Auto nº 067/13 de Corte Constitucional, 16 de Abril de 2013
| Número de sentencia | 067/13 |
| Número de expediente | T-3331151 |
| Fecha | 16 Abril 2013 |
| Materia | Derecho Constitucional |
A067-13 REPÚBLICA DE COLOMBIA Auto 067/13 Referencia: Solicitud de cumplimiento y trámite de desacato de la sentencia T-376 de 2012 (Exp. T-3331151)
Acción de tutela instaurada por J.C.P. contra la Dirección Marítima y la Capitanía del Puerto de Cartagena.
Actor: Antonio Padilla Oyaga
Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil trece (2013).
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La Sala Primera de Revisión profirió la sentencia T-376 de 2012 el dieciocho (18) de mayo del mismo año. En la providencia, decidió (i) proteger el derecho fundamental a la consulta previa de los Consejos Comunitarios de la Comunidad Negra de Unidad Comunera del Gobierno Rural de La Boquilla, Localidad de la V. y Turística del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena (en adelante, Comunidad de La Boquilla); (ii) dejar sin efectos la Resolución 0497 de 2009, expedida por la Dirección Marítima de la Capitanía del Puerto de Cartagena (D.), por la cual se otorgó una concesión a la sociedad Inversiones Talamare & Cía. S.C.A., en jurisdicción de la Capitanía de Puerto de Cartagena, con el fin de rehacer el trámite de la concesión, respetando el derecho fundamental a la consulta previa; y (iii) informar a la Alcaldía de Cartagena y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior para que concurrieran en el proceso consultivo, en el marco de sus competencias legales y constitucionales.[1]
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Tomando en cuenta la relevancia social del caso analizado, derivada de la condición de extrema vulnerabilidad y las distintas amenazas a la supervivencia material que enfrenta la Comunidad de La Boquilla, la Sala requirió también el apoyo de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo para verificar el cumplimiento de las órdenes dictadas en la sentencia.
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El señor B.L.G., Representante Legal del Consejo Comunitario de La Boquilla, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el día diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012), informó a la Corte sobre un eventual desacato a las órdenes proferidas en la sentencia T-376 de 2012, y requirió la intervención de esta Corporación para el adecuado cumplimiento de la decisión. En su escrito manifiesta que:
No se ha cumplido con hacer efectiva la orden de dejar sin efectos la resolución 479 de 2009 de la dirección Marítima de la Capitanía del Puerto de Cartagena, DIMAR, que otorgó en concesión un área de un bien de uso público ubicado en la playa frente al Hotel Las Américas, tanto en lo contenido en la concesión del 2009 sobre un área de 9.194 metros cuadrados, como en la entrega del área de 10.725,37 metros cuadrados entregada el 22 de enero de 2010 y el concepto favorable del 12 de octubre de 2012 sobre la misma área ( ) 3. A la fecha se mantiene sobre la playa la instalación permanente de bienes de la Sociedad Inversiones Talamare SAS Hotel Las Américas, colocados en el marco del a Resolución 497 de 2009 ( ) lo que [la D. permitió colocar] fue un kiosco de área circular, caseta salvavidas, 40 carpas con estructura de aluminio y cubierta de lona, 34 sombrillas en madera y palma, cancha de micro fútbol y voleibol, 8 canecas para basura ( ) a la fecha se mantiene sobre la playa, además de lo anterior, la instalación permanente de otro inmobiliario (sic), que la DIMAR permitió a partir de un concepto técnico favorable sobre la misma área en concesión.
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Además de la solicitud de cumplimiento, en Secretaría General de esta Corporación se han recibido diversos oficios, relacionados con el cumplimiento (o incumplimiento) de la sentencia T-376 de 2012, así:
(i) El cinco (5) de diciembre de dos mil doce (2012), la sociedad Inversiones Talamare presentó un escrito solicitando la declaratoria de nulidad de la sentencia T-376 de 2012.
(ii) El veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2013), el Representante Legal de Inversiones Talamare radicó un escrito en el cual señala que el área de concesión otorgada mediante resolución y dejada sin efectos en virtud de la sentencia T-376 de 2012 se encuentra a disposición de D. y del Distrito de Cartagena a partir de su notificación, y precisa que los kioscos construidos en el lugar fueron recibidos formalmente por funcionarios de la Alcaldía M. mediante acta de 19 de febrero de 2013, la cual adjunta a su comunicación.
(iii) La Dirección Marítima D.- ha remitido diversos escritos, explicando las actuaciones adelantadas para cumplir con lo dispuesto en la providencia, entre las que se destacan la remisión de una comunicación al Ministerio de Etnias solicitando su intervención para el inicio del proceso consultivo, y la presentación de diversas comunicaciones a la Alcaldía de Cartagena, para que efectúe las diligencias necesarias para la recuperación de los bienes de uso público objeto de concesión.[2]
(iv) la Defensoría del Pueblo ha informado a la Corporación que, en su concepto, el fallo aún no ha sido cumplido. Estos son las reflexiones centrales expuestas en el escrito:
1. La D. fue notificada el 30 de noviembre de 2012 de la sentencia en mención para su cabal cumplimiento.
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El 2 de diciembre de 2012 en las instalaciones (de) la Alcaldía de la Localidad de la Bahía en Cartagena, se firmó un documento que expresaba el avance temporal a la fecha del cumplimiento de dicho fallo, acordándose hasta ese momento el compromiso de la D. en hacer una visita al lugar objeto de concesión ( ); así mismo se expresó un preacuerdo respecto al tránsito libre de las personas por el sector de Cielo Mar ( )
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El 3 de diciembre de 2012, la D. notificó al Ministerio del Interior ( ) para que en el marco de su competencia concurran al proceso consultivo ( )
El día 6 de diciembre el Ministerio del Interior comunicó que estarían unos funcionarios de esa entidad en esta ciudad el 8 de diciembre de 2012, para adelantar con las partes intervinientes y legitimadas una preconsulta sobre este asunto, actividad que no tuvo su cometido pues el Presidente del Consejo Comunitario de La Boquilla no asistió, expresando ( ) que no asistiría debido a que el cumplimiento del fallo debía ser inmediato y esto no ha sucedido hasta este momento ( )
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Ayer, en la Alcaldía mayor se llevó a cabo una reunión organizada por la Alcaldía Menor, con el propósito de hacer un diagnóstico del cumplimiento del fallo y también para cumplir con lo estipulado en el artículo cuarto del cuerpo resolutivo, reunión en la que la vocería de la Defensoría así como la dirigencia de la comunidad de La Boquilla expresaron que dicho fallo no se había cumplido totalmente, ya que lo dispuesto en el numeral tercero de dicho proveído constitucional ha sido incumplido por las entidades obligadas al cumplimiento del fallo, ya que la afectación directa sobre los pescadores y pobladores de la comunidad negra de La Boquilla persiste, pues aún a la fecha en el lugar existen las barrearas de acceso a lugares que guardan un significado cultural y religioso para esta comunidad, como la existencia kioscos, camas solares y otros muebles. [Así como la presencia de c]eladores en dicho lugar, que si bien no impiden ni obstaculizan el libre tránsito y movilidad de esta comunidad, cumplen con el propósito de cuidar la conservación física de los kioscos como también de preservar el uso exclusivo de los mismos para los huéspedes del Hotel, circunstancia que impide el desarrollo o realización de cualquier acto cultural de la comunidad comoquiera que para ejecutarlo es necesario el desalojo del espacio ocupado por los kioscos ( )
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Que en dicha reunión, la D. le notificó a la Alcaldía Menor el resultado de la inspección en el lugar ( ) en donde a través de un acto administrativo se le otorga un plazo de treinta días calendario a la Sociedad Inversiones Talamare para que retire toda la infraestructura del lugar; acto administrativo que consideramos trasgrede una vez más el cumplimiento inmediato del fallo [porque] modifica los términos del cumplimiento [de la sentencia] ( )
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Por lo anterior, [la D]efensoría se permite informarles que dado a que tenemos en el citado fallo una obligación de vigilancia del cumplimiento del mismo, en pro de la protección de los derechos que le asisten en dicho lugar de cielo mar a la comunidad afrodescendiente de la Boquilla, se hace imperioso entonces comunicarles que a nuestro juicio el cumplimiento del fallo ha sido parcial hasta la fecha, no podemos entonces considerar que se haya cumplido con la inmediatez de este mandato judicial.
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El cumplimiento de las decisiones de judiciales es un derecho fundamental, asociado al acceso a la administración de justicia (artículo 229 CP), la eficacia de los derechos constitucionales (artículo 4º CP) y, el derecho a un recurso judicial efectivo para la protección de los derechos humanos (artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). El acatamiento de las órdenes impartidas en sentencias de tutela posee especial relevancia, pues una decisión constitucional de protección de derechos supone la previa demostración de la existencia de una situación de violación o amenaza de intereses iusfundamentales, los cuales constituyen la base jurídica y axiológica del Estado Constitucional de Derecho.
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Por ello, es deber de las autoridades y los particulares responsables de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales acatar las órdenes proferidas en los fallos de tutela, independientemente de los obstáculos que dificulten su plena eficacia. Sin embargo, cuando el cumplimiento de las órdenes no se ajusta a los términos establecidos en la sentencia; o el cumplimiento solo se logra de manera parcial, el orden jurídico prevé diversas vías para asegurar la eficacia de las órdenes. En ese sentido, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece la posibilidad de iniciar un incidente de desacato, y el artículo 54, ibídem, se refiere, de manera más amplia, a la competencia y obligación del juez de asegurar el cumplimiento de la sentencia de tutela.
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Esta Corporación ha aclarado, sin embargo, que el cumplimiento del fallo y el incidente de desacato, son dos instituciones jurídicas diferentes, aunque relacionadas. En ese sentido, el primero comprende toda medida por la cual pueda avanzarse en la efectiva observancia de las órdenes dictadas por el juez de tutela, mientras que el segundo se concreta en una indagación sobre la responsabilidad del funcionario o particular directamente vinculado al cumplimiento de la orden de tutela, y la eventual imposición de sanciones por la desobediencia injustificada del fallo. El desacato se adelanta mediante un trámite incidental, a solicitud de parte, y las decisiones sancionatorias que se adopten en éste, son objeto de control en grado jurisdiccional de consulta.
En ese sentido, el cumplimiento de la sentencia puede perseguirse por diversos medios, entre los cuales se encuentra el incidente de desacato. Ese trámite incidental, a pesar de ser un mecanismo de especial importancia para asegurar el cumplimiento de las decisiones de tutela, no es el único al que puede acudir el juez. Por el contrario, el funcionario puede adoptar toda medida complementaria que, sin modificar el sentido de la decisión, resulte apropiada para propiciar la protección de los derechos, en los términos previamente establecidos en la sentencia.
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De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991, el juez de primera instancia es el funcionario competente para adoptar las medidas pertinentes para el cumplimiento del fallo, y para adelantar el trámite del desacato. En relación con el desacato, el ejercicio de esa función por el juez de primera instancia materializa diversas condiciones del derecho fundamental al debido proceso, tal como lo ha afirmado la jurisprudencia constitucional:
Existen cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia.[3]
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Ahora bien, con independencia de la iniciación de un incidente de desacato, y de su resultado, las órdenes de protección dictadas en una sentencia de tutela deben cumplirse, mediante las demás medidas que el juez conciba y adelante para lograr ese propósito.
Por ese motivo, la Corte Constitucional preserva una competencia preferente para adoptar medidas necesarias para el cumplimiento de sus propias decisiones, siempre que, en virtud de especiales circunstancias, el juez de primera instancia no tenga la capacidad para lograrlo. Según se ha expresado en decisiones previas, la Corte puede asumir la vigilancia del cumplimiento del fallo ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta las medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.
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En ese marco, en el auto Auto 244 de 2010[4], este Tribunal explicó que la Corte puede asumir la vigilancia sobre el cumplimiento de sus propias decisiones, en los siguientes supuestos:
Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste, o cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato. ( ) Cuando se presenta un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces, o cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.
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De igual manera, en el Auto 010 de 2004 se establecieron diversas condiciones adicionales que deben cumplirse para que la Corte ejerza tal competencia: (i) [que] se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado - en teoría puede ser una confirmación -, (ii) [que] resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) [que] la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
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En el presente caso, la Sala considera que no existen razones objetivas para concluir que el juez de primera instancia (Tribunal Administrativo de Bolívar) carece de herramientas para asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas por la Corte en sentencia T-376 de 2012, y tampoco se percibe la iniciación de un incidente de desacato infructuoso. Por esas razones, la Corporación remitirá el conjunto de solicitudes recibidas, y referenciadas en el primer numeral de esta providencia al Tribunal Administrativo de Bolívar para que, en caso de no haberlo hecho aún, inicie las actuaciones pertinentes para lograr el cumplimiento integral de las órdenes contenidas en la sentencia T-376 de 2012, así como el incidente de desacato solicitado por la Comunidad Negra de La Boquilla en oficio de diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce.
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Con el propósito de evitar que obstáculos de carácter formal o apenas aparentes se opongan al adecuado ejercicio de las facultades del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de la sentencia T-376 de 2012, la Sala informará a las partes y las autoridades involucradas en el cumplimiento de la decisión, que: (i) el juez de primera instancia puede, sin modificar el sentido del fallo, adoptar las medidas complementarias que considere conducentes para dotar de plena eficacia a las órdenes contenidas en la Sentencia T-376 de 2012, y tiene el deber de adelantar el incidente de desacato promovido por la Comunidad de La Boquilla; (ii) la solicitud de colaboración a los entes de control incorporada en la sentencia citada, tiene por objeto que, en el marco de sus competencias, contribuyan a preservar la eficacia de la decisión de tutela, por ejemplo, persiguiendo el acercamiento entre las partes, y asesorando a la Comunidad en el ejercicio de los mecanismos que le confiere el ordenamiento jurídico para asegurar el cumplimiento del fallo; y (iii) el incidente de nulidad presentado contra decisiones de la Corte Constitucional no suspende los efectos de la decisión adoptada por la Corporación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
Primero.- NEGAR la solicitud presentada por B.L.G., en el sentido de que la Corte asuma la verificación del cumplimiento o inicie un incidente de desacato frente a la ejecución de las órdenes dictadas en la sentencia T-376 de 2012.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el escrito de la referencia y la documentación anexa al Tribunal Administrativo de Bolívar, con el propósito de que se adelanten las actuaciones conducentes al pleno cumplimiento de las órdenes contenidas en la sentencia T-376 de 2012, y se inicie el incidente de desacato promovido por el señor B.L.G..
Tercero.- REMITIR a las partes del trámite que culminó por sentencia T-376 de 2012, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Alcaldía Distrital de Cartagena, la Dirección Marítima -D.-, y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior copia de esta providencia.
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y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Primero.- Revocar las sentencias proferidas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), y en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el veinticuatro (24) de noviembre de dos mil once (2011); la primera, en tanto concedió el amparo al derecho fundamental a la Consulta Previa, por razones diversas a las expuestas; el segundo, en tanto declaró improcedente la acción.|| En su lugar, declarar la carencia de objeto en relación con los derechos de J.P.C., y conceder el derecho a la consulta previa de la Comunidad Negra de La Boquilla.|| Segundo.- Dejar sin efectos la Resolución 0497 de 2009, expedida por la Dirección Marítima de la Capitanía del Puerto de Cartagena, Por la cual se otorga una concesión a la sociedad Inversiones Talamare & Cía. S.C.A., en jurisdicción de la Capitanía de Puerto de Cartagena, con el fin de que rehaga el trámite, respetando el derecho fundamental a la consulta previa.|| En cumplimiento de esta orden, la D. deberá proponer a las partes una reunión para la concertación de las condiciones del proceso consultivo (preconsulta) en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, e informar a la Alcaldía Distrital de Cartagena y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior para que, en el marco de sus competencias, concurran al proceso consultivo.|| De acuerdo con la parte motiva de esta providencia, en caso de que nuevamente se decida entregar una concesión por parte de la D. sobre el sector de playa de Cielo Mar, esta deberá respetar los siguientes límites constitucionales: (i) que se definan de forma precisa el alcance y límites de la concesión; (ii) que no se altere la calidad de espacio público de la playa, transgrediendo la prohibición de que las playas se conviertan en propiedad privada; (iii) que se preserve todo uso tradicional que la Comunidad de la Boquilla efectúe sobre el sector de Cielo Mar; y (iv) que se asegure el derecho al tránsito a favor de la colectividad.|| Tercero.- Advertir a la D. y prevenir a la Alcaldía Distrital de Cartagena sobre su obligación legal y constitucional de permitir, mientras se adelanta el proceso de consulta, el tránsito y uso de la playa para todas las personas, y especialmente, de respetar el acceso de los miembros de la comunidad de La Boquilla, así como el ejercicio de las actividades asociadas a la pesca y las festividades u otros eventos culturales tradicionalmente desarrollados por la comunidad tutelante en el sector de Cielo Mar, lugar sobre el que se discutirá la entrega de la concesión.|| Cuarto.- Solicitar a la Alcaldía de Cartagena que implemente medidas, en los planes de desarrollo de la Ciudad y en las políticas públicas que actualmente desarrolla en relación con el corregimiento de La Boquilla, destinadas a asegurar la incorporación de la comunidad en las mismas, y a evitar que a través de estas se intensifique su actual situación de vulnerabilidad social y económica.|| Quinto.- Solicitar a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que, a través de sus seccionales o delegados, ejerzan las labores tendientes para lograr el cumplimiento de esta providencia, en el marco de sus funciones legales y misión institucional.
[2] El 21 de marzo de 2013, la Personería Distrital de Cartagena de Indias envió copia de la respuesta dada a la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-376 de 2012, en el cual indica que (i) la D. solicitó al Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior, dar inicio al trámite de consulta previa, atendiendo la solicitud elevada por el señor Benjamín Luna ( ) el día 4 de diciembre de 2012 en las instalaciones de la Alcaldía Local de la Localidad de la V. y Turística. En la reunión se concluyó que la D. realizaría una inspección técnica sobre el lugar, conceptuando sobre la calidad de bienes de uso público y aquellos objeto de restitución, además de la pertinencia del emboyado instalado por el Hotel que, según la comunidad, impedía el normal desarrollo de las faenas de pesca; (ii) funcionarios de la Policía Nacional dejaron constancia sobre el uso de la playa por todas las personas y en especial por parte de la comunidad de La Boquilla; (iii) el 5 de diciembre de 2012, el Director de la D. remitió informe al Tribunal Administrativo de Bolívar sobre las acciones adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia T-376 de 2012; (iv) mediante oficios de 6 de diciembre de 2012, el Director Marítimo puso en conocimiento de los representantes del Hotel Las Américas e Inversiones Talamare la fecha y hora definida para llevar a cabo la reunión de preconsulta, con copia a la Alcaldía Distrital, la PGN y la Defensoría del Pueblo; (v) el 7 de diciembre, el Director General Marítimo solicitó al Representante Legal de Inversiones Talamare entregar los bienes de uso público entregados en concesión y le advirtió sobre su obligación de permitir el tránsito y uso de la playa a todas las personas, así como el ejercicio de actividades de pesca y festividades u otros eventos culturales desarrollados tradicionalmente en el sector de Cielo Mar ( ) (vi) El 8 de diciembre de 2012 se realizó una reunión de acercamiento liderada por funcionarios de la dirección de consulta previa, a la cual no asistió el Representante Legal de la Comunidad de La Boquilla. (vii) El 14 de diciembre, la Capitanía del Puerto informó al Representante de Inversiones Talamare que la solicitud de suspender los efectos de la sentencia T-376 de 2012 es improcedente, por tratarse de una orden judicial ( ) el 28 de diciembre de 2012, la Dirección Marítima remitió a la Alcaldía Distrital informe de la inspección realizada el 5 y 6 de diciembre de 2012, solicitándole proceder a la restitución dentro de sus competencias Mediante oficio de 22 de enero de 2013 se solicitó al Alcalde M. obtener la restitución del bien de uso público ocupado indebidamente, requerimiento reiterado el 5 de febrero de 2013 y el 15 de febrero de 2013); ( ) (x) El 7 de febrero del 2014 el Director General Marítimo requirió al Representante Legal de Inversiones Talamare la entrega de los bienes de uso público ( ) La alcaldía informó que mediante resolución 004 de 15 de febrero de 2013 ordenó la restitución del área objeto de la concesión; y (xi) con oficio de 25 de febrero de 2013, el Representante Legal de Inversiones Talamare respondió el requerimiento sobre la entrega de los bienes de uso público, señalando que los kioscos construidos fueron formalmente recibidos por la alcaldía M., como consta en acta de 19 de febrero de 2013. (Copia de informe remitido a la Procuradora 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, de ocho de febrero de 2013 (radicada en la Corte el 18 de febrero de 2013), en el que se relatan las mismas actuaciones y (28 de febrero de 2013), copia de la respuesta a un derecho de petición elevado por B.L.G., Representante del Consejo Comunitario de La Boquilla, sobre las actividades adelantadas para el cumplimiento de la sentencia T-376 de 2012.
[3] Ver, auto 136 A de 2002.
[4] Al respecto ver, entre otros, los autos A-177/09, A-164/09 y A-010/04, entre otros.
