Sentencia de Tutela nº 008/14 de Corte Constitucional, 13 de Enero de 2014

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[12].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Se alega la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y vida digna.

   2.2. Legitimación activa. El señor A.M., titular de los derechos fundamentales invocados, interpuso la acción de tutela en nombre propio.

   2.3. Legitimación pasiva. El municipio de P. es una autoridad pública que es demandable en el trámite de tutela (CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º).

   2.4. I.. El 7 de diciembre de 2012, la autoridad municipal dio respuesta a la solicitud del actor, en la cual reclamaba agilizar el proceso de compra del predio la S., asignando una fecha cierta para la compra y el pago del predio negociado. La demanda de tutela fue presentada[13] cuatro meses después de dicha respuesta. Así las cosas, se trata de un término razonable para el ejercicio de la acción.

   2.5. S.. El carácter subsidiario de la acción de tutela, establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Al respecto señalo la sentencia SU-458 de 2010:

   “La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional”.

   Esta Corporación ha estudiado la procedencia excepcional de la acción de tutela bajo dos supuestos diferentes[16], cuando ésta: (i) se interpone como mecanismo principal y, (ii) cuando se ejercita como medio de defensa transitorio, para efectos de evitar un perjuicio irremediable.

   Con el fin de establecer si la acción de tutela es procedente en este caso, primero es necesario definir las características del proceso de adquisición de áreas de interés para acueductos municipales, contemplado en la Ley 99 de 1993 y las normas que lo reglamentan.

   2.5.1. Características y naturaleza del proceso de adquisición de áreas de interés para acueductos municipales.

   2.5.1.1. La Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 111, modificado por la Ley 1151 de 2007, declara de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que provean agua a los acueductos municipales.

   Para ello, los departamentos y municipios deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para adquirir y mantener dichas zonas, siendo deber de las autoridades ambientales definir las áreas prioritarias para ser adquiridas con dichos recursos departamentales o municipales y ellos deberán administrar los bienes, para lo cual tienen la obligación de garantizar “la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin”. Ahora bien, cada autoridad administrativa, de acuerdo con la norma general, deberá establecer el procedimiento de adquisición de predios.

   2.5.1.2. En este orden de ideas, el Alcalde del municipio de P., expidió la Resolución No. 5177 de 2012 “por la cual se establece el procedimiento para la adquisición y mantenimiento de predios del Municipio de P. en áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos rurales”, y en el artículo 3 fijó las etapas en las cuales consiste el procedimiento de selección de los predios priorizados por la autoridad ambiental, que consiste en:

   (1) Ofrecimiento formal de venta, que consiste en que el propietario del inmueble debe presentar una oferta formal de venta al ente territorial, debiendo entregar: a) el certificado de libertad y tradición del predio, b) certificado catastral, c) copia de las escrituras públicas del inmueble, d) un concepto técnico de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, cuya vigencia no puede ser superior a 6 meses. De acuerdo al parágrafo 1º del mencionado artículo, una vez se reciba la documentación exigida, la Secretaria de Desarrollo Rural estudiará los títulos del predio.

   (2) Definición de criterios técnicos por el Comité de Bienes Inmuebles del Municipio. Una vez se cuente con el concepto técnico de la CARDER, dicho Comité deberá seleccionar los predios a ser adquiridos para garantizar el suministro de agua, teniendo en cuenta los siguientes criterios técnicos: “a. orden cronológico de recepción de la solicitud de compra; b. ubicación del predio en zonas de importancia estratégica y colindantes definidas por el Plan de Ordenamiento Territorial; c. población abastecida por los acueductos rurales sujetos del beneficio; d. incidencia del predio en la calidad y cantidad de agua que recibe el acueducto rural beneficiado; e. predios ubicados en zonas definidas en conflicto de uso por el Plan de Ordenamiento Territorial y que su actividad económica sea desarrollada antes de la declaratoria del conflicto y/o zona de riesgo”. En el parágrafo 2º se reitera que para efectos de continuar con el procedimiento de adquisición es necesario contar previamente con el concepto técnico de la CARDER, al ser la autoridad competente para determinar si el predio dado en oferta cumple con los requisitos establecidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

   (3) Selección de predios por el Comité de Compra de Bienes Inmuebles, después del concepto técnico favorable expedido por al CARDER y emitido un certificado de disponibilidad presupuestal para adquirir el predio, la Secretaria de Desarrollo Rural deberá enviar los conceptos técnicos y los documentos que identifiquen el predio para que el Comité de compra seleccione los predios objeto de compra.

   (4) Acta de selección de predios: consistente en que el Comité de Compra tendrá que remitir a la Secretaria de Desarrollo Rural el acta de los predios seleccionados para ser adquiridos. La Secretaría deberá proceder a: (a) solicitar un avalúo comercial del predio a una entidad competente, a la luz de lo establecido en el Decreto 1420 de 1998[17] y, (b) formalizar la compra del predio por medio de escritura pública.

   2.5.1.3. En conclusión, el procedimiento establecido para la adquisición de predios para la conservación de recursos hídricos que proveen de agua a los acueductos rurales consta de varias etapas, en las cuales el propietario del bien inmueble tiene oportunidades para reclamar ante la administración la defensa de sus intereses económicos e instancias para controvertir las decisiones o recomendaciones sugeridas por ésta en pro de la protección de los recursos hídricos. Por lo demás, se trata de un proceso de oferta y negociación de un bien, regido por reglas especiales establecidas en la Ley 99 de 1993.

El señor A.M. de 55 años de edad, interpuso acción de tutela contra el municipio de P. por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y vida digna, ante la omisión de la entidad de perfeccionar la adquisición de un predio, de su propiedad, ubicado en la Vereda de la Amoladora Alta y en el cual cultivaba varios productos agrícolas que constituyen su sustento económico.

Según concepto de la CARDER del año 2010, se le recomendó destinar el predio a la implementación de sistemas agroforestales e idealmente que se erradicaran los cultivos, pues el dicho bien es una fuente hídrica; con consecuencia, el municipio de P. ha ofrecido comprarlo por encontrarse en una zona de protección y conservación de acueductos rurales y para efectos de dar cumplimiento a la Ley Marco Ambiental.

Afirmó el accionante que desde el mes de febrero de 2011 vive en arriendo en una casa en P. donde paga $300.000 pesos mensuales, ante la imposibilidad de seguir trabajando su predio.[18] En virtud de lo anterior, el actor ha elevado varias peticiones a la Alcaldía ofertando el inmueble, sin embargo no se ha perfeccionado la compra del mismo, por lo tanto, pretende que el municipio de P. (i) agilice el proceso de compra del predio, asignando una fecha cierta para la compra y el pago del bien negociado, (ii) incluya en el valor de la compra del predio, el valor de las fuentes hídricas y (iii) lo indemnice por los daños sufridos tras 3 años de no haber explotado económicamente su predio.

Por su parte, el municipio de P. en la respuesta que suministró a la acción de tutela, informó que el 26 de enero de 2012 se le comunicó al accionante que su predio estaba priorizado para la compra por encontrarse en una zona estratégica y que una vez se apropiaran los recursos iniciarán los trámites para ello.

También resaltó que, mediante oficio del 26 de junio de 2012, la administración le solicitó a la CARDER realizar un concepto técnico para la compra del predio, pero dicha entidad informó que sobre el predio de la S.: “el señor A.M. propietario (…) a pesar de que se le insistió en la necesidad de un concepto técnico no acepto realizar la visita aduciendo que no era necesaria pues el Municipio de P. ya había ido en varias oportunidades”. También especificó que el concepto técnico es necesario para adquirir el inmueble pues permite dar viabilidad al proceso de compra de predios en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y como hasta el momento el actor no ha permitido la visita, el municipio no ha podido seguir con el trámite. Además aclaró que la CARDER solo recomendó destinar el predio para sistemas agroforestales y que se erradicaran los cultivos limpios, sin embargo no era una obligación del actor realizarla, razón por la cual la administración no ha vulnerado su derecho al mínimo vital.

El juez de primera instancia decidió no tutelar los derechos fundamentales invocados por el señor M. porque estimó que es responsabilidad del actor permitir que los funcionarios de la CADER realicen la visita para emitir el concepto técnico requerido para poder continuar con el proceso de compra del bien inmueble. El actor impugnó la decisión pues estimó que el juez de tutela no tuvo en cuenta que él, además de solicitar la compra del predio en la acción de tutela, también estaba reclamando que en el valor de la compra se incluya el valor de las cuencas hídricas y además del perjuicio que se le ha causado durante 3 años al no definir su situación jurídica con el inmueble, al no poder trabajar la tierra. El juez de tutela de segunda instancia confirmó la sentencia de primera instancia, por considerar que la acción de tutela no es el medio a través del cual se puedan solucionar el tipo de controversia planteada, pues es un trámite preferencial y subsidiario.

Ahora bien, corresponde a la Sala determinar si la Alcaldía municipal de P. vulneró los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital e igualdad del señor A.M. al no haber perfeccionado un contrato de compraventa sobre un predio denominado “la S., siendo que la administración municipal ofertó comprarlo en el año 2010 por tener recursos hídricos que suministran el acueducto municipal. Así las cosas, el actor pretende por medio de la acción de tutela que se: (i) ordene al municipio que agilice el proceso de compra del predio, asignando una fecha cierta para la compra y el pago del predio negociado, (ii) incluya en el valor de la compra del predio, el valor de las fuentes hídricas y (iii) sea indemnizado por los daños sufridos tras 3 años de no haber explotado económicamente su predio.

Tal como se mencionó anteriormente, la Alcaldía de P., en cumplimiento de lo establecido en la Ley 99 de 1993, expidió la Resolución No. 5177 de 2012 en la cual se fijó un procedimiento para la adquisición y mantenimiento de predios del Municipio de P. en áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos y definió las etapas a través de las cuales la adquisición se perfecciona. Entre ellos, la definición de criterios técnicos realizado por el Comité de Bienes Inmuebles del municipio, en el que se requiere con anterioridad de un concepto técnico de la CARDER, como autoridad competente para determinar si el predio dado en oferta cumple con los requisitos establecidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.

En este caso, no ha podido realizarse el concepto técnico de la CARDER, porque el accionante no permite el ingreso de los funcionarios de la entidad, tal como lo señaló la accionada en la respuesta a la acción de tutela y las respuestas a varias solicitudes elevadas por el señor M., así: (i) el 27 de agosto de 2010, el Subdirector de Gestión Ambiental Territorial del municipio de P. solicitó del señor A.M., la autorización para realizar una visita al predio y elaborar el Concepto Técnico[22], (ii) el 26 de junio de 2012, la Secretaria de Desarrollo Rural informó que el predio del actor “reunía los requisitos para la compra de acuerdo con lo dispuesto por las Leyes 99 de 1993 y 1151 de 2007, una vez se emita concepto la autoridad ambiental, el ente territorial priorizará los predios a ser adquiridos para la protección del recurso hídricos”, (iii) el 22 de agosto de 2012 la Secretaria de Desarrollo Rural solicitó al accionante la necesidad de que CARDER realizara una visita técnica al predio la S., (iv) el 7 de diciembre de 2012, el Secretario de Desarrollo Rural reiteró la necesidad de permitir la visita de la autoridad ambiental, “para que de acuerdo con sus competencias determine si el predio reúne las condiciones para compra (..)”

Posterior a dicha etapa, cuando el CARDER dé un concepto técnico favorable se debe surtir la selección de predios y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal se comprará el inmueble. Así las cosas, el retraso de la administración para la adquisición del predio es adjudicable al actor, pues él debe autorizar la visita de la CARDER para realizar un concepto técnico y que transcurran el resto de las etapas que finalizarán con la adquisición del mismo, y, en el transcurso de las etapas subsiguientes tendrá la oportunidad para solicitar de la administración que incluya en el valor de la compra del predio, el valor de las fuentes hídricas.

En ese orden de ideas, el juez de tutela no tiene competencia para desconocer el procedimiento que exige la Ley 99 de 1993 sobre la elaboración de una visita y un concepto técnico de la CADER al predio de propiedad del señor M. para que prosigan con el proceso de adquisición del bien, pues lo que pretende el señor M. es que se agilice el tramite de compra de su inmueble, que se incluya en el valor del predio el de las cuencas hídricas allí encontradas y que además se indemnicen los perjuicios, todas estas, situaciones que escapan de la competencia del juez constitucional pues para ello existe una reglamentación especifica y no puede pretenderse que por medio de la acción de tutela se desconozcan las etapas establecidas en la normatividad para llevar a cabo la compra del bien. Además, la ley prevé un mecanismo judicial ordinario para reclamar la indemnización de perjuicios, como es, la acción de reparación directa, razón por la cual la acción de tutela se torna improcedente.

Pues tal como lo mencionó la sentencia SU-713 de 2006:

“(...) debe recordarse que la situación fáctica que legitima la acción de tutela por la existencia de un perjuicio irremediable, supone la necesidad de conferir un amparo transitorio, o en otras palabras, de adoptar una medida precautelativa, para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se invocan. De suerte que, la prueba de su configuración debe recaer necesariamente sobre el posible daño o menoscabo que sufriría el derecho fundamental objeto de protección y no en relación con las consecuencias económicas que se derivarían de los efectos nocivos de un acto de la Administración.

Por consiguiente, es claro que ante la falta de demostración de un perjuicio irremediable que tenga la virtualidad de comprometer o amenazar los derechos fundamentales invocados, la acción de tutela como mecanismo transitorio de defensa judicial, no está llamada a prosperar. Esta conclusión se complementa, por lo demás, con dos (2) argumentos adicionales que impiden la procedencia del amparo tutelar, por una parte, el carácter de estricta legalidad de las razones invocadas en la demanda, y por la otra, la posibilidad de solicitar, en el trámite de las acciones contenciosas y contractual, la suspensión provisional del acto administrativo que se considera lesivo de los derechos alegados, como medida cautelar con la idoneidad y eficacia suficiente para evitar un daño contingente sobre los mismos.”

Por otra parte, en la sentencia SU-256 de 1996 esta Corporación estableció los presupuestos para acceder por vía de tutela al reconocimiento de los perjuicios ocasionados por la vulneración de derechos fundamentales, los cuales, deben ser verificados por el juez de tutela rigorosamente, pues en principio la acción de tutela se torna improcedente para reclamar prestaciones económicas. Por lo tanto, las condiciones que deben reunirse para ello son: (i) que la tutela sea concedida, (ii) que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial para obtener el resarcimiento del perjuicio, (iii) que la violación del derecho haya sido manifiesta y como consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria, (iv) que la indemnización sea necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho, (v) que se haya garantizado el debido proceso a quien resulte condenado.

En virtud de lo anterior, respecto a la pretensión del accionante sobre la indemnización de perjuicios, producto de lo dejado de percibir por no cultivar el predio –por la recomendación suministrada por la CARDER-, la Sala reitera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar las indemnizaciones o prestaciones de carácter económico, pues existen otras vías judiciales previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la posibilidad de decretarse medidas cautelares, que son idóneos y eficaces para resolver este tipo de controversias.

En este orden de ideas, la Sala decidirá revocar las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Primero Penal del Circuito de P. y por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Garantías de la misma ciudad, que negó el amparo a los derechos fundamentales invocados y en su lugar, declararon la improcedencia de la acción de tutela instaurada por el señor A.M. contra el municipio de P.. Sin embargo, se instará al accionante para que permita el acceso de los funcionarios de la CARDER y puedan emitir el concepto técnico y a la administración municipal para que dé prioridad en la compra del bien del señor A.M., pues ésta data del año 2010.

4. Razón de la decisión.

4.1. Síntesis del caso.

Se declara improcedente la acción de tutela cuando a través de ésta se pretende: i) agilizar un trámite de adquisición de bienes en áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos rurales; ii) que se incluya en el valor del predio el de las cuencas hídricas; y iii) que se indemnicen los perjuicios causados, pues no se cumple con el requisito de subsidiariedad ya que existen mecanismos ordinarios judiciales y trámites normativos administrativos para ello, pues todas estas situaciones se escapan de la competencia del juez constitucional.

4.2. Regla de decisión.

Se declara improcedente la acción de tutela cuando no se cumple con el requisito de subsidiariedad y se pretende reclamar indemnización de perjuicios o prestaciones de carácter económico.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,