no lo ha hecho aún, proceda dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el objeto de la petición instaurada por el señor L.D.R.M..

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,