Sentencia de Constitucionalidad nº 048/06 de Corte Constitucional, 1 de Febrero de 2006

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos M.L.O., J.D.V. y J.A.L., actuando en nombre propio, demandaron el artículo 47 (parcial) del Código Nacional de Policía.

A continuación se transcribe el texto del artículo demandado y se subraya y resalta el aparte demandado:

Decreto 1355 de 1970

Art. 47.- ''Por regla general toda orden superior debe ser cumplida por los subalternos.

No obstante, podrán los últimos poner de presente, en forma comedida y discreta, la inconveniencia de su cumplimiento.

Pero si hubiere insistencia, la orden debe cumplirse sin dilación alguna.

La demanda advierte que la norma acusada vulnera los artículos 91 y 93 de la Constitución Política porque afecta los derechos de los servidores que reciben y cumplen órdenes en la medida en que pueden darse órdenes que, sin ser constitutivas de delito, pueden afectar la tranquilidad y los derechos de personas que sin tener parte en el hecho y omisión se vean perjudicados por estos.

''Consideramos que las sugerencias de los subalternos que reciben las órdenes, deben ser tenidas en cuenta por sus superiores a la hora de la ejecución de éstas para evitar la violación no sólo de derechos fundamentales sino también de derechos humanos que deben ser respetados en virtud de lo que manda la Constitución Nacional que a través de convenios internacionales ratificados por Colombia, está obligada a proteger en su totalidad y con todas las garantías que ofrece un Estado Social de Derecho a sus coasociados''.

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Interior

   Mediante memorial del 18 de agosto de 2005, el Ministerio de la referencia, representado en el proceso por el abogado F.G.M., solicitó a la Corte declarar exequible la norma demandada.

   Para el interviniente, el principio de obediencia debida no equivale a la obediencia ciega e irreflexiva, por lo cual en ciertas circunstancias, el subalterno puede sustraerse al cumplimiento de la orden superior. En este sentido, atendiendo a la legislación internacional, constituyen excepción al cumplimiento de las órdenes aquellas que afectan derechos humanos intangibles.

   Advierte que frente a ordenes que afecten derechos humanos o la dignidad de las personas, el subalterno puede pedir explicaciones con el fin de precisar las circunstancias en que ha sido dada la orden. Esto permite al subalterno reflexionar sobre la legalidad de la decisión superior, antes de proceder a su ejecución.

   No obstante, en virtud del carácter general del principio de la obediencia debida, es claro que la solicitud de explicaciones al superior debe entenderse excepcional y restringida al cumplimiento de ordenes inconstitucionales por violación de derechos fundamentales o de dignidad humana. Por fuera de estos eventos, no caben tales explicaciones.

   La norma demandada no es inconstitucional porque le permite al subalterno evadir el cumplimiento de ordenes inconstitucionales, pero lo obliga al cumplimiento de aquellas que están dentro de la legalidad.

2. Intervención de la Defensoría del Pueblo

   La abogada K.I.K.S., Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y de Tutela, intervino a nombre de la Defensoría del Pueblo para solicitar a la Corte que, en primer lugar, se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda, por considera que la misma incluye una argumentación deficiente a la luz de la jurisprudencia constitucional, o, en su lugar, si la Corporación considera que los argumentos son suficientes, que declare exequible la norma demandada.

   A juicio de la interviniente, la norma acusada se entiende ajustada a la Constitución Política si se la interpreta en conexión con el artículo 48 del mismo estatuto, que establece que ''si la orden conduce manifiestamente a la comisión de un delito, los subalternos no están obligados a obedecer''. En ese contexto, la interviniente asegura que el concepto moderno de obediencia involucra los de legitimidad del poder y conciencia individual, lo cual obliga a reflexionar sobre la posibilidad de que órdenes ilegítimas dejen de cumplirse por el convencimiento personal de que lo son. Esto, que para algunos autores -dice la interviniente- se denomina ''los imperativos de la conciencia'', legitima la desobediencia.

   Sobre el particular, afirma que la jurisprudencia constitucional reconoce que el incumplimiento de órdenes evidentemente contrarias a derecho no atenta contra la disciplina que debe imperar en la jerarquía administrativa, tal como lo establece la Sentencia C-578 de 1995. De la misma tesis se infiere que cuando la orden del superior atenta contra la comunidad o contra el bien común, la desobediencia se convierte, en últimas en deber del subalterno.

   En cuanto a la norma acusada, la Defensoría del Pueblo señala que la misma no quebranta el artículo 91 de la Carta, pues la norma constitucional no se aplica a la Policía Nacional, sino a las Fuerzas Armadas, en donde la disciplina se rige por criterios distintos. Así, los miembros de la Policía Nacional son siempre responsables por sus actos, contrario a lo que ocurre con los miembros de las fuerzas militares, para quienes la responsabilidad recae en quien expide la orden.

   Así, ante la insistencia de una orden de autoridad superior, la obligación disciplinaria es de cumplimiento, a menos que la misma constituya delito. Por ello, frente al cumplimiento de ordenes que pongan en peligro o atenten contra el bien común y los derechos fundamentales, el policía que dé cumplimiento a orden constitucional no se exonera de responsabilidad aduciendo obediencia debida.

   ''Como corolario de lo anterior, puede decirse que aún cuando la actividad desarrollada por la Policía Nacional opere bajo los principios de jerarquía y obediencia superior, tal como se encuentra estipulado en el artículo 47 del Código Nacional de Policía, dichos principios no pueden entenderse como la aquiescencia absoluta e incondicional a los mandatos de la autoridad de policía, puesto que debe siempre primar el interés general y el reconocimiento de los derechos fundamentales de los asociados, en el ejercicio de la función social que debe desarrollar dicha institución'', concluye.

3. Intervención de la Policía Nacional

   La Policía Nacional intervino por fuera del término procesal legal previsto. No obstante, en virtud de la importancia que su concepto tiene en relación con el estudio de la norma demandada, la Corte procede a resumirlo.

   El abogado A.Q.G., en representación del organismo policial, solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Considera que a pesar del espíritu de conservación de los principios de disciplina y orden que impera en el organismo de policía, la doctrina de la Corte Constitucional siempre ha precisado que tales valores no son absolutos y que, por ello, se encuentran matizados en los términos de la legislación y doctrina internacionales.

   En este contexto, dice la Policía, aunque la orden del servicio es la herramienta dispuesta para ejecutar los fines institucionales, cuando la misma resulta ostensiblemente contraria a los fines e intereses superiores, no puede reclamar obediencia. Para el interviniente, la doctrina constitucional ha permitido la relativización del principio de obediencia debida, con el fin de garantizar la racionalidad mínima del cumplimiento de la orden, permitiendo que las órdenes sean herramientas para el cumplimiento de los fines de la institución y no fines en sí mismas. Sostiene que la tesis sobre la no exoneración de responsabilidad del militar que cumple ordenes contrarias a normas del derecho internacional humanitario ha sido defendida por la Corte, por lo que el militar que se abstiene de cumplir una orden de dichas características no puede ser procesado penal o disciplinariamente.

   Sin agregar ningún otro argumento, el demandante transcribe los apartes pertinentes de la Sentencia C-431 de 2004 de la Corte Constitucional, transcripción cuyo primer párrafo -advierte la Corte-, no coincide con el texto oficial de la providencia.

4. Intervención del Ministerio de Defensa Nacional

   En la oportunidad legal prevista, la abogada S.M.P.A. solicitó a la Corte, en representación del Ministerio de la referencia, declarar exequible la norma demandada.

   Para la interviniente, el objetivo de la norma es la creación de herramientas jurídicas que permitan la realización de los fines asignados a la Policía Nacional y garanticen la eficaz lucha contra los elementos de perturbación del orden y la tranquilidad. Si el Estado no cuenta con estas herramientas, entonces no podrá garantizar los intereses de los ciudadanos, su dignidad y el goce efectivo de sus derechos. En tal medida, la norma también garantiza el fortalecimiento de la institucionalidad, pues permite la unidad de acción de los agentes del Estado que hacen parte de la Policía Nacional.

   En cuanto al contenido de la norma, el Ministerio acepta que la doctrina constitucional ha considerado indispensable la guarda de la disciplina y jerarquía de las fuerzas militares, pero ha rechazado como inconstitucionalidad la obediencia absoluta. En lo que sigue, la intervención del Ministerio es copia textual de la intervención de la Policía Nacional, con algunas variaciones de redacción y en las citas, que no siempre se identifican con comillas.

   Finalmente, la interviniente cita algunas normas del derecho internacional de las cuales pretende extraer un sustento de constitucionalidad de la norma, haciendo ver con ello que en el derecho internacional no existe ninguna previsión de la que el intérprete pueda valerse para defender la obediencia castrense como valor absoluto. Esta premisa no significa que se cumpla la hipótesis contraria, en la cual cualquier orden puede ser discutida. Por lo anterior, es necesario distinguir los campos en que la obediencia militar debe cumplirse, para que no se quiebre la disciplina castrense, y el campo en el que la conciencia del subalterno impide dar cumplimiento a una orden contraria a derecho.

Mediante concepto del 13 de septiembre de 2005, el Procurador General de la Nación, E.M.V., emitió el concepto pertinente en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte Constitucional, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.

A juicio del Ministerio Público, los demandantes incumplieron con el requisito de señalar con claridad y especificidad las razones por las cuales el texto demandado viola los artículos 91 y 93 de la Constitución Política. Para la Procuraduría, la argumentación de la demanda es equívoca y vaga, pues no ''permite inferir en qué consiste o de qué modo se produce la violación del ordenamiento superior por los preceptos acusados, y en consecuencia resulta imposible adelantar un estudio de fondo sobre la conformidad o no del artículo 47 del Decreto Ley 1355 de 1970 con las disposiciones constitucionales presuntamente vulneradas''.

La V.F. admite que si bien la acción de inconstitucionalidad no impone requisitos extremos al demandante, sí exige la formulación de un cargo constitucional específico contra la disposición cuestionada, exigencia incumplida en el proceso de la referencia. En éste, los demandantes se limitaron a sostener que la norma conduce a la violación de derechos de los funcionarios, sin concretar cuáles derechos y de qué forma resultan vulnerados por la norma acusada.

''La ausencia de una argumentación constitucional coherente y específica impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad y en la medida que no corresponde al juez constitucional la función de presumir el querer de quien ejerce esta acción pública, corresponde a la Corte Constitucional inhibirse de dictar un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de demanda'', puntualiza.

1. Competencia

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucionales es competente para resolver la demanda de la referencia, ya que la norma acusada es parte de un decreto con fuerza de ley.

2. Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda

   Dado que tanto el Procurador General de la Nación como la Defensoría del Pueblo solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre el caso en cuestión, pasa la Corporación a verificar si la demanda de la referencia cumple con los requisitos legales fijados por el Decreto 2067 de 1991, en las condiciones en que ha podido precisar la jurisprudencia constitucional.

   El cargo de la demanda se encuentra expuesto en sólo dos párrafos. En primer lugar, los demandantes dicen que el aparte acusado del artículo 47 del Código Nacional de Policía es inconstitucional porque vulnera los derechos de los funcionarios que reciben y cumplen órdenes, en el caso de que se les ordene hacer u omitir una acción que no sea considerada delito, pero que sí afecte la tranquilidad y los derechos de las personas.

   En el segundo párrafo, la demanda precisa que las sugerencias de los subalternos deben ser tenidas en cuenta por sus superiores a la hora de ejecución de éstas para evitar la violación, no sólo de derechos fundamentales, sino de derechos humanos que deben ser respetados en virtud de lo que manda la Constitución Nacional, la cual está obligada a proteger en su totalidad y con todas las garantías a los coasociados.

   El primer apartado del cargo de la demanda sostiene así que el artículo acusado estaría vulnerando los derechos de los funcionarios obligados a cumplir órdenes superiores que no constituyan propiamente un delito, pero que perjudiquen a la comunidad. El artículo del Código Nacional de Policía, que consagra la regla general de que las órdenes superiores deben ser cumplidas, aunque el subalterno pueda exponer la inconveniencia de su cumplimiento, entraría, según la demanda, en contradicción con el artículo 91 de la Constitución Política, que indica que en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.

   Visto de este modo, la Corte no encuentra coordinación entre los argumentos de la demanda y los textos legal y constitucional contrastados.

   En primer lugar, el artículo demandado se refiere a la necesidad de que las órdenes de los superiores se cumplan, aunque admite la posibilidad de que las mismas sean discretamente cuestionadas por el subalterno en relación con su inconveniencia. La norma advierte también que si el superior insiste, la orden debe cumplirse. Del entendimiento natural de la disposición es evidente que la misma no hace diferencia entre ordenes contentivas de una medida manifiestamente contraria a derecho, constitutiva de delito o atentatoria de los derechos fundamentales o de los derechos humanos. La prescripción legal es, apenas, la regla general que inspira la estructura disciplinada y jerarquizada de la Fuerza Pública. Y se evidencia que tal es la regla general, porque a renglón seguido, en el artículo 48 del Código Nacional de Policía, el legislador extraordinario precisó que ''si la orden conduce manifiestamente a la comisión de un delito, los subalternos no están obligados a obedecer''.

   Así pues, en primer término, la hipótesis a la que se refieren los demandantes, como contenida en el artículo que se demanda, y que supuestamente comprometería a los subalternos con el cumplimiento de órdenes que no constituyan delitos no es predicable del mismo.

   En segundo lugar, es claro que del texto de la demanda no se encuentra que los actores justifiquen por qué la norma perjudica a los subalternos que deban cumplir las órdenes expedidas en las condiciones en que él mismo resalta. Del desarrollo de la argumentación no se desprende razón alguna para concluir cómo una norma que establece el principio general del cumplimiento de las órdenes superiores pueda vulnerar los derechos de los funcionarios encargados de cumplirlas, sobre todo si dicha norma nada prescribe acerca de la responsabilidad de superiores y subalternos en el marco del cumplimiento de órdenes.

   Ciertamente, a la falta de explicación suficiente sobre el supuesto perjuicio que sufrirían los funcionarios subalternos por cumplir órdenes que no constituyan delitos, pero que perjudiquen a la comunidad, se agrega que los demandantes asumen que la norma acusada hace a los subalternos responsables por el cumplimiento de dichas órdenes. No obstante, verificado el contenido de la norma acusada, es claro que la misma nada dispone acerca del régimen de la responsabilidad que se deriva de tal hipótesis, pues, como se dijo previamente, la misma se limita a consignar la regla general de cumplimiento que constituye la espina dorsal en términos disciplinarios de la organización policiva. Ahora bien, si los demandante hubieran pretendido derivar esta responsabilidad del artículo constitucional, es claro que la norma superior se refiere a detrimento personal derivado de infracción manifiesta de un precepto constitucional, pero no a la hipótesis presentada por los demandantes.

   Ni siquiera considerando que el segundo párrafo de la demanda está destinado a justificar el argumento central de la acusación, la Corte encuentra que la demanda consigne una explicación clara y suficiente de la inconstitucionalidad de la norma.

   Ya se vio cómo el cargo medular de la demanda radica en que los funcionarios encargados de cumplir órdenes que no constituyan delito, pero que perjudiquen a la comunidad, atenta contra el artículo 91 de la Carta. Sin embargo, pese a que la hipótesis manejada por los demandantes es esta, el segundo párrafo de su argumentación está dirigido a resaltar cómo el Estado colombiano se encuentra comprometido con la protección de los derechos fundamentales, y cómo debe disponer de los mecanismos necesarios para evitar su vulneración, así como la de los demás derechos humanos, consideraciones que más parecen vinculadas con la responsabilidad que le cabe a los subalternos por el cumplimiento de ordenes que implican infracción manifiesta de los preceptos constitucionales en detrimento de las personas.

   Así que, en principio, la Corte no evidencia una relación jurídica clara entre la formulación del cargo, que parece encontrarse en el primer párrafo de la digresiones de los demandantes, y el desarrollo de su posible explicación, que aparece en el segundo. Lo anterior sin contar con que, de todos modos, la explicación del fundamento central de la acusación está expresada en términos equívocos que, incluso, la hacen de difícil comprensión.

   De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala, la demanda de la referencia no cumple con el requisito argumentativo de la suficiencia, pues, en términos de la Corte, no estructura una argumentación completa que explique, con todos los elementos necesarios, por qué la norma acusada es contraria al precepto constitucional que se dice vulnerado. Los actores se limitan a indicar que el artículo 47 acusado perjudicaría a los funcionarios encargados de cumplir las órdenes a que hacen referencia, pero no indica en qué forma, por qué la norma lo hace y cómo lo hace. Sobre dicha exigencia argumentativa del cargo, la Corte Constitucional ha dicho:

   Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Sentencia C-1052 de 2002 M.P.M.J.C.E.)

   En otra oportunidad, la Corte afirmó acerca de la necesidad de suficiencia de los cargos de la demanda:

   La suficiencia de los argumentos también es exigencia para la producción de un fallo de fondo. No se exigen, por virtud de este requisito, extensos escritos acerca de la oposición normativa de la disposición que se acusa con la Carta fundamental, sino, simplemente, razones que agoten dicha oposición. La incompletud de los cargos no está entonces en su extensión sino en el carácter abierto del argumento, tal que no pueda deducirse en qué consiste la incompatibilidad normativa alegada. (Sentencia C-403 de 2003 M.P.M.G.M.C.

   Adicionalmente, la demanda carece del elemento de la claridad, porque a pesar de que inicialmente hace referencia a órdenes que no vulneran ostensiblemente el ordenamiento legal, pero que podrían generar un perjuicio para la comunidad, con posterioridad se refiere a la obligación que tiene el Estado de preservar la integridad de los derechos fundamentales y de los derechos humanos, precisión que evidentemente se encuentra ligada con el tipo de órdenes que implican la violación directa de garantías constitucionales y la agresión ostensible del ordenamiento jurídico.

   Sobre el punto, dijo la Corte:

   La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ''el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental'' Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.J.G.H.. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P.C.G.D., no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. (Sentencia C-1052 de 2002 M.P.M.J.C.E.)

   Y en otra oportunidad, la Corte aseguró:

   Si bien la acción pública no exige rigurosidad especial frente a la argumentación si exige claridad en el cargo formulado. En consecuencia, es insuficiente señalar que un artículo de una ley vulnera un principio constitucional determinado si el actor no señala en lo más mínimo por qué considera que la norma legal es inconstitucional. Al no existir conocimiento claro del cargo o del argumento de la demanda, si la Corte se pronunciara de fondo terminaría estructurando la base de la argumentación de su propia decisión, lo cual es ajeno al ejercicio del control de constitucionalidad que se le ha confiado a esta Corporación. (Sentencia C-540 de 2001 M.P.J.C.T.)

   En este ultimo contexto, la Corte debe precisar que la demanda no explica con suficiencia cómo la norma demandada vulnera el artículo 93 de la Constitución Política que señala que ''los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia''. Sobre este particular, la demanda no dice nada, no sustenta la violación y no menciona, siquiera, porqué la norma ha sido puesta en peligro por la disposición acusada.

   De todo lo dicho, esta Corporación considera que la demanda de la referencia no es sustancialmente apta para propiciar un juicio de inconstitucionalidad adecuado y, por tanto, decidirá inhibirse de fallar sobre el contenido de la norma acusada.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

ÚNICO: por las razones indicadas en la parte considerativa de esta providencia, INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda presentada por los ciudadanos M.L.O., J.D.V. y J.A.L., en contra del aparte acusado del artículo 47 del Código Nacional de Policía

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General