Auto nº 115/14 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2014

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, mediante escrito del 03 de febrero de 2014, el ciudadano M.E.Q. presentó demanda contra la ley 114 de 1913, “que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de escuela”.

   En criterio del demandante esa disposición es contraria a la Constitución debido a que posteriormente “se modificó, se desarrollo (sic), amplio la ratio juris, sobrepasó su limite (sic) y desbordo (sic) su cobertura y alcance primigenio con normas posteriores”.

   Puntualmente refiere que el precepto accionado fue alterado, entre otras, por las leyes 116 de 1928 (“que la extendió a los docentes y empleados de las escuelas normales nacionales y a los inspectores de instrucción pública”); 37 de 1993 (“que permitió completar el tiempo en docencia secundaria, Nacionales y N.s para el reconocimiento al derecho de pensión gracia”); el Estatuto Docente establecido en el Decreto Ley 2277 de 1979; la Ley 91 de 1989 (“que creo (sic) el régimen (sic) de prestaciones (sic) sociales del magisterio y consagro (sic) en igualdad de derechos a todos los docentes vinculados hasta 31 de diciembre de 1980”); la Ley 60 de 1993; la Ley 4ª de 1992, artículo 19, literal g; la Ley 100 de 1993, artículo 279; y la Ley 812 de 2003, artículo 81.

   Bajo esas circunstancias planteó el problema jurídico de la demanda de la siguiente manera:

   “La relación normativa Constitucional, nos permite despejar la duda racional e interpretativa jurisprudencial (sic), dada por los alcances limitados y por la exequibilidad de las antinomias jurídicas (sic) planteadas en la ley anterior primigenia 114 de 1913, puesta a consideración del examen Constitucional que debe ordenar, para el presente caso y definir (sic) la H Corte Constitucional, sobre las también exquibles (sic) posteriores, Ley 116 de 19128 (sic) y 37 de 1933, y la Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2A”.

   Posteriormente citó como normas constitucionales infringidas los artículos 29, 48, 53 así como el 209 y transcribió el comunicado de prensa referido a la sentencia C-741 de 2012, en la cual se decidieron las objeciones gubernamentales planteadas sobre el proyecto de ley 114 de 2009 Senado y 296 de 2010 Cámara, “Por medio de la cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2º, literal a) de la Ley 91 de 1989” (expediente OG-0137). Enseguida concluyó lo siguiente:

   “Es procedente entonces, en virtud de lo anterior, lo expuesto a consideración y control de la H. Corte Constitucional, es decir, la acción pública para decidir la exequibilidad o no del debido proceso administrativo y judicial amparado por los artículos 29, 48 parágrafo transitorio 1º, 53, 209 constitucional dados los requisitos establecidos por la presente formulación de constitucionalidad para los docentes (nacionales y nacionalizados) con fundamento en el artículo 15 de la ley 91 de 1989, numeral 2A; Fundamentos expresos en la declaratoria de exequibilidad y de los principios preferentes aplicables de favorabilidad, de permisividad que la honorable corte constitucional ha declarado exequibles en todos los procesos promovidos por otros ciudadanos sobre la ley que creó y regula el régimen de prestaciones sociales y económicas del magisterio, conocida como Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2, que preceptúa: (…)”

   Bajo esas condiciones el actor intentó precisar el alcance de su demanda en los siguientes términos:

   “En consecuencia, la exequibilidad del último precepto de la norma aquí invocada se infiere y despeja en forma definitiva el camino de la incompatibilidad, prevista por la exequibilidad también de la ley 114 de 1913, artículos 4º. Numeral 3º. y art. 10: Es decir, que cualquier docente vinculado del orden Nacional o N. hasta el 31 de diciembre de 1980, puede obtener el reconocimiento de la pensión gracia, y además, puede acreditar que ha recibido o recibe actualmente otra pensión ordinaria de jubilación o recomo recompensa de carácter nacional, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.”

   Luego transcribió algunos párrafos de varias sentencias de esta corporación, en las que destacó el alcance del principio de favorabilidad en materia laboral. Refirió varios de los artículos de la ley demandada y expresó que las condiciones establecidas en ella para acceder a la prestación hoy no se cumplen, para lo cual hizo énfasis en los artículos 4º y 10; este último, teniendo en cuenta que allí se indica que la pensión gracia “es incompatible con el ejercicio de cualquier empleo público cuyo sueldo exceda a veinte pesos”. Sobre este punto argumentó lo siguiente:

   “Es decir, si es incompatible por el artículo 10, una interpretación entre pensión gracia y pensión de jubilación ordinaria inicialmente con el empleo público, no es procedente ni para el maestro oficial de escuela primaria del sector oficial inclusive, ni para cualquier docente el obtener simultáneamente sendas pensiones y empleo público por el artículo 10, esto es, la pensión ordinaria de jubilación, la pensión gracia y el ejercicio del cargo no es el permitido según esta Ley, a ningún maestro. Se deben resolver los siguientes interrogantes de forma y de fondo Constitucional para el debido proceso administrativo y judicial:

   1. Estás (sic) son las incompatibilidades sobrevinientes y sobrevivientes modificadas y desarrolladas por normas posteriores, entonces, cómo se explica que el docente nacionalizado obtenga la pensión gracia, demostrando que percibe además la pensión de jubilación ordinaria del orden nacional, y el docente nacional no, además de continuar el nacionalizado y maestro de primaria con el empleo público si la Ley 114 de 1.913 no se lo permite en su artículo 4º, numeral 3º, ni en su artículo 10º.?

   2. ) Cómo demuestra o comprueba el maestro oficial de primaria, que no vulnera la norma de la Ley 114 de 1.913, con el resuelve de la C-479 de 1.998 y C-480 de 2000, si contraviene el artículo 4º,, numeral 3º. Y el artículo 10º, al recibir sendas pensiones y continuar con el ejercicio del empleo público?”

   El actor relacionó las modificaciones que se le han aplicado a esa prestación a través de las leyes 116 de 1928, 24 de 1947, 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985, 91 de 1989, entre otras, y citó las sentencias C-489 de 2000 y C-479 de 1998, de las cuales analizó lo siguiente:

   “La pregunta de contera que debe hacerse sobre los pronunciamientos anteriores, la suspensión de La pensión gracia para docentes Nacionales que se estaba otorgando en igualdad de condiciones hasta el 09 de sep. de 1998, ¿cómo entonces, se da una nueva interpretación partiendo de una premisa equivocada, controvertida sobre la decisión con los maestros de primaria consistente en: si la educación primaria solamente por encargo estaba bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos, en consonancia con las ordenanzas expedidas por las Asambleas respectivas, e inspeccionada por el Poder Ejecutivo Nacional, y la secundaria que estaba a cargo de la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo Nacional? como entonces, y de que manera se pudo corregir la supuesta desigualdad prevista por el H. ex magistrado G.D.? Desigualdad que estaba corregida con el reconocimiento del derecho hasta 1998-09-09 C-479, pero, que por esta decisión tomada se revive la desigualdad entre educadores de primaria del sector oficial y educadores de secundaria oficiales enseñanza a cargo de la Nación, se les suspendió el reconocimiento a la pensión gracia, al ser desprotegidos del goce de este derecho fundamental, al despojarles ipso facto mediante la C-489 de 2000, declarándose por estas una supuesta incompatibilidad no prevista en la norma; es así, como lo pregona la misma ley, art. 15 numeral 2A, reviviendo entonces, los artículos 1º. 2º . 4º Numeral 3º.y 6º., 7º. y 10º . de la Ley 114 de 1913”. (N. original en la demanda).

   En líneas posteriores la demanda insiste en que la sentencia C-489 de 2000 desconoció varios derechos fundamentales y normas de carácter constitucional y legal, puntualmente las que reconocen el régimen prestacional especial de los docentes. Sobre el particular es necesario destacar el siguiente argumento:

   “Las decisiones tomadas según el criterio expuesto por el H. Magistrado Carlos G.D., en C-479 de 1998, como intérprete de la ley no se ajusto (sic) a las competencias previstas en el artículo 150-1 de la Constitución, dejando establecido los yerros judiciales de desviada interpretación, como lo existe, una incertidumbre , una compleja definición, discusión hermenéutica sobre el alcance regulador nuevo y posterior del literal “2A” artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en particular una injusticia confesa por sus contradicciones de forma y fondo material expuestas a través del libelo de las sentencias sobre los requisitos para acceder a la pensión de gracia en el caso de docentes del orden nacional (…) En su sentir, invoco con respeto y consideración comedido ante la Honorable Corporación Corte Constitucional, no puede perder esta valiosa oportunidad para precisar y corregir el alcance constitucional de la pensión gracia y de los derechos fundamentales consagrados en el artículo 29, 48 parágrafo transitorio 1º., 53y (sic) 209 de la C.N., que a ella tienen los docentes del nivel nacional y nacionalizados, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (…).”

   Bajo ese contexto, es decir, teniendo en cuenta las supuestas consecuencias adscritas a las providencias referidas, el demandante planteó cinco escenarios de interpretación de la Ley 114 de 1913 que no son aplicables en la actualidad. Insistió en que la pensión gracia no es un privilegio de los maestros de escuela primaria de carácter oficial y señaló que los requisitos para acceder a la prestación, establecidos en varios de sus preceptos, ya no están vigentes.

   Posteriormente, en el apartado referido a la competencia de la Corte Constitucional, refirió que era procedente la “declaratoria de exequibilidad de la Ley 91 de 1989 Artículo 15 numeral 2A, como norma permisiva y favorable posterior aplicable para todos los docentes nacionales y nacionalizados en el mismo e igual debido proceso administrativo y judicial de preferencia sobre la norma que regula el régimen de prestaciones sociales del magisterio en derecho nuevo, preferente, favorable y permisivo y no la anterior, restrictiva, derogada y desfavorable Ley 114 de 1913 (…)”.

   Asimismo, manifestó que existe una diferencia en cuanto al cálculo de las cesantías entre los maestros de primaria y los nacionales, lo que es agravado con la posibilidad de que aquellos disfruten de la pensión gracia. También refirió que el alcance de esta prestación debe ser interpretada a la luz de la Ley 39 de 1903, entre otras, en aras de determinar su compatibilidad con otros rubros laborales y para establecer algunos de sus requisitos, para lo cual cita algunas decisiones proferidas por el Consejo de Estado.

2. Efectuado el reparto por la S. Plena, su conocimiento correspondió al magistrado G.E.M.M., quien mediante auto del 28 de febrero de 2014 dispuso inadmitir la demanda ya que consideró que existe ineptitud en su fundamento por incumplir los requisitos para estructurar los cargos de inconstitucionalidad.

   Específicamente, en esa providencia se relacionaron los requisitos especiales para que proceda la acción de inconstitucionalidad contra las interpretaciones judiciales, haciendo énfasis en: (i) la consistencia de la regla decisional, (ii) su consolidación dentro de la práctica jurisprudencial y (iii) finalmente, su relevancia constitucional. Asimismo, refirió que la demanda debe contener acusaciones claras, precisas, concretas, directas, específicas o determinadas conforme al artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, para lo cual citó un párrafo de la sentencia C-028 de 2009 y otros de la sentencia C-1052 de 2001.

   Bajo esas condiciones, el Auto referido concluyó que la demanda presentada por el ciudadano E.Q. no es clara, certera, específica ni pertinente. Indicó que el actor no probó que la interpretación judicial cuestionada plantee “el problema interpretativo de naturaleza constitucional” y agregó que no hay evidencia de una regla jurisprudencia que haya sido reiterada, que constituya derecho viviente ni sobre la cual se acredite una cuestión de relevancia constitucional.

   Adicionalmente, esgrimió que el actor propone una interpretación subjetiva de la norma demandada, en la medida en que censura que los docentes nacionales no puedan acceder a la pensión gracia, sin que se exponga por lo menos una razón que contrarreste la libertad de configuración que sobre el asunto tiene el Congreso de la República. Reiteró que la incompatibilidad entre la ley demandada y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 sólo incluye una cuestión de legalidad que no es competencia de la Corte Constitucional.

   Por último, aclaró que la pensión gracia fue derogada por la ley 91 de 1989 y que en esta se previó el respeto por los derechos adquiridos de los docentes que se hubieren vinculado con una entidad territorial antes del 1º de enero de 1981. Diferenció la clasificación de docentes que se incluyó en esa normatividad y concluyó que la prestación sólo está vigente para “los docentes oficiales, con por lo menos 50 años de edad y que cumplen dos requisitos a saber: (i) demostrar vinculación al Magisterio Oficial antes de 1981, no interesa si fue en propiedad o no, si laboró en primaria o no, si fue normalista o no, solamente que haya laborado como docente oficial antes de 1981; y (ii) demostrar tiempo laborado no inferior a veinte (20) años como docente nacionalizado (D., Departamental o Municipal), no importa si este tiempo es continuo o discontinuo, si fue en una o varias entidades territoriales.” Observó que en la sentencia C-506 de 2006 se decidió que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia con base en razones muy similares a las que se incluyen en la demanda.

3. Dentro del término concedido en la providencia de inadmisión de la demanda, el actor presentó la corrección de la demanda de inconstitucionalidad. Precisó que la Ley 114 de 1913 quebranta los artículos 29, 48 –parágrafo transitorio 1º-, 53 y 209 superiores, por cuanto “al aplicarse unilateralmente, única y exclusivamente desarticula y desestabiliza el ordenamiento jurídico, modificatorio, desarrollado posterior consagrado por las leyes que la modificaron fueron la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1913, la Ley 43 de 1975 y por último la Ley 91 de 1.989 artículo 15 numeral 2A”.

   Asimismo, respecto de las decisiones que ha tomado esta Corporación, referidas a la “validez” de la pensión gracia, el demandante anotó lo siguiente:

   “(…) debo manifestar indefectiblemente en merito (sic) a su aplicación, que la norma de ley, norma que NO invoca, norma que No consagra, norma que No preceptúa para nada el derecho de pensión gracia a docentes N.s y Nacionales, vulnerando el debido proceso administrativo y judicial a estos docentes, la norma demandada por inconstitucional Ley 114 de 1913, restringe, elimina, extingue, el cumplimiento del debido proceso, el derecho de defensa, como derechos fundamentales del trabajador docente Nacional y N., artículos 29, 48, 53 y 209 de la C.N. invocados en el proveído de la acción, cuando sustrae de la realidad material y formal para todos los procedimientos administrativos y judiciales los derechos pensiona-les (sic) de dichos docentes”.

   Luego relacionó algunos componentes de la ley demandada e insistió en que ella impide o excluye que algún docente nacional o nacionalizado acceda a la pensión gracia y, especialmente, mencionó a las mujeres casadas y el desconocimiento del “derecho de la compatibilidad de ejercer los derechos prestasionales (sic) simultáneamente con el ejercicio del Cargo.”

   Sobre las normas que se han proferido con posterioridad a la normatividad acusada, el actor ideó que atendiendo que esta sigue produciendo efectos, desconoce y contraría las modificaciones efectuadas por aquellas a favor del trabajador. Además, respecto del debido proceso judicial y administrativo, el demandante adujo que la Ley 114 de 1913 impuso que el docente nacional demuestre que no recibe otra asignación, requisito que no se encuentra previsto en preceptos más recientes, especialmente en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Finalmente afirmó que a pesar de que las normas posteriores han ampliado los requisitos para acceder a dicha prestación, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han impedido el acceso a esta a todos los docentes.

4. No obstante, mediante Auto del 25 de marzo de este año, el magistrado sustanciador dispuso el rechazo de la demanda, por cuanto “persiste la falta de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, dado que el actor no logra explicar la vulneración constitucional por parte de la ley 114 de 1913, de conformidad con lo señalado en el auto inadmisorio.” Explicó que la demanda no demuestra la existencia del derecho viviente alegado y está sustentada en argumentos subjetivos, que no establecen una infracción superior cometida por el legislador.

5. Dentro del término de ejecutoria del Auto del 25 de marzo, el ciudadano E.Q. interpuso el recurso de súplica contra el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 114 de 1913.

   Para empezar el actor cita y transcribe algunos apartes de los artículos 29, 53 y 48 de la Carta Política y deriva lo siguiente: “(…) se debe preceptuar, preservar y proceder para ordenar y organizar por mandato de la H. Corporación en virtud de solicitud expresa excepcional que revisten las normas invocadas y enfrentadas, para cumplirse el debido proceso administrativo y judicial nuevo para el nuevo derecho vi viente (sic), integrador, coherente y conducente para proteger y garantizar a todos y cada uno de los docentes de carácter nacional o nacionalizado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 consagrados por el Régimen pensional, artículo 15 numeral 2A Ley 91 de 1989”.

   Como sustentación del recurso, el demandante insiste en que la ley 114 de 1913 excluye al docente nacional y nacionalizado del reconocimiento de la pensión gracia. Expone que en virtud del debido proceso administrativo, el grupo de maestros “requieren ser incluidos en el tiempo por el nuevo derecho viviente, válido para cumplirse y proceder con el nuevo debido proceso administrativo y judicial, marginados y excluidos por toda la norma antigua del derecho antiguo viviente.” Enuncia que la procedencia del control de constitucionalidad de la norma demandada está justificada por cuanto esta discriminó a ese grupo de trabajadores.

   Agrega que su acción demostró “la carga gravosa de inconstitucionalidad” y cómo la ley demandada fue invalidada por leyes posteriores que ampliaron el acceso a la pensión gracia. Sobre el particular es necesario citar el siguiente fragmento de su escrito:

   “D) Se plantearon los cargos, por la carga gravosa de Inconstitucionalidad relacionando el tránsito de la constitución de 1.886 a la constitución de 1991, se aportó el contenido y análisis jurisprudencial y doctrinario dado por la misma ley que la creó, que creo (sic) la validez pensional para un grupo minúsculo de maestros de escuela primaria, pero, que también creo (sic) la invalidez posterior surgida por esta norma para los docentes nacionales y nacionalizados, se eliminó, desapareció del ordenamiento jurídico para dichos docentes invalidez posterior consagrada en la norma anterior acusada, de valida, validez surgida por las nuevas normas o posteriores, que fue con las normas nuevas y posteriores la que la modificaron y desarrollaron, son entre otras las razones constitucionales de forma y de fondo material contenidas en las violaciones asomadas que me permiten reiterar comedidamente la solicitud respetuosa de control constitucional (…)”.

   Además considera que sí probó la existencia de una “interpretación jurídica relevante” ya que “para el presente caso, no es de dos normas de carácter legal lo que he planteado como problema jurídico u objeto de la demanda de acción pública, sino por el contrario, es un número de cinco normas de carácter legal que el legislador ha consagrado durante el devenir histórico del siglo XX (…)”. Ata este razonamiento al derecho al “nuevo” debido proceso judicial y administrativo en cabeza de los maestros nacionales y nacionalizados, reiterando que la ley 114 de 1913 produjo efectos sobre “un cierto grupo de maestros de escuela primaria” y excluyó e hizo más gravosos los “derechos nuevos adquiridos” de aquellos. Sobre el particular concluye lo siguiente:

   “En Consecuencia, se infiere que fue el propio legislativo como lo está desarrollado, modificado y consagrado actualmente en el derecho antiguo y el derecho nuevo, después de una centuria legislativa de expedición de normas relacionadas e integradoras del derecho viviente antiguo a derecho nuevo de los gracioso de la pensión, por los precedentes constitucionales, es que se puede resolver modestamente (sic) el galimatías (sic) que plantea el Auto de las correcciones expedido el 28 de febrero de 2014, y el Auto para el recurso de súplica, por lo tanto se colige entonces, la inclusión integral del derecho viviente nuevo a partir del 22 de noviembre de 1.928 con la Ley 116 de 1.928, la Ley 37 de 1.993., la Ley 43 de 1.975 y la Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2A, desapareciendo para siempre indefectiblemente por mandato y autonomía legislativa, por acción legislativa la configuración planteada “per omnia saecula seculorum.” S., planteada y consagrada cosa juzgada constitucional, como inicialmente los está la norma acusada en el derecho antiguo,.

   Explica que la ley acusada impone unos requisitos que los docentes nacionales y nacionalizados no tiene por qué cumplir ya que ellos fueron modificados por la legislación posterior. Específicamente refiere la incompatibilidad que existe entre la pensión gracia y la posibilidad de percibir otra remuneración de carácter nacional. Considera que los derechos de esos maestros se deben garantizar para que sean exigibles y cita un aparte de la sentencia C-489 de 2000, en la que se valoró el acceso a esa prestación como un derecho adquirido laboral. Adicionalmente, transcribe un párrafo de la sentencia C-506 de 2006, en el que se indicó que la sentencia C-084 de 1999 estudió la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 negando el desconocimiento de los derechos a la igualdad y los derechos adquiridos.

   Observa que la sentencia C-506 de 2006 no aplica a su acción, ya que en ella efectuó el análisis de constitucionalidad a partir del artículo 58 de la Carta, referido a la protección de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos. Luego refiere la existencia de una omisión legislativa relativa generada por los desarrollos y modificaciones de las normas posteriores y enseguida refiere que en la actualidad existe una nueva ley que regula íntegramente la materia.

   Indica que el análisis efectuado por la sentencia C-489 de 2000 es equivocado, ya que no tuvo en cuenta el artículo 53 superior y a continuación, con base en algunas sentencias de tutela, especialmente la T-110 de 2011, cita el poder retrospectivo de la Constitución Política de 1991.

   Posteriormente, reproduce los artículos 1º a 5º de la Ley 153 de 1887 e insiste en que esta Corte debe proteger los derechos fundamentales de los docentes afectados por la ley 114 de 1913, teniendo en cuenta las modificaciones efectuadas por leyes posteriores, y los errores en que incurren las sentencias C-489 de 2000 y C-506 de 2006. Sobre lo último escribe lo siguiente:

   “(…) las [sentencias] deben corregirse, actualizarlas al verdadero sentido y alcance de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia requerida para su no aplicación e interpretación judicial exequible en el, ordenamiento jurídico de los preceptos nuevos de la nueva Ley 91 de 1989 artículo 15 numeral 2A y la nueva Constitución de 1.991 (…)”.

   Finalmente refiere que en este caso también se debe efectuar el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia[1], y menciona que su acción configura una proposición jurídica completa para, más adelante, reiterar sus censuras a la ley de 1913 y su contraposición a las leyes posteriores.

1. Competencia.

   La S. Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en el inciso 2, del artículo 6°, del Decreto 2067 de 1991.

2. El asunto sub-judice. Confirmación del proveído de rechazo de la demanda por incumplimiento de los requisitos de la acción de inconstitucionalidad.

   2.1. Corresponde a la S. entrar a resolver el recurso de súplica presentado oportunamente por el ciudadano M.E.Q. en contra del Auto del 25 de marzo de 2014, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la ley 114 de 1913.

   Según el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, compete a la Corte “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. En tal virtud le corresponde a esta Corporación efectuar un control por vía de acción (art. 40-6 superior), lo cual significa que el mismo no tiene carácter oficioso. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”[2].

   Como lo ha expuesto esta Corporación, la acción de inconstitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que la caracteriza debe cumplir en su presentación con unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de fondo. No corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente se hubieren sido censuradas por los ciudadanos. Esto significa que esta Corporación sólo puede adentrarse en el estudio de fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación[3]. Se recalca que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornar inviable la demanda; más bien, su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana por quienes activan el control de constitucionalidad, frente a la importancia de los actos expedidos por el legislador.

   2.2. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, expone los requisitos formales que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para que proceda su admisión. Dice la norma:

   “Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:

1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”

   En cuanto al numeral 3 del mencionado artículo, la doctrina constitucional ha señalado que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Así lo ha expuesto esta Corte desde la Sentencia C-1052 de 2001[4], hasta la fecha, indicando que dichas exigencias constituyen una carga mínima de argumentación que los ciudadanos deben cumplir al interponer las acciones de inconstitucionalidad para así evitar el rechazo de la demanda (previa su inadmisión) o una decisión inhibitoria. La Corte ha desarrollado tales requisitos bajo los siguientes parámetros:

   “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[5], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

   Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[6] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[7] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[8]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[9].

   De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[10]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[11] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[12].

   La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[13] y doctrinarias[14], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[15]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[16], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[17] a partir de una valoración parcial de sus efectos.

   Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

   De esta forma, no basta con que se alegue la vulneración de la Carta Política sino que resulta indispensable que se expongan argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento y que conduzcan a desvirtuar la presunción de constitucionalidad[18]. La Constitución exige de los ciudadanos “un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda cumplir adecuadamente sus funciones”[19].

   2.3. Para el caso sub-examine, la S. Plena encuentra que el recurso de súplica presentado contra el Auto de rechazo no está llamado a prosperar toda vez que la acción pública de inconstitucionalidad contra la Ley 114 de 1913 no reúne los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

   Es evidente que aunque el actor hace un gran esfuerzo por sumar razones en contra de la constitucionalidad de la ley acusada, no logra configurar un solo cargo que ponga en duda la presunción de constitucionalidad adscrita a esa norma. De hecho, en el mismo sentido que el Auto de inadmisión dictado el pasado 28 de febrero, es necesario sentenciar que la acción de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano E.Q. adolece de los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia.

   2.3.1. No obstante haber identificado la disposición que es objeto de censura y de evidenciar que presuntamente ella perjudica los intereses de un grupo de maestros y contraría las normas posteriores que se han dictado dentro del régimen pensional docente, el actor no logra establecer dentro de un marco teórico coherente y bajo un hilo argumentativo conductor comprensible, por lo menos un cargo de inconstitucionalidad en contra de la ley mencionada. Esto puede comprobarse en los párrafos transcritos de la demanda, la corrección y del escrito que sustenta el recurso de súplica, los cuales están compuestos por distintas tipologías de conceptos jurídicos complejos sin desarrollar, a veces contradictorios, y respecto de los cuales no es posible detectar un orden o estrategia racional.

   Aunque esta acción no puede llegar al punto de exigir que el actor supere determinados niveles de intelectualidad o erudición, lo cierto es que en muchos de sus componentes, la demanda del señor E.Q. no es comprensible.

   2.3.2. Adicionalmente, reiterando los argumentos del magistrado sustanciador, esta S. estima que la demanda contra la Ley 114 de 1913 no contiene censuras ciertas ya que las reglas jurídicas enunciadas tienen origen en una interpretación meramente subjetiva del actor. Incluso, varias de sus motivaciones parten del descontento o malestar que surge de la imposibilidad de que la pensión gracia sea disfrutada por los docentes nacionales y nacionalizados. Un ejemplo de ello son los reproches presentados contra las sentencias C-489 de 2000 y C-506 de 2006, las cuales son calificadas como ‘equivocadas’ e ‘inconvenientes’ por no haber extendido el reconocimiento de esa prestación conforme a lo establecido en el artículo 53 de la Carta Política. Adicionalmente, el actor soporta buena parte de su acusación en el tránsito legislativo ocurrido sobre los derechos prestaciones docentes, imponiendo su propia visión sobre los requisitos que rigen el acceso a la pensión gracia en la actualidad.

   2.3.3. Como consecuencia, la demanda contra la Ley 114 de 1913 tampoco está soportada en fundamentos específicos ya que la mayoría de ellos se basan en la contraposición que existe entre ese precepto y las demás leyes que se han dictado sobre el régimen prestacional adscrito al servicio docente. Es decir, buena parte de la acción se soporta en una oposición hermenéutica de tipo legal sobre la cual no se evidencia trascendencia de orden constitucional.

   Aunque el actor haya enunciado a lo largo del proceso que la inconstitucionalidad se fundamentaría en problemas interpretativos, por desconocimiento del principio de igualdad, por el acaecimiento de una omisión legislativa relativa o por la vulneración del principio de unidad de materia; lo cierto es que en ninguno de sus escritos fueron desarrollados los componentes básicos que configurarían alguna de esas figuras[20].

   2.3.4. Por último, la S. debe concluir que la demanda tampoco cumple con el requisito de pertinencia, en la medida en que ninguno de los razonamientos propuestos tiene naturaleza constitucional. En efecto, como se advirtió, las bases de la acción son apreciaciones de orden personal o consideraciones de tipo legal que impiden que la acusación contra la Ley 114 de 1913 llegue a prosperar.

   2.4. En conclusión, tal y como lo sostuvo el magistrado sustanciador, la demanda contra la ley 114 de 1913 fue presentada sin cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, por lo que la Corte confirmará el Auto de rechazo dictado el 25 de marzo de 2014.

   En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional

CONFIRMAR el Auto del 25 de marzo de 2014, proferido por el magistrado G.E.M.M. dentro del expediente D-10111, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano M.E.Q. en contra de la Ley 114 de 1913.

C., notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

M.G. CUERVO

Magistrado

Ausente con excusa

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

No interviene

J.I. PALACIO PALACIO

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Sobre el particular plantea lo siguiente: “(…) son entre otras las competencias y facultades que la H. Corporación debe atender, e invocadas para establecer el contenido específico, claro, cierto, suficiente y pertinente de disposiciones legales como las de decidir como organizarlas y relacionarlas al CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA, necesidad establecida, razonable, proporcional típica al núcleo temático de la ley 91 de 1.989 artículo 15 numeral 2A de la cual hace parte la norma acusada al CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA, si se aplica la norma acusada unilateralmente, única y exclusivamente es desintegradora, descontextualizada, creando la desazón y siendo razón de la duda razonable a despejar también para procede (…)”.

[2] C-251 de 2004

[3] C-447 de 1997.

[4] Cft. C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-293 de 2008

[5] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996.

[6] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001 la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.

[7] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.

[9] En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001, entre otras.

[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.

[11] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos.

[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

[13] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.

[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.

[15] Cfr. I.. Sentencia C-447 de 1997.

[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1996. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.

[17] Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.

[18] C-621 de 2001.

[19] C-572 de 2004.

[20] Sobre los requisitos de una demanda de inconstitucionalidad derivada de una interpretación judicial, véase la sentencia C-426 de 2002; en lo que se refiere al desconocimiento del principio de igualdad, sentencias C-176 de 2004, C-913 de 2004, C-1052 de 2004, C-1115 de 2004 y C-1146 de 2004; los requisitos para la configuración de la omisión legislativa relativa se encuentran desarrollados en la sentencia C-881 de 2011; finalmente, sobre el principio de unidad de materia cfr. sentencias C-309/02, C-188/06, C-274/13, entre otras.