Sentencia de Tutela nº 037/14 de Corte Constitucional, 30 de Enero de 2014

1. Demanda de tutela[1].

   1.1. Elementos y pretensión.

   1.1.1. Derechos fundamentales: mínimo vital, vida digna, seguridad social, y protección especial a las personas de la tercera edad.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración: la negativa por parte del municipio accionado de sustituir la pensión de jubilación de la señora D.D.Y. a favor de su compañero permanente A. de la C.P.B., tras la muerte de la titular del derecho pensional.

   1.1.3. Pretensión: se ordene al municipio accionado: (i) proferir resolución donde se reconozca la sustitución de la pensión de jubilación de la cual era titular la señora D.D.Y. a favor de quien fue su compañero permanente, el señor A. de la C.P.B.; (ii) incluir en nómina de pensionados al accionante; (iii) realizar los trámites correspondientes que le garanticen al accionante el acceso a la seguridad social y (iv) efectuar el pago de las mesadas causadas desde el mes de noviembre de 2012 a la fecha, debidamente indexadas.

   1.2. Fundamentos de la pretensión.

   1.2.1. El señor A. de la Cruz P.B., de 83 años de edad[3], afirmó haber convivido con la señora D.D.Y. por un término superior a quince (15) años, en calidad de compañeros permanentes.

   1.2.2. De la unión entre el accionante y su compañera; el día 22 de mayo de 1986 nació A.K.B.D.[4].

   1.2.3. El día 23 de agosto de 1991, mediante Resolución 127 del mismo año[5], el municipio de Montería reconoció a favor de la señora D.D.Y. la pensión de jubilación, por haber laborado para dicha Corporación como celadora y aseadora de la escuela León XIII, además de cumplir los requisitos legales para acceder al beneficio pensional.

   1.2.3. El 27 de marzo de 1997, la señora D.D.Y. falleció en la ciudad de Medellín.

   1.2.4. A través de la Resolución 0369 del 5 de septiembre de 1997, el municipio accionado reconoció a la menor A.K.B.D. el derecho a disfrutar de una pensión mensual vitalicia de jubilación como sustituta de la señora A.K.B.D., descontándole 5% de cada mesada para fines médico-asistenciales[6].

   1.2.5 Debido a que A.K.B.D. alcanzó la edad límite para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su madre D.D.Y., en el mes de octubre de 2012 recibió la última mesada pensional.

   1.2.6 El día 23 de octubre de 2012, a través de apoderado judicial, el señor A. de la C.P.B. elevó petición ante el Alcalde de Montería solicitando el reconocimiento de la totalidad de la pensión de jubilación reconocida a la señora D.D.Y., como sustituto de la misma[7].

   1.2.7 No obstante, el 15 de febrero de 2013 el municipio accionado negó la solicitud presentada por A. de la Cruz P.B.[8], argumentando que el accionante dejó pasar mucho tiempo para solicitar la pensión de sobrevivientes.

2. Respuesta de la entidad accionada.

   2.1. Municipio de Montería[9].

   Solicitó que no se tutelaran los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que la acción de tutela no es el mecanismo judicial para solucionar controversias originadas con ocasión al reconocimiento de derechos pensionales, teniendo en cuenta que para pretensiones de orden legal, existen otras instancias[11]. En palabras de la Corte Constitucional “tratándose de la solicitud del reconocimiento y pago de un derecho pensional, esta Corporación ha sido consistente en sostener que la acción de tutela resulta, por regla general, improcedente para resolver cuestiones de esta estirpe, toda vez que por su naturaleza excepcional y subsidiaria, no puede reemplazar las acciones ordinarias laborales concebidas por el Legislador para resolver asuntos de carácter litigioso. De tal suerte que la existencia y disposición de otros medios de defensa judiciales como escenarios pertinentes para ventilar tanto las diversas controversias de índole económica como para desplegar ampliamente las diferentes garantías de orden procesal encaminadas a demostrar el supuesto de hecho de las normas cuyo efecto jurídico persiguen, permiten suponer que, en principio, la acción de amparo constitucional se torna en un mecanismo impropio para decidir sobre tales pretensiones.”

   Aseguró que la acción de tutela sólo procede en aquellos casos en los cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo de defensa judicial, por ende solicita declarar improcedente la acción de tutela.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión.

   3.1. Sentencia del Juzgado Cuarto Penal Municipal de Montería del 25 de abril de 2013[12].

   Consideró, que el municipio accionado no vulneró los derechos invocados por el accionante, pues si bien se trata de un mayor de 80 años que a la luz del ordenamiento jurídico colombiano goza de especial protección por parte del Estado y el amparo constitucional podría operar de manera transitoria, es necesaria la acreditación de un perjuicio irremediable.

   Aseguró que al momento en que el accionante solicitó al municipio accionado la sustitución pensional, ya había transcurrido un lapso de tiempo considerable que no puede ser subsanado por el juez constitucional, sostuvo que para conflictos originados en el reconocimiento de derechos pensionales, el ordenamiento ha previsto diferentes instancias de discusión, siendo la acción de tutela un mecanismo de protección subsidiario que en ningún momento puede remplazar los mecanismos legales de defensa judicial establecidos.

   Si bien reconoció la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando los mecanismos consagrados resulten inidóneos, en este caso no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   Adicionalmente, consideró que las declaraciones ante notario de los señores H.M.Q.C. y W.M.E.[13] dando fé de la convivencia entre el accionante y D.D.Y., no cuentan con el poder suficiente para demostrar su calidad de compañeros permanentes. Finalmente, el accionante no demostró dependencia económica respecto a su presunta compañera permanente al momento de su muerte, requisito consagrado por la Ley 6 de 1945 y el Decreto 3136 de 1968 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

   3.2. Impugnación[14].

   El abogado del accionante impugnó la decisión del a quo afirmando que en efecto y de acuerdo a las declaraciones rendidas ante notario de los señores H.M.Q.C. y W.M.E., el accionante y la señora D.D.Y. si ostentaban la calidad de compañeros permanentes, por ende no hay razón alguna para concluir que dichas declaraciones carecen de suficiente poder para probar la convivencia.

   Así mismo, la presente acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, una vez que A.K.B.D. fue quien gozó de la totalidad de la pensión de sobrevivientes como sustituta de D.D.Y. desde la fecha de su muerte hasta el mes de octubre de 2012; durante el mismo mes de octubre de 2012 el accionante elevó petición ante el municipio accionado, solicitando el reconocimiento de la sustitución pensional a su favor, la cual fue negada el 15 de febrero de 2013 y la acción de tutela interpuesta el 11 de abril de 2013. De esta forma, el accionante considera errónea la afirmación del juez de primera instancia sobre la falta de inmediatez entre la conducta que causa la vulneración de los derechos y la fecha de interposición de la acción de tutela, ya que entre los dos eventos únicamente transcurrió un mes y veintisiete (27) días.

   De igual forma, el a quo no tuvo en cuenta que el accionante no solicitó la sustitución pensional de su compañera permanente, debido a que la misma fue reconocida en su totalidad a su hija menor A.K.B.D. con quien ha convivido hasta la fecha. Además, si bien la pensión de sobrevivientes se encontraba a nombre de A.K.B.D., era el accionante quien se encargaba de recibir y administrar el dinero para la manutención de su hogar.

   Por otro lado, el accionante entiende que la acción de tutela fue concebida por el ordenamiento jurídico como un mecanismo de protección de derechos fundamentales de carácter subsidiario, pero en este caso, reitera el accionante que el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio, busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, dejando claro que si bien existe la vía ordinaria ante la jurisdicción contenciosa administrativa, debido a su edad avanzada, la misma no resulta lo suficientemente expedita para la protección de sus derechos.

   Teniendo en cuenta que el actor cuenta con más de 80 años y su condición física no le permite ejercer actividades para mantener a su familia, la negativa por parte del municipio accionado de reconocer a su favor la sustitución pensional, vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la protección especial a las personas de la tercera edad.

   3.3. Sentencia del Juzgado Primero Penal del Circuito de Montería del 24 de junio de 2013[15].

   Revocó la decisión de primera instancia, y en su lugar declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de inmediatez. Solicitó al municipio accionado informar quién efectivamente retiraba las mesadas pensionales a nombre de A.K.B.D., confirmando que A. de la C.P.B. en calidad de representante de la menor titular de la pensión, efectuaba el retiro.

   Consideró que si bien para dirimir las controversias suscitadas alrededor de los derechos pensionales existe otro mecanismo de defensa, eventos donde el mecanismo no resulte lo suficientemente idóneo o se ocasione un perjuicio irremediable podrán ser discutidos en sede de tutela. De esta forma, al estudiar las particularidades del caso, el juez de segunda instancia estimó que por ser una persona que ha superado la expectativa de vida, sujeto a especial protección por parte del Estado, la vía ordinaria resulta inidónea.

   Sin embargo, en virtud de que la acción de tutela vela por la protección inmediata de los derechos fundamentales, “debe ejercerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia.”[16] En el presente caso se evidencia que el accionante dejó pasar más de quince (15) años desde el momento en que se reconoció la sustitución pensional a nombre de A.K.B.D. y el momento en que elevó la solicitud de reconocimiento a su favor, plazo que resulta desproporcionado y excesivo para conceder el amparo constitucional.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[17].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Se alega la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna, seguridad social y protección especial a las personas de la tercera edad.

   2.2. Legitimación activa. El señor A. de la Cruz P.B. es el titular de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados e interpuso la acción de tutela a través de apoderado judicial[18].

   2.3. Legitimación pasiva. El municipio de Montería, como autoridad pública según el artículo 311 de la Constitución Política, ante el cual la acción de tutela resulta procedente, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 86 de la C.P.

   Frente al mismo, el accionante se encuentra en situación de indefensión, pues al ser la entidad encargada de reconocer la pensión de sobrevivientes en este caso, el accionante carece de medios físicos y jurídicos de defensa para oponerse a la amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales.

   2.4. Inmediatez. El señor A. de la C.P.B. interpuso la acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la protección especial a las personas de la tercera edad ante la negativa del municipio de Montería de reconocer la sustitución pensional a favor del actor; que fue solicitado por intermedio de petición y respondida por la entidad el 15 de febrero de 2013. Por su parte, el accionante interpuso la acción de tutela el 11 de abril de 2013, esto es, un mes y veintisiete días después de que el municipio suministrara una respuesta, negando el reconocimiento de la sustitución pensional solicitada. Por lo tanto, se trata de un término razonable para el ejercicio de la acción[19].

   2.5. S.. El carácter subsidiario de la acción de tutela, establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En este orden de ideas, el reconocimiento de derechos pensionales, en principio no es un asunto susceptible de ser tramitado judicialmente por vía de la acción de tutela, toda vez que la legislación laboral contempla el procedimiento por medio del cual se debe tramitar este tipo de controversias.

   No obstante, la Corte ha admitido la procedencia de la acción de tutela cuando el mecanismo consagrado no sea lo suficientemente idóneo para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante, lo cual en este caso resulta relevante pues al hacer referencia a la edad avanzada del accionante la vía ordinaria se torna inidónea, siendo la acción de tutela el mecanismo eficaz para la protección de los derechos del actor[20].

   En el presente caso, la acción de tutela instaurada por el señor A. de la Cruz P.B. contra el municipio de Montería resulta procedente, en la medida en que es posible verificar el cumplimiento de los requisitos de procedencia exigidos por el artículo 86 constitucional y el Decreto 2591 de 1991.

   Si bien es cierto que existen otros medios de defensa para la salvaguarda de los derechos pensionales, la acción de tutela resulta ser el mecanismo idóneo y expedito para la protección de los derechos del accionante teniendo en cuenta que se trata de una persona mayor de 80 años.

   Así mismo, la falta de solicitud ante el municipio accionado por parte del actor de reconocimiento de la sustitución pensional, obedeció a que la misma fue reconocida íntegramente a su hija A.K.B.D. tornándose innecesaria su solicitud pues quien efectuaba el retiro y administraba las mesadas pensionales era el accionante, con el fin de satisfacer las necesidades básicas de su hogar.

   Una vez la titular de la pensión cumplió la edad límite para gozar del beneficio pensional de sobrevivientes, el accionante solicitó ante el municipio el reconocimiento de la misma pues este ingreso constituía su mínimo vital. No obstante el municipio accionado, el 15 de febrero de 2013 negó la solicitud, al considerar que el accionante no ejerció su derecho dentro de un periodo de tiempo razonable.

   De esta forma, el 11 de abril de 2013 el actor interpuso la presente acción de tutela al considerar que la negativa por parte del municipio accionado vulnera sus derechos fundamentales.

3. Problema Jurídico.

   De conformidad con los antecedentes planteados, corresponde a la Sala determinar si: ¿vulnera el municipio accionado los derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la protección especial a las personas de la tercera edad del accionante, al no reconocer a su favor la sustitución pensional en calidad de compañero permanente de la señora D.D.Y., bajo el argumento de no haber solicitado su reconocimiento dentro de un lapso de tiempo determinado?

4. Imprescriptibilidad del derecho a la pensión

   En ocasiones anteriores, esta Corporación ha considerado que “la pensión de sobrevivientes puede llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del accionante. Efectivamente, pueden llegar a conjugarse factores como la avanzada edad del peticionario con su incapacidad financiera para solventar unas condiciones de vida dignas de no recibir la mesada pensional. La jurisprudencia constitucional ha precisado de igual manera, que el derecho a la pensión de sustitución es imprescriptible, con base en el artículo 48 de la Constitución Política que establece la imprescriptibilidad del derecho a la seguridad social, y el artículo 53 Superior que atribuye al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones."[21]

   Por consiguiente, la entidad encargada del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no puede negarse al reconocimiento de la misma, argumentando la prescripción del derecho.

   Sin embargo, es pertinente aclarar que si bien el derecho al reconocimiento pensional es imprescriptible, respecto a las mesadas pensionales, esta Corporación ha sostenido que “los derechos laborales cuyo cumplimiento no ha sido exigido ante el patrono, se extingue luego de tres años a partir del momento en que se han configurado los presupuestos fácticos y jurídicos que permiten su exigibilidad”[22]. Por esta razón únicamente podrán ser reconocidas las mesadas pensionales causadas durante los últimos tres años anteriores a la fecha de la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

5. Requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a compañeros permanentes en el sector oficial

   La Ley 100 de 1993 en su artículo 47, posteriormente modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, establece quienes son beneficiarios de la sustitución pensional, a saber:

   “

   1. En forma vitalicia, el cónyuge ola compañera o compañero permanenteo supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge ola compañera o compañero permanentesupérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con elfallecidono menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;

   2. En forma temporal, elcónyuge o la compañera permanentesupérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a).

   Si respecto de un pensionado hubiese uncompañero o compañera permanente,con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.”

   Así mismo, la Ley 54 de 1990 “por la cual se definen las uniones maritales de hecho y régimen patrimonial entre compañeros permanentes”, en el artículo 4, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, consagró como medios de prueba de la unión marital de hecho, “(i) escritura pública ante Notario por mutuo consentimiento de los compañeros permanentes; (ii) acta de conciliación suscrita por los compañeros permanentes, en centro legalmente constituido; (iii) sentencia judicial.”

   No obstante, el Decreto 1045 de 1978 “por el cual de dictan las reglas generales de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, en su artículo 54, estableció que “la calidad de compañera permanente de empleados públicos o trabajadores oficiales se acreditará siempre mediante dos declaraciones de terceros. No se admitirá la calidad de compañera permanente cuando se tenga el estado civil de casado, salvo en los casos de sentencias de separación de cuerpos”.

   De esta forma, “bastan dos declaraciones extra proceso, para que, el o la compañera permanente de un trabajador oficial, pueda acreditar la condición de tal, y de esta manera cumplir con el requisito exigido por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 para acceder a la prestación solicitada.”[23]

El señor A. de la C.P.B. de 83 años, en calidad de compañero permanente de la difunta D.D.Y.[25], a favor de quien fue reconocida pensión de jubilación por parte del municipio de Montería, es beneficiario de la sustitución pensional de acuerdo a lo establecido en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y el Decreto 1045 de 1978.

Según la jurisprudencia constitucional, por tratarse de un derecho pensional, la pensión de sobrevivientes es imprescriptible, por tanto el municipio accionado no puede negarse al reconocimiento de la misma a favor del titular del derecho, argumentando la falta de oportunidad en la solicitud. No obstante, únicamente serán reconocidas las mesadas pensionales causadas durante los últimos tres años anteriores a la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional.

Por lo anterior, encuentra esta Sala de Revisión que la falta de reconocimiento de la sustitución pensional por parte del municipio de Montería a quien es titular del derecho, vulnera sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta que la suma correspondiente a las mesadas pensionales constituye su mínimo vital.

7. Razón de la decisión

7.1 Síntesis del caso

En el presente caso, el municipio de Montería vulneró el derecho fundamental al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la protección especial a las personas de la tercera edad de A. de la Cruz P.B. al no reconocerle la sustitución pensional a la que tiene derecho.

7.2 R. de decisión

La acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio, al ser el medio idóneo y expedito para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante, debido a que se trata de un mayor de 80 años, que acredita la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Si bien, los derechos pensionales son imprescriptibles, la entidad accionada no puede negar su reconocimiento alegando la prescripción del derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,