Sentencia de Tutela nº 709/06 de Corte Constitucional, 22 de Agosto de 2006

1. Hechos

   El 26 de octubre de 2005, N.E.T.H. instauró acción de tutela en contra del Alcalde de B., por considerar que éste había vulnerado su derecho fundamental de petición, toda vez que el 22 de abril de 2003 la accionante radicó, en la oficina de Escalafón del Departamento de Santander, una solicitud para obtener el ascenso al grado 11 del Escalafón de Docentes, sin que a la fecha de presentación de la acción de amparo hubiera recibido respuesta alguna.

2. Fundamentos de la acción y pretensiones.

   Señala la accionante que por virtud de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 se cambiaron las reglas para otorgar los ascensos en la carrera docente, estableciéndose la competencia para decidir sobre dicha materia, en cabeza de las entidades territoriales certificadas que, para el caso de Santander, se trata del departamento y de los municipios de B., Barrancabermeja, Floridablanca y G..

   Precisa que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1095 de 2005, por el cual estableció la forma en que deben tramitarse las solicitudes de ascenso de los docentes y directivos docentes en carrera que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979, señalando un término de 60 días para tal fin, no obstante lo cual, en su caso particular han transcurrido más de seis meses sin que el municipio de B. haya resuelto de fondo su petición.

   De tal forma, al no haber recibido respuesta respecto de su solicitud de ascenso, considera que su derecho fundamental de petición ha sido vulnerado, por lo que pide al juez de tutela que ampare el derecho que considera violado y que, en consecuencia, ordene al accionado dar respuesta a su solicitud.

3. Oposición a la demanda de tutela.

   3.1. Secretaría de Educación de B..

   La Secretaría de Educación de B. interviene en el proceso para solicitar al juez de tutela que desestime las pretensiones de la actora, por las siguientes consideraciones:

   A., en primer lugar, el interviniente que la solicitud de ascenso formulada por la accionante no puede ser considerada como un derecho de petición, ya que, de una parte, no cumple con los requisitos de forma que la ley exige para que un acto revista tal naturaleza y, de otra, se trata, simplemente, de un requisito para iniciar un trámite meramente administrativo.

   Igualmente, sostiene que los ascensos en el escalafón estuvieron suspendidos desde la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 hasta la expedición del Decreto 1095 de 2005, interregno en el que se recibieron múltiples solicitudes de ascenso, las cuales sólo pudieron comenzar a ser despachadas, en estricto orden de radicación, a partir de la vigencia de esta última norma.

   3.2. Alcaldía de B..

   La Alcaldía de B. da contestación a la acción de tutela manifestando que se allana en todos sus términos a la respuesta dada por la Secretaría de Educación, en razón a que ésta es la dependencia encargada de manejar los asuntos relacionados con los hechos de la acción.

4. Pruebas que obran en el expediente.

   La accionante aporta los siguientes documentos:

   a. Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la accionante. (Folio 3).

   b. Copia del comprobante de solicitud de ascenso, con número de radicación 294. (Folio 4).

El Juzgado Diecinueve Civil Municipal de B., mediante providencia del quince (15) de noviembre de 2005, resolvió negar el amparo deprecado por la accionante, guiado por los argumentos que a continuación se exponen.

Señala el A-quo que el Derecho de Petición implica la certidumbre de obtener respuesta oportuna y eficaz frente a las solicitudes elevadas por los particulares, las cuales, para ser resueltas, no requieren referencia expresa al Código Contencioso Administrativo, sino que basta con que de la petición misma se pueda extraer el deseo de la persona que la formula.

Respecto del caso concreto, el juez de tutela considera que para amparar el derecho de petición debe probarse que se ha ejercido, lo cual no ocurre en el proceso, por cuanto la accionante alega haber formulado ante la Alcaldía, una petición con fecha 22 de abril de 2003, sin allegar el correspondiente escrito. De esta situación, el juez concluye que no existe el derecho de petición que dijo haber invocado la accionante.

Ninguna de las partes impugnó esta decisión.

1. Competencia.

   Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico.

   Corresponde a esta S. determinar si, de acuerdo con los hechos relacionados en el proceso, se concreta vulneración al derecho de petición de la accionante, habida cuenta que ésta radicó solicitud de ascenso en el escalafón docente el 22 de abril de 2003, sin que hasta la fecha de presentación de la acción se hubiera emitido respuesta sobre la materia.

   Para tal fin se reiterará la jurisprudencia que esta Corporación ha trazado respecto del alcance de la protección del derecho de petición en materia de las solicitudes de ascenso en el escalafón docente.

3. Derecho de Petición. Reiteración de Jurisprudencia

   La Corte Constitucional se ha referido en distintas oportunidades Ver, entre otras, Sentencias T-566 de 2002, M.P.Á.T.G., T-1095 de 2002, M.P.A.B.S. y T-235A de 2005, M.P.R.E.G.. al tema que actualmente es objeto de controversia, para lo cual ha precisado, preliminarmente, el alcance de la protección constitucional frente al derecho de petición, por lo que se reiterará lo dispuesto por esta Corporación en dicha materia.

   Ha señalado la jurisprudencia constitucional que el derecho de petición no sólo comporta la facultad de elevar peticiones respetuosas ante las autoridades, por motivos de interés general o particular, sino que implica el derecho a obtener de éstas, dentro del término de ley, una respuesta clara, precisa y oportuna que resuelva el fondo del asunto Cfr. T-566 de 2002, M.P.Á.T.G., SU-166 de 1999, M.P.A.M.C., T-481 de 2002, M.P.J.S.G., T-491 de 2001, M.P.M.J.C.E...

   En este sentido, la sentencia T-641 de 1999 (M.P.V.N.M., señaló:

   ''En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha explicado que el núcleo esencial del derecho de petición, consagrado como fundamental en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en la posibilidad de acudir ante la autoridad y obtener pronta resolución de la solicitud que se formula. Por lo tanto, la falta de respuesta o la resolución tardía de la solicitud, se erigen en formas de violación de tal derecho fundamental que, por lo mismo, son susceptibles de ser conjuradas mediante el uso de la acción de tutela, expresamente consagrada para la defensa de esta categoría de derechos.''

   La Corte Constitucional ha precisado las reglas que determinan la naturaleza del derecho de petición y definen el marco de su ejercicio y efectividad, por lo que a continuación se citarán, de acuerdo a la recopilación realizada en Sentencias T-377 de 2000 M.P.A.M.C.. y T-1006 de 2001 M.P.M.J.C. Espinosa.:

   i) El derecho de petición es fundamental para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa Cfr. T-377 de 2000, M.P.A.M.C...

   ii) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la matera puesta en consideración de la autoridad.

   iii) La respuesta que emita la autoridad frente a la cual se ha elevado la petición debe, para no incurrir en vulneración del derecho constitucional fundamental de petición: a. ser oportuna; b. resolver lo solicitado de fondo y en forma clara, precisa y congruente y c. ser puesta en conocimiento del peticionario.

   iv) La respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco debe ser siempre por escrito.

   v) En relación con la oportunidad de la respuesta, se acude por regla general al término de 15 días contenido en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de que existan reglas especiales para determinadas peticiones. Ahora bien, si la autoridad no puede dar contestación de fondo, dentro del término legal, deberá informar esto al peticionario, explicando los motivos que le impiden dar respuesta y estableciendo el término en el cual se realizará la contestación Cfr. T-294 de 1997, M.P.J.G.H.G...

   vi) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder Cfr. T-476 de 2001, M.P.R.E.G...

   vii) Ante la presentación de una petición, la autoridad debe notificar la respuesta al peticionario Cfr. T-249 de 2001, M.P.J.G.H.G...

4. Autoridad Competente para Resolver la Solicitud de Ascenso en el Escalafón Docente.

   El Decreto 2277 de 1979 establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente dentro del sistema educativo nacional.

   En materia de ascenso de docentes, dicho Decreto, creó el Escalafón Nacional Docente, conformado por 14 grados y definido, según su artículo 8, como el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos.

   El Decreto en referencia, radicó en cabeza de las Juntas de Escalafón la competencia para tramitar las solicitudes de ascenso, indicando que éstas deberían resolverse en un término de sesenta (60) días, contados a partir del recibo de la documentación requerida para tal fin.

   No obstante, con la expedición de la Ley 715 de 2001, se derogaron, en general, los artículos 37, 61 y las Secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, y en particular, las normas que guardan relación con las Juntas de Escalafón.

   Dicha ley dispuso para los departamentos, distritos y municipios que, ''para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional'' Numerales 6.2.15 y 7.15, de los artículos 6 y 7, respectivamente, de la Ley 715 de 2001..

   De otra parte, en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001 se confieren precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para, entre otras cosas, expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos que ingresen a partir de la promulgación de esta ley.

   Así las cosas, con la expedición de la Ley 715 de 2001, las Juntas de Escalafón perdieron la competencia para decidir sobre las solicitudes de ascenso en el escalafón docente, radicándose tal potestad en las autoridades que las entidades territoriales certificadas determinaran para tal fin. De igual manera, el trámite dispuesto en el Decreto 2277 de 1979 quedó derogado y, para dar curso a las solicitudes, las nuevas entidades responsables debían esperar a la expedición de la reglamentación del Gobierno Nacional.

   Es así como se expiden el Decreto 300 de 2002, el Decreto-Ley 1278 de 2002 y el Decreto 1095 de 2005, que regularon la forma en que debían tramitarse las solicitudes de ascenso, de la siguiente manera:

   a. Decreto 300 de 2002.

   Esta norma dispuso, en su artículo primero, que ''[u]na vez las entidades territoriales, mediante acto administrativo, determinen la repartición organizacional encargada de tramitar y decidir sobre las inscripciones y ascensos en el escalafón, éstas podrán proceder a resolver las solicitudes radicadas antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001, con la aplicación de la parte pertinente, en cuanto a términos y requisitos, de las normas vigentes a la fecha de la radicación de los documentos''.

   Por su parte dispuso, en el artículo segundo, que las solicitudes presentadas con posterioridad a dicha ley, solo podrán ser tramitadas, una vez el Gobierno nacional expida el reglamento a que hacen alusión los numerales 6.2.15 y 7.15 de los artículos 6 y 7, respectivamente, de la Ley 715 de 2001.

   b. Decreto-Ley 1278 de 2002.

   El 19 de junio de 2002, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1278, por el cual expidió el Estatuto de Profesionalización Docente que, según su artículo segundo, se aplicará ''a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma''.

   De igual forma, este Decreto introdujo un nuevo escalafón docente conformado por tres grados, cada uno de los cuales está compuesto por cuatro niveles salariales (A-B-C-D).

   El artículo 23 del Decreto-Ley 1278 de 2002, dispone las reglas para inscripción y ascenso en el escalafón docente, en los siguientes términos:

   ''ARTÍCULO 23. INSCRIPCIÓN Y ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. En cada entidad territorial certificada existirá una repartición organizacional encargada de llevar el registro de inscripción y ascenso en el Escalafón de los docentes y directivos docentes estatales, con las correspondientes evaluaciones y los documentos de soporte para cada grado y nivel salarial, comunicando a la dependencia que se encargue de las novedades de nómina cada vez que se presente una modificación de los mismos.

   Los ascensos en el Escalafón y la reubicación en un nivel salarial superior procederán cuando la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y se obtenga el puntaje establecido en el artículo 36 de este decreto. Dicha convocatoria establecerá el monto de la disponibilidad presupuestal para efectos de ascenso y reubicación salarial. No podrán realizarse ascensos y reubicación que superen dicha disponibilidad''.

   c. Decreto 1095 de 2005

   A través de este Decreto, el Gobierno Nacional reglamentó el ascenso en el Escalafón Docente, de los docentes y directivos docentes en Carrera que se rigen por el Decreto-ley 2277 de 1979.

   Así, dispuso que las solicitudes de ascenso deben ser presentadas ante la repartición organizacional determinada por la entidad territorial certificada, en la cual se encuentra laborando el docente o directivo docente.

   Señaló, de una parte, que la autoridad competente debe tramitar las solicitudes de ascenso, previa disponibilidad presupuestal, en estricto orden de radicación y, de otra, que las solicitudes de ascenso presentadas por los docentes o directivos docentes serán resueltas dentro de los sesenta (60) días siguientes a su presentación.

   De esta forma, se tiene que los decretos mencionados, rigen actualmente y tienen aplicación frente a situaciones de hecho diferente. Por tanto, puede concluirse que en materia de ascensos coexisten tres regímenes diferentes, a saber:

   i) El de los docentes inscritos en el escalafón creado por el Decreto 2277 de 1999, cuyas solicitudes de ascenso fueron presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 (1 de enero de 2002), que deben ser resueltas por las autoridades que definan las entidades territoriales certificadas, de acuerdo a la repartición organizacional. Para tal efecto, se siguen las normas del Decreto 2277 de 1999, que implica un término de 60 días para dar respuesta a las solicitudes.

   ii) El de los docentes inscritos en el escalafón creado por el Decreto 2277 de 1999, cuyas solicitudes de ascenso fueron radicadas con posterioridad a la vigencia de la Ley 715 de 2001 (1 de enero de 2002), las cuales deben ser resueltas por las autoridades que definan las entidades territoriales certificadas, de acuerdo a la repartición organizacional. Para tal efecto, se siguen las normas del Decreto 1095 de 2005, que implica trámite, previa disponibilidad presupuestal, en estricto orden de radicación y dentro del término de 60 días contados desde su presentación.

   iii) El de los docentes inscritos en el nuevo escalafón creado por el Decreto-Ley 1278 de 2002, los cuales, para ascender, deberán esperar a que la entidad territorial certificada convoque a evaluación de competencias y tendrán que obtener el puntaje establecido en el artículo 36 de dicha norma.

La accionante radicó el 22 de abril de 2003, ante la oficina de escalafón del Departamento de Santander, solicitud de ascenso en el escalafón docente. No obstante, a la fecha no ha obtenido respuesta por parte de la entidad responsable. En consecuencia, instauró acción de tutela para lograr el amparo de su derecho fundamental de petición.

La Corte encuentra, del análisis normativo realizado en acápite anterior, que la accionante se halla dentro del segundo grupo de docentes señalado, esto es, pertenece a los docentes inscritos en el escalafón creado por el Decreto 2277 de 1979 que radicaron sus solicitudes de ascenso con posterioridad a la vigencia de la Ley 715 de 2001.

De tal suerte, es la autoridad que, de acuerdo a la repartición organizacional haya nombrado el municipio de B., la competente para resolver la petición formulada por la accionante, con base en las normas contenidas en el Decreto 1095 de 2005.

Así, de la respuesta dada a la acción de tutela por parte de la Alcaldía de B., se desprende que la Secretaría de Educación de dicha ciudad es la entidad encargada de dar respuesta a las solicitudes de ascenso en el escalafón docente, por cuanto, según lo expresó la Alcaldía, ''la Secretaría de Educación [de B.] es la dependencia encargada de manejar los asuntos relacionados con los hechos de la presente acción de tutela'' Ver Folio 12, Cuaderno 1..

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1095 de 2005, las solicitudes de ascenso deben ser resueltas en un término de 60 días contados a partir de su presentación. Ahora bien, la S. encuentra, respecto de dicho término, que éste debe ser contado a partir de la presentación, para el caso de las solicitudes radicadas con posterioridad a la vigencia del Decreto en referencia, mientras que, respecto de las solicitudes presentadas en el lapso comprendido entre la vigencia de la Ley 715 de 2001 y la expedición del Decreto 1095 de 2005, el término debe correr desde la vigencia de éste último, porque una interpretación literal de la norma llevaría a que, frente a la gran mayoría de solicitudes, hubiera vencido el término legal para contestar.

De esta forma, la Secretaría de Educación de B., contaba con el término de 60 días, contados a partir de la vigencia del Decreto 1095 de 2005 (11 de abril de 2005), para contestar la solicitud de ascenso radicada por la accionante, señora N.E.T.H.. Sin embargo, vencido tal término no se ha producido respuesta.

Como quedó visto, el núcleo esencial del derecho de petición comporta el derecho a obtener por parte de la autoridad competente una respuesta de fondo, oportuna, clara y precisa. En el caso concreto, no se presentó respuesta de ninguna naturaleza, por lo que es clara la vulneración del derecho de petición, y en tal medida será declarada por la Corte, ordenando, consecuentemente a la entidad, que responda a la solicitud de la accionante.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,