Auto nº 055/06 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2006

1. Los hechos que motivaron la solicitud de tutela.

La señora L. delC.S.M. y otros 83 trabajadores del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena interpusieron acción de tutela contra esa entidad, la Nación, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del Departamento de B., la Secretaría Seccional de Salud de B., la Alcaldía de Cartagena y el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS), alegando la vulneración de sus derechos a la vida, al mínimo vital, al trabajo, a la igualdad, al debido proceso, a la salud y a la seguridad social.

La acción de tutela fue motivada por la omisión en el pago de los salarios de estos trabajadores, pues desde el mes de junio de 1999 no recibían el pago de sus salarios y prestaciones sociales, ni les realizaban los aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad Social. Además, la solicitud de amparo se dirigió también contra las autoridades públicas de orden nacional y departamental - Nación, el Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gobernación y la Secretaría Seccional de Salud del Departamento de B. - porque los trabajadores consideraron que la clínica seguía siendo objeto de una medida de intervención técnica y administrativa decretada por el otrora Ministerio de Salud mediante la Resolución No.3761 del 27 de abril de 1978, toda vez que, hasta el momento en que se interpuso la acción, no se había expedido acto administrativo alguno suspendiendo o terminando dicha intervención.

Por otra parte, reclamaban también que en el mes de julio de 2003 el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena había dispuesto el cierre de los servicios de la Clínica violando el debido proceso y el principio de doble instancia y, además, que tanto la Secretaría de Salud del Departamento de B. como el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS) adeudaban a la Clínica Club de Leones de Cartagena 94.000.000 y 244.000.000 de pesos, por concepto de prestación de servicios a la población vinculada al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En suma, los demandantes solicitaron al juez de tutela el amparo de sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se ordenara a los accionados la cancelación de los salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social adeudados, así como la expedición de los actos administrativos respectivos para concurrir al pago del pasivo prestacional de los trabajadores de la Clínica Club de Leones de Cartagena.

Igualmente, demandaron: ordenar ''a la Secretaría de Salud Departamental, Alcaldía Distrital y DADIS que cancelen las deudas a la Clínica para a su vez poder abonar a los salarios debidos en forma equitativa a los trabajadores; 6). Que se ordene a la Alcaldía Distrital de Cartagena - DADIS -, la apertura del Instituto Oftalmológico Clínica Club de Leones de Cartagena, la prestación de servicios a la comunidad'';Y ''7). Se ordene a la Gobernación de B.-Secretaría de Salud Departamental y a la Alcaldía Distrital de C.D., para que contraten con el Instituto los servicios de salud de parte de la población cartagenera y bolivarense en la proporción establecida en la Ley''.

2. La sentencia de la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.

Mediante sentencia T-456 del 4 de mayo de 2005, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional Con aclaración de voto del Magistrado M.J.C.E.. puso fin al trámite de revisión de las sentencias proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de B. y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 27 de abril y el 18 de junio de 2004 respectivamente, dentro de la acción de tutela descrita anteriormente.

El a quo concedió el amparo a algunos de los demandantes respecto de los cuales consideró que estaba acreditada la inminencia de un perjuicio irremediable, e impartió una orden tendiente al restablecimiento de los derechos conculcados contra la Clínica Club de Leones, pues, a su juicio, era la única entidad responsable de la vulneración de los mismos. Por su parte, el ad quem tuteló los derechos fundamentales de todos los accionantes y ordenó a todas las autoridades nacionales y departamentales que realizaran las gestiones necesarias para la satisfacción de las obligaciones salariales, prestacionales y parafiscales de los actores, ya que, en su concepto, la omisión prolongada en el pago de los salarios hacía presumir la afectación del mínimo vital y, además, porque la obligación de cancelar los salarios no era sólo de la clínica sino también de las autoridades mencionadas en razón de la intervención.

Pues bien, al revisar las decisiones de instancia, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó parcialmente la sentencia del 18 de junio de 2004 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, modificándola en el sentido de otorgar el amparo como mecanismo transitorio y en el contenido de las órdenes impartidas para el restablecimiento de los derechos de los demandantes.

En su sentencia, la Sala Primera de Revisión consideró que era patente la vulneración de los derechos fundamentales de los actores por la mora prolongada en el pago de sus salarios y prestaciones sociales, que las vías ordinarias laborales habían resultado ineficaces para lograr el pago de estas acreencias y que, en todo caso, la crisis económica por la cual atravesaba la clínica no justificaba la vulneración de los derechos fundamentales de sus trabajadores.

Por otra parte, en lo que se refiere a la imputación de la afectación de los derechos fundamentales de los actores y a las órdenes que debían impartirse para el restablecimiento de los mismos, la Sala estimó que la Fundación Clínica Club de Leones era el empleador de los accionantes y que la intervención decretada en 1978 - y sus posteriores prórrogas - por el entonces Ministerio de Salud no cambiaba per se la naturaleza jurídica de aquella entidad, ni creaba un vínculo laboral entre el Estado y sus trabajadores.

Sin embargo, conciente de que una orden de tutela cuyo objeto fuera el pago de salarios y aportes a la seguridad social y que tuviera como único destinatario a la Clínica Club de Leones no cumpliría con el fin constitucional de la acción de tutela, la Sala consideró que la Nación (a través del Ministerio de Protección Social y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y la Gobernación de B. debían concurrir de forma subsidiaria en el pago del pasivo laboral, atendiendo a que la intervención técnica y administrativa de la Clínica Club de Leones materialmente no había cesado pese a lo dispuesto en los actos administrativos respectivos y, además, a que existían evidencias que comprometían la gestión del antiguo Ministerio de Salud y la Gobernación de B. frente a la administración de la clínica, lo cual, eventualmente, podría generar una responsabilidad patrimonial de estas entidades con ocasión de sus actuaciones.

Lógicamente, se advirtió que la concesión del amparo así como las órdenes de tutela impartidas para hacerlo efectivo, no implicaban pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad patrimonial que pudiera corresponder a la Nación y al Departamento de B. por las acciones u omisiones que les fueran imputables en la intervención técnica y administrativa de la Clínica Club de Leones.

Además de lo anterior, la Sala consideró que al Departamento de B. y al Distrito de Cartagena les cabía igualmente responsabilidad en la situación que aquejaba a los accionantes, toda vez que no habían cancelado a la Clínica Club de Leones lo que le adeudaban por concepto de prestación de servicios de salud a la población de estas entidades territoriales.

En suma, la Sala Primera de Revisión resolvió:

''(...)

PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el auto del 17 de noviembre de 2004 para decidir el presente asunto.

SEGUNDO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 18 de junio de 2004 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en cuanto tuteló los derechos al mínimo vital y a la vida digna de los accionantes, con la MODIFICACIÓN de que el amparo se concede como mecanismo transitorio contra la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación y la Secretaría Seccional de Salud de B. y la Alcaldía y el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS).

TERCERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 18 de junio de 2004 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de ORDENAR al Director de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena que, en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, cancele los salarios y aportes a seguridad social adeudados correspondientes a todos los accionantes, desde el 1° de julio de 2003 hasta la desvinculación laboral de éstos.

En caso de que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena no cuente con los recursos económicos suficientes para cumplir con esta orden en el plazo otorgado, se ORDENA a la Nación (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social) y a la Gobernación de B. que provean, en la proporción que acuerden o, en defecto de este acuerdo, por partes iguales entre la Nación y el Departamento de B., a la clínica dichos recursos, para lo cual se les concede el término de un (1) mes, contado a partir del vencimiento del término anterior, con el fin de que inicien las gestiones administrativas correspondientes; la entrega de estos recursos deberá hacerse dentro de los tres (3) meses siguientes al mismo vencimiento.

ACLARAR que la orden contenida en el inciso precedente no implica pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad patrimonial que eventualmente pueda corresponder a la Nación o al Departamento de B. con relación al incumplimiento de las obligaciones contraídas por la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena en materia laboral, por ser este un asunto de competencia de los jueces ordinarios. En consecuencia, la orden impartida contra la Nación (Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y el Departamento de B. sólo permanecerá vigente durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para determinar la existencia o inexistencia de la mencionada responsabilidad patrimonial, para lo cual los accionantes disponen de un término de cuatro (4) meses de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991 para iniciar las acciones judiciales respectivas.

En caso de que las instancias judiciales no encuentren responsable a la Nación o al Departamento de B. por los hechos anotados en precedencia, estas entidades tendrán derecho a que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena les restituya los valores proporcionados a ésta para el pago de los salarios y aportes a la seguridad social.

CUARTO: ORDENAR a la Gobernación y a la Secretaría Seccional de Salud del Departamento de B., así como a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, cancelen lo que le adeudan a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena por concepto de servicios médicos prestados a la población.

Para el cumplimiento de lo anterior, se ORDENA a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, a la Gobernación y a la Secretaría Seccional de Salud del Departamento de B. y a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena que, en el término señalado anteriormente, constituyan con estos recursos una fiducia en un establecimiento legalmente autorizado, cuyo objeto será: (i) el pago de los aportes a seguridad social de los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena; y (ii) el pago de los salarios de dichos trabajadores con el remanente, una vez cumplido el objetivo anterior. En todo caso, los recursos empleados para la constitución de la fiducia tendrán el carácter de inembargables y deberán destinarse al cumplimiento de los objetivos mencionados en un término de diez (10) días contados a partir de dicha constitución.

QUINTO: ORDENAR a la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Gobernación y la Secretaría Seccional de Salud de B. y a la Alcaldía y al Departamento Administrativo de Salud Distrital de Cartagena (DADIS) que constituyan un comité a fin de que, en el término de sesenta (60) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, definan dentro de la órbita de las competencias que a cada uno corresponde, el destino de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena a efectos de determinar si puede ser rehabilitada para la prestación de los servicios de salud o debe procederse a su liquidación; y además que, en el término de seis (6) meses contados desde el mismo momento, tomen las medidas administrativas que sean del caso para ejecutar las decisiones adoptadas, incluso aquellas relacionadas con la suscripción de los contratos de concurrencia que correspondan para el pago del pasivo prestacional de los trabajadores de la clínica.

Si se decide liquidar la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, esta entidad deberá cumplir con el pago de los salarios y aportes a favor de los solicitantes mientras se adelanta la liquidación y subsistan las relaciones laborales; pero en caso de que esta accionada no cuente con los recursos económicos suficientes para tal efecto, subsidiariamente la Nación (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social) y la Gobernación de B. deberán proveer a aquella los recursos para ello, en las mismas condiciones y con los mismos efectos señalados respecto de los salarios y aportes causados antes de la liquidación.

SEXTO: LIBRAR la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

N., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

(...)''

2. La solicitud de nulidad.

El 13 de julio del presente año, la Dra. Alba V. De Peña, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social, solicitó la nulidad de la sentencia T-456 de 2005, pues, a su juicio, con dicho fallo la Sala Primera de Revisión (i) cambió la jurisprudencia establecida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-1023 de 2001 en torno a la responsabilidad subsidiaria de la Nación en el pago de acreencias laborales; e (ii) impuso, sin competencia para ello, una condena de pago de perjuicios a la Nación.

En cuanto al primer cargo, la solicitante cita algunos apartes de la sentencia SU-1023 de 2001 y sostiene que en dicha providencia esta Corporación estableció que el principio de responsabilidad subsidiaria de la Nación en el pago de obligaciones pensionales se circunscribía al caso de las entidades descentralizadas del Estado; condición que, agrega, no se presenta en este caso puesto que la Clínica Club de Leones de Cartagena es una entidad de naturaleza privada. Así mismo, alega que en esa sentencia de unificación la Corte Constitucional señaló que en el evento de que se quisiera establecer este tipo de responsabilidad, ello correspondía a instancias distintas al juez de tutela.

Por otra parte, respecto del segundo cargo de nulidad, con apoyo en las sentencias SU-1023 y T-1206 de 2001, la solicitante también alega que la Sala Primera de Revisión no tiene competencia para imponer una condena a la Nación y que, en contra de este supuesto, en la sentencia T-456 de 2005 se impuso a la Nación la obligación de contribuir al pago del pasivo laboral de la Clínica Club de Leones de Cartagena, con el argumento de que existían pruebas que comprometían la gestión del antiguo Ministerio de Salud frente a la dirección técnica y administrativa de esta institución hospitalaria. Esto último, a juicio de la peticionaria, constituye ''un típico pago de perjuicios como consecuencia de un juicio de responsabilidad del Estado''. Además, según la representante del ministerio, en el caso estudiado en la sentencia objeto de la solicitud de nulidad no estaban dados los presupuestos establecidos en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, que autorizan al juez de tutela para condenar a la indemnización de perjuicios.

1. La competencia.

La Sala Plena de la Corte Constitucional es la competente para resolver la solicitud de nulidad de la sentencia T-456 de 2005, proferida por la Sala Primera de Revisión de esta Corporación.

2. Nulidad de las sentencias de tutela proferidas por las salas de revisión de la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia.

El artículo 49 del Decreto No. 2067 de 1991 dispone que ''Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno''. Sin embargo, el inciso segundo de esta norma prescribe que ''La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo'', pero únicamente por violación del debido proceso.

Ahora bien, a pesar de que las sentencias adoptadas por la Corte Constitucional, sea en su Sala Plena o en sus salas de revisión, una vez ejecutoriadas están amparadas por el principio de cosa juzgada, y aunque esta Corporación es un órgano límite en materia de constitucionalidad, la Corte ha reconocido que también se puede alegar la nulidad después de proferida la sentencia, siempre y cuando se haga dentro del término de su ejecutoria. No obstante, valga aclarar que el hecho de que se pueda solicitar la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional no significa que exista un recurso contra ella o que surja una nueva oportunidad para continuar un debate ya concluido, pues en ese evento el examen de la Corte debe limitarse a determinar si en el proceso o en la sentencia misma se incurrió en violación del debido proceso Sobre el carácter excepcional de las solicitudes de nulidad contra las sentencias de la Corte Constitucional, véase el auto A-031a de 2002 (M.P.E.M.L..).

En cuanto a los presupuestos y reglas aplicables a la declaratoria de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, esta Corporación expuso en el Auto No.063 de 2004 M.P.M.J.C.E.:

''La jurisprudencia ha señalado que los presupuestos para que la Corte pueda declarar la nulidad de una sentencia que ha proferido, teniendo en cuenta como punto de partida la regla general, esto es, su improcedencia y carácter extraordinario, son los siguientes:

`(a) La solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. Corte Constitucional, Auto 232 del 14 de junio de 2001 MP. J.A.R..

(b) (...) si el vicio es derivado de situaciones anteriores al fallo (...), según el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, ''la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo''; de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla. (...) Así lo reseñó esta Corporación en reciente pronunciamiento: Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2002 MP. Marco G.M.C.. En el mismo sentido, Auto del 20 de febrero de 2002 MP. J.A.R..

`[1]. Las nulidades que puedan ocurrir durante el trámite del proceso de constitucionalidad o del proceso de tutela, sólo pueden alegarse antes de la sentencia respectiva. Si no se invocan en esa oportunidad, las partes pierden legitimación para hacerlas una vez proferida la sentencia.

[2]. La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de constitucionalidad, y dentro de los tres días siguientes de haberse proferido y comunicado en materia de tutela.

[3]. La nulidad en la sentencia puede ocurrir por vicios o irregularidades en la misma sentencia, y por violación al debido proceso. En sentencias de tutela se pude presentar, por ejemplo, cuando una Sala de Revisión dicta una sentencia con desconocimiento de un precedente jurisprudencial adoptado en Sala Plena.

[4]. Si la nulidad consiste en irregularidades en la notificación de la sentencia, o en acto posterior a la misma, la nulidad afecta dicho acto pero no la sentencia.

[5]. La nulidad no es un medio idóneo para reabrir el debate probatorio, o para revisar la sentencia ya que ello no está establecido en la ley, ni constituye una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de recurso.'

Ahora bien, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada (...) La Corte justificó esta afirmación ''(...) no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.'' (Auto de 30 de abril de 2002; M.P.E.M.L.; A-031a de 2002).

(c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento del debido proceso. Cfr. Auto del 1º de agosto de 2001 MP. E.M.L.. No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

(d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. (...)

(e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia de revisión en sede de tutela.

(f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso. Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte). (...)''

Y, en cuanto a las circunstancias que constituyen violación del debido proceso, expresó:

''A partir de un seguimiento de la jurisprudencia constitucional, en el Auto 031a de 2002 se indicó que una afectación de tal magnitud al debido proceso se presenta en los procesos ante la Corte Constitucional, entre otros casos,

`- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. (...) Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que ''[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, `[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas'.'' (Auto de 30 de abril de 2002; M.P.E.M.L.; A-031a de 2002).

- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley. Cfr. Auto 062 de 2000 MP. J.G.H.G..

- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada; Cfr. Auto 091 de 2000 MP. A.B.C.. igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso. Cfr. Auto 022 de 1999 MP. A.M.C..

- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones. Cfr. Auto 082 de 2000 MP. E.C.M..'''

3. Legitimación y oportunidad en la interposición de la solicitud de nulidad de la sentencia T-456 de 2005.

El Ministerio de la Protección Social está legitimado para solicitar la nulidad de la sentencia T-456 de 2005, pues dicha entidad fue vinculada al trámite de tutela en calidad de accionado. Así como la Dra. Alba V. De Peña, como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social, está legitimada para actuar en nombre de este ministerio, toda vez que mediante Decreto 205 del 3 de febrero de 2003 se estableció como función de esa oficina la representación legal del Ministerio de la Protección Social ante las autoridades judiciales y administrativas.

Tenemos también que la solicitud de nulidad se presentó oportunamente, pues, de acuerdo con el documento visible a folio 56 del expediente, la sentencia T-456 de 2005 fue notificada vía fax al Ministerio de la Protección Social el pasado 8 de julio y la nulidad se solicitó el 13 de ese mes, es decir, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación del fallo objeto de impugnación.

4. Examen de las causales de nulidad alegadas por el Ministerio de la Protección Social contra la sentencia T-456 de 2005 de la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional.

Luego de la exposición de los antecedentes del presente asunto y las consideraciones generales en torno a la nulidad de las sentencias proferidas por las salas de revisión y de la legitimación y oportunidad de la solicitud presentada por el Ministerio de la Protección Social (en adelante el Ministerio), la Sala Plena pasará a estudiar los cargos presentados contra la sentencia T-456 de 2005.

5. Respuesta a los cargos de nulidad. Con la sentencia T-456 de 2005 la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional no varió la jurisprudencia unificada de esta Corporación establecida en la sentencia SU-1023 de 2001, ni impuso una condena a la Nación.

Los cargos de nulidad parten de premisas falsas. En efecto, el Ministerio alega que en esta providencia la Sala Primera de Revisión cambió la jurisprudencia establecida en la sentencia SU-1023 de 2001 sobre la responsabilidad subsidiaria de la Nación en el pago de acreencias laborales y, sin competencia para ello, impuso a la Nación una condena de pago de perjuicios; sin embargo, una lectura detenida de ambas sentencias revela que, de un lado, en la SU-1023 de 2001 no se estableció - y menos se unificó - jurisprudencia en torno al tema a que alude el Ministerio, y de otro, que la Sala Primera de Revisión no impuso una condena de perjuicios a cargo de la Nación.

5.1. En la sentencia SU-1023 de 2001 M.P.J.C.T. (Salvamento de Voto Dr. J.A.R.)., la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió las acciones de tutela interpuestas por un grupo de pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante en Liquidación, en las cuales se alegaba la vulneración de sus derechos fundamentales por la mora en el pago de sus mesadas y de sus aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. En esta providencia, la Corte encontró que efectivamente se había configurado la vulneración alegada y consideró que para el restablecimiento de los derechos conculcados era necesario ordenar el pago de las mesadas pensionales en mora así como la cancelación de los aportes y cotizaciones por concepto de salud.

Ahora bien, ante la situación de insolvencia de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante en Liquidación y en aras de hacer efectivo el restablecimiento de los derechos fundamentales de los accionantes, la Sala Plena dispuso que en el evento de que el Liquidador de esta entidad no contara con los recursos suficientes para cumplir con la orden de tutela, la Federación Nacional de Cafeteros - Fondo Nacional del Café, en su calidad de sociedad matriz, debería proveer dichos recursos al Liquidador. Esta decisión se adoptó con fundamento en los artículos 27 y 148 de la Ley 222 de 1995, que consagran la responsabilidad subsidiaria de la sociedad matriz por las obligaciones de sus sociedades subordinadas que se encuentran en proceso concursal y, además, establecen una presunción en el sentido de que la situación concursal de la subordinada se debe a los actos de control ejercidos por la matriz.

A continuación, la Corte se refirió al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 15 de febrero de 2001 Radicado No.1307., en el cual, con base en la teoría de la responsabilidad civil indirecta, dicha Corporación había concluido que correspondía a la Nación responder subsidiariamente por el pasivo pensional y laboral de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante en Liquidación, para concluir que dicho concepto no era aplicable al caso de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante en Liquidación por diferentes razones. Así lo explicó la Corte:

18. De otro lado, en relación con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 15 de febrero de 2001, en el cual, con base en el principio de responsabilidad subsidiaria del Estado y en el precedente de Álcalis de Colombia, encuentra procedente la vinculación subsidiaria de la Nación en el pago de las obligaciones pensionales a cargo de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, la Corte considera que la regulación vigente y la adopción constitucional de principios económicos con la libertad y la igualdad económicas, circunscribirían la aplicación del mencionado principio a la entidades descentralizadas del Estado (L. 573/00 y Dec. 254/00). Por lo tanto, los fundamentos expuestos para considerar aplicable el principio de la responsabilidad subsidiaria del Estado en el caso de Álcalis de Colombia no parecerían tan claros frente a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante, pero éste es un asunto cuyo examen definitivo corresponde a una instancia diferente.

(...)''. (N. y cursivas fuera del texto).

Como vemos, entonces, si aceptamos que en la sentencia SU-1023 de 2001 se fijó o unificó jurisprudencia en torno a un tema, ésta necesariamente se circunscribe al problema de la responsabilidad subsidiaria de las sociedades matrices respecto de las obligaciones en cabeza de sus subordinadas que se encuentran en proceso concursal y, además, sobre la presunción de que esta última situación se deriva de los actos de control de la matriz.

Ahora bien, aunque en la SU-1023 de 2001 la Corte hizo alusión a la teoría de la responsabilidad subsidiaria del Estado en el campo laboral, dichas reflexiones no constituyen ratio decidendi En la sentencia SU-047 de 1999 la Corte Constitucional dijo: ''la ratio decidendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva.'' respecto de la decisión que se adoptó en esa providencia sino un mero obiter dictum, pues el criterio jurídico determinante para vincular a la Federación Nacional de Cafeteros - Fondo Nacional del Café con el amparo fue la relación de control sobre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante; así que aquellas reflexiones no son vinculantes, como lo demuestra el que la misma Corte con relación a ese tema haya conceptuado que es ''un asunto cuyo examen definitivo corresponde a una instancia diferente''.

5.2. El segundo cargo de nulidad, consistente en que en la sentencia T-456 de 2005 la Sala Primera de Revisión impuso a la Nación una condena de indemnización de perjuicios sin tener competencia para ello, también parte de premisas falsas.

El objeto de la acción de tutela es la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales cuando estos están siendo vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o, en determinados casos, de particulares. En este orden de ideas, la providencia que profiera el juez de tutela en el marco de este especial procedimiento debe estar encaminada al cumplimiento de este propósito y, por ende, lo esencial en ella es la resolución que se tome sobre el amparo y las órdenes que se impartan con miras a restablecer el derecho fundamental conculcado o hacer cesar la amenaza sobre ellos.

Pues bien, considera la Sala que resulta equivocado afirmar que en la sentencia T-456 de 2005 se impuso una condena de indemnización de perjuicios a la Nación, pues en dicha providencia se dejó a salvo la competencia del juez administrativo para determinar la responsabilidad de la Nación y el Departamento de B. por sus acciones u omisiones en la dirección técnica y administrativa de la Clínica Club de Leones de Cartagena con motivo de la intervención de la misma, al punto que se consignó claramente que el amparo y las órdenes de tutela impartidas ''no implican pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad patrimonial que pueda corresponder a la Nación o al Departamento de B. con relación al incumplimiento de las obligaciones contraídas por la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena en materia laboral, por ser éste un asunto de competencia de los jueces ordinarios''.

Ahora, aunque accesorias y excepcionales, existen otras determinaciones adicionales a la decisión de amparar los derechos fundamentales que puede tomar el juez de tutela; así, por ejemplo, según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela también puede ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente cuando (i) ello es necesario para asegurar el goce efectivo del derecho; (ii) el afectado no disponga de otro medio judicial; y (iii) la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria. Esta Corporación examinó la constitucionalidad de esta norma y concluyó que: ''Ningún motivo de inconstitucionalidad encuentra la Corte en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, también acusado en este proceso, puesto que ese precepto se limita a indicar la natural consecuencia atribuida por el Derecho, en aplicación de criterios de justicia, a la comprobación del daño que se deriva de acción u omisión antijurídica, la cual no puede ser distinta del resarcimiento a cargo de quien lo ocasionó, tal como lo dispone el artículo 90 de la Constitución'' Sentencia C-543 de 1992 (M.P.J.G.H.G.. Salvamento de Voto Drs. C.A.B., E.C.M. y A.M.C...

Por tanto, tampoco es cierto lo que afirma la solicitante en el sentido de que el juez de tutela es incompetente para condenar al accionado a la indemnización de los perjuicios causados con su acción u omisión, así como tampoco lo es que la jurisprudencia de esta Corporación haya privado al juez de tutela de esta herramienta Al respecto pueden consultarse las sentencias SU-256 de 1996 y T-448 de 2004..

Con relación al tema que aquí se trata, también es significativo resaltar que la orden impartida a la Nación para que provea al Liquidador de la clínica los recursos para cancelar los salarios y aportes a seguridad social de los trabajadores de dicha entidad, tiene el doble carácter de subsidiaria y transitoria. S. porque sólo opera en el evento de que el Liquidador de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, como obligada principal, no cuente con los recursos económicos suficientes para el cumplimiento de la orden de tutela; y transitoria, porque la orden contra la Nación sólo permanecerá vigente durante el tiempo que la autoridad judicial competente utilice para determinar la existencia o inexistencia de la responsabilidad patrimonial de esta entidad en la situación que motivó la presentación de la acción de tutela.

Es más, el carácter extraordinario, subsidiario y transitorio de la orden de tutela también se manifiesta en que en la sentencia T-456 de 2005 se dispuso que ''En caso de que las instancias judiciales no encuentren responsable a la Nación o al Departamento de B. por los hechos anotados en precedencia, estas entidades tendrán derecho a que la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena les restituya los valores proporcionados a ésta para el pago de los salarios y aportes a la seguridad social''.

En suma, resulta desacertada la afirmación hecha por el Ministerio en el sentido de que la Nación fue condenada a la indemnización de los perjuicios causados a los trabajadores de la Clínica Oftalmológica Club de Leones de Cartagena, porque en la sentencia T-456 de 2005 no hubo un pronunciamiento sobre la responsabilidad de aquella entidad pública por la dirección técnica y administrativa de esta institución hospitalaria. Así como también resulta desacertado afirma que el juez de tutela es incompetente para condenar a la indemnización de perjuicios.

Por último, la Sala considera necesario resaltar que no existe identidad entre las sentencias SU-1023 de 2001 y T-456 de 2005, pues aunque tienen semejanzas, también tienen diferencias jurídicamente relevantes. Semejanzas por cuanto en ambas se implementó la misma fórmula para solucionar una circunstancia que podía impedir el real restablecimiento de los derechos fundamentales de los accionantes: La insolvencia del empleador u obligado principal. Y diferencias, porque se utilizan fundamentos jurídicos diferentes para darle solución a ese problema (presunta responsabilidad patrimonial subsidiaria de la sociedad matriz respecto de sus subordinadas y posible responsabilidad patrimonial del Estado por la causación de daños antijurídicos); los accionantes tienen diferente condición (pensionados y trabajadores activos) y, en fin, la particular situación en que se encontraban cada uno de los empleadores de los accionantes (liquidación obligatoria e intervención estatal).

En otras palabras, en las providencias mencionadas se llega a la misma conclusión, en el sentido de impartir órdenes extraordinarias y transitorias para lograr el objetivo de la acción de tutela como es el restablecimiento real y efectivo de los derechos fundamentales conculcados, pero con razones jurídicas y condiciones fácticas diferentes.

En suma, la Sala Plena de la Corte Constitucional desestimará los cargos de nulidad contra la sentencia T-456 de 2005, pues la Sala Primera de Revisión de esta Corporación no incurrió en causal alguna que justifique invalidar dicha providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,