Sentencia de Tutela nº 146/14 de Corte Constitucional, 13 de Marzo de 2014

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[4].

2. Problema jurídico constitucional.

   La Corte resolverá el siguiente problema jurídico: ¿vulneraron los operadores judiciales el derecho al debido proceso del accionante, al haberse inhibido para decidir de fondo, tras considerar que la demanda era inepta por haberse dirigido contra el oficio de comunicación de la supresión del cargo y no haber incluido el acto administrativo que modificó la planta de personal de la CAR y que suprimió el cargo ocupado por el actor?

3. Procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales.

   3.1. Requisitos generales.

   La jurisprudencia constitucional ha indicado que las solicitudes de tutela contra sentencias judiciales, deben cumplir unas exigencias formales que no son otra cosa que los requisitos generales de procedibilidad de las demandas de tutela, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales y que son: (i) relevancia constitucional[6] del asunto sometido a estudio -tratándose de una irregularidad procesal, deberá tener incidencia directa en la decisión que resulta violatoria de los derechos fundamentales-; (ii) agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; (iii) inmediatez en la solicitud de amparo, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) pre-alegación de la vulneración del derecho fundamental en el proceso judicial antecedente al de tutela -en caso de haber sido posible-, previa identificación de los hechos que generan la violación; vi) no impugnación de fallos de tutela.

   3.1.1. Caso concreto.

   3.1.1.1. Relevancia constitucional.

   La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que para que sea procedente la acción de tutela contra decisiones judiciales, se requiere que el asunto que se discute tenga relevancia constitucional, en tanto el juez constitucional no puede analizar hechos que no tengan una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en cuestiones que corresponden a otras jurisdicciones[7].

   En el presente caso, el accionante alega la vulneración del debido proceso por las decisiones de la S. de descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, y del Jugado 13 Administrativo de Tunja y manifiesta que como consecuencia de ello, se le vulneran los derechos al debido proceso, al trabajo, a la administración de justicia y a la igualdad en la aplicación de la ley.

   Encuentra la Corte que dado que se alega la presunta vulneración del derecho al debido proceso en providencia judicial, se trata de asuntos de relevancia constitucional, que ameritan el examen del juez de tutela.

   3.1.1.3. Legitimación activa. Ejerce la acción de tutela el señor J.E.F.M., a través de apoderado judicial, según poder otorgado[8].

   3.1.1.4. Legitimación pasiva. La S. de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá y el Juzgado 13 Administrativo de Tunja, profirieron los actos presuntamente vulneradores del derecho fundamental al debido proceso del accionante, y tratándose de autoridades públicas son demandables en proceso de tutela (CP, art 86º; D 2591/91, art 1º).

   3.1.1.5. S.. Al respecto, ha dicho la Corte que para que proceda la acción de tutela contra sentencia judicial, el actor no debe contar con otro medio de defensa eficaz e inmediato que permita precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[9], siendo por lo tanto obligatorio, agotar todos los recursos judiciales ordinarios para la defensa de sus derechos fundamentales.

   En el caso sub examine, si bien el accionante contaba con la posibilidad de solicitar al Consejo de Estado la revisión eventual de la decisión emitida por la S. de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, acorde a lo preceptuado por el inciso 2 del artículo 11 de la ley 1285/09[11], encuentra la S. la procedencia de la acción de tutela en el caso particular, dado que esta Corporación en la Sentencia C-713/08, al examinar la constitucionalidad de la citada disposición, la declaró exequible “en el entendido de que se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela.”

   3.1.1.6. Inmediatez[13]. Frente a la relación de inmediatez que debe existir entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales, encuentra la Corte que en el caso sub-lite, el lapso transcurrido entre la providencia objeto de amparo del 26 de junio de 2012 y la acción de tutela, presentada el 19 de diciembre de 2012, es razonable para el ejercicio de la acción.

   3.1.1.7. Identificación de manera razonable de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados, así como que tal vulneración se haya alegado en el proceso judicial siempre que hubiese sido posible. El accionante identificó con claridad el hecho principal que alega como vulnerador del debido proceso, el cual se centra en la negativa por parte de los accionados de resolver de fondo sus pretensiones, so pretexto de no haber demandado el acto general que ordenó la reestructuración de la entidad.

   3.1.1.8. No impugnación de fallo de tutela. En el caso sub examine, las providencias impugnadas son las que culminaron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no siendo por lo tanto fallos de tutela.

   3.2. C. específicas.

   La jurisprudencia constitucional ha indicado la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se presente alguna de las causales específicas de procedibilidad a saber: defecto orgánico[21], sustantivo, procedimental o fáctico; error inducido; decisión sin motivación; desconocimiento del precedente constitucional; y violación directa de la Constitución. La sentencia C-543 de 1992, señaló que la preservación de la supremacía de los derechos fundamentales debe darse a través de un entendimiento de los principios de seguridad jurídica e independencia judicial; es por ello que la pertinencia del amparo de tutela frente a sentencias surge ante una vulneración seria de un derecho fundamental, de evidente relevancia constitucional.

   Así, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra sentencia judicial, deben concurrir tres situaciones: i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad; ii) la existencia de alguna causal específica para sustentar el amparo material y iii) la necesidad de intervención del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental[22].

   Dentro de algunas de las causales específicas aducidas por el actor se encuentran la carencia y falsedad de la motivación del oficio de desvinculación y la falta de estudios técnicos que soportaran la restructuración de la CAR, causales que a juicio de la S. no se ajustan a ninguna de las causales que conllevar la vulneración del debido proceso por parte de las autoridades judiciales, puesto que se dirigen a cuestionar la decisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, al desvincular al actor, que a cuestionar las providencias judiciales de los accionados, motivo por el cual no serán examinados.

   3.2.1. P. de control - defecto fáctico y defecto procedimental.

   3.2.1.1. En el caso subexamine, el accionante plantea que en la sentencias controvertidas en sede de tutela, tanto el Juzgado Trece Administrativo del circuito Judicial de Tunja como el Tribunal Administrativo de Boyacá, S. de Descongestión Judicial, valoraron la demanda con excesivo rigor, llevándolos a inhibirse para conocer el fondo del asunto y negando el acceso material a la justicia.

   3.2.1.2. De acuerdo al artículo 2° de la Constitución, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho es garantizar a las personas el goce real y efectivo de los principios y garantías fundamentales, amparo que corresponde a todos los jueces de la República dentro de las etapas de cada uno de los procesos judiciales, al interior de los cuales se desarrolla una etapa probatoria tendiente a adquirir certeza y convicción sobre la realidad de los hechos que originan una determinada controversia y que permiten llegar a su solución jurídica.

   3.2.1.3. Ahora bien, los jueces dentro de sus competencias, cuentan con autonomía e independencia, y en sus providencias gozan de la potestad para valorar las pruebas allegadas al proceso, atendiendo las reglas de la sana crítica y los parámetros de la lógica y la experiencia; no obstante, esta discrecionalidad no implica que tengan facultades para decidir de manera arbitraria los asuntos puestos a su consideración, ya que esa libertad está sujeta, a la Constitución y a la ley[23].

   Sobre el defecto fáctico, esta Corporación sostuvo que:

   Respecto a la configuración de un “defecto fáctico” (...), la Corte ha señalado que para que la misma se tipifique es necesario que “se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.”[24]

   3.2.1.4. El defecto fáctico puede ser por omisión cuando el juzgador se abstiene de decretar pruebas, lo que trae como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido; será defecto fáctico por no valoración del acervo probatorio, cuando el juzgador omite considerar pruebas que obran en el expediente bien sea porque no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y que resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente y será un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio cuando el operador judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas, fundando en ellas la decisión respectiva[25].

   3.2.1.5. En el caso sub examine, no encuentra la S. que se presente una irregularidad en la valoración de las pruebas por parte de los operadores judiciales y que por lo tanto se configure un defecto fáctico, en la medida que el proceso culminó con inhibición por ineptitud sustancial de la demanda, no accediéndose al juicio de fondo; sin embargo, sí considera esta Corporación, que los jueces ordinarios incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al examinar el contenido de la demanda, que afectó los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del actor, por las razones que se exponen a continuación.

   3.2.1.6. La acción de tutela contra providencia judicial procede también, cuando se presenta un defecto procedimental, que se materializa cuando se desconocen las formas propias de cada juicio o cuando se impone un exceso ritual manifiesto, en virtud del cual se obstaculiza el goce efectivo de los derechos de los individuos por motivos formales, vulnerando los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

   Hay defecto procedimental absoluto, cuando “el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”[26].

   Se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando “(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir:

   “el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”[27].

   3.2.1.7. La Corte ha considerado que es innegable la importancia que tienen las formalidades o ritos dentro de los procesos judiciales, en tanto dichas formas buscan garantizar el respeto de un debido proceso. Sin embargo, en la aplicación de dichas formalidades no se deben sacrificar injustificadamente derechos subjetivos, pues precisamente la finalidad del derecho procesal es contribuir a la realización de los mismos y fortalecer la obtención de una verdadera justicia procesal.

   3.2.2. Caso Concreto.

   3.2.2.1. En el caso subexamine, encuentra la Corte que los pronunciamientos de los jueces administrativos incurrieron en un exceso formal manifiesto, al no considerar el contenido de la demanda del actor de manera integral, y haber tenido solamente en cuenta lo expresado en la pretensión primera, sin contemplar siquiera los afirmado en el numeral 2.3., mas aun cuando conforme a la jurisprudencia para la época de la demanda, no había claridad sobre los actos que debían demandarse ante la jurisdicción contenciosa.

   3.2.2.2. Al respecto, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en su providencia, dijo: “De la transcripción [de la pretensión primera] se puede concluir claramente que únicamente se esta demandando la comunicación de la supresión del cargo y el texto es tan claro y preciso que no hay manera de hacerle decir, como lo pretende el demandante, que también se esta demandando un acto de carácter general, como lo es el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002.”

   3.2.2.3. Por su parte el Tribunal Administrativo de Boyacá, S. de Descongestión, reconoció la dificultad para establecer si la intención del demandante estaba encaminada a discutir la legalidad del Acuerdo 016 de 2002, pues encontraba una contradicción en el texto de la demanda y acudió a algunos apartes de la misma que sustentaban que “la decisión administrativa impugnada, aunque supuestamente tiene como causa la nueva planta de personal establecida por el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2002, lo que resulta no ser cierto, no tuvo otro fundamento, sino el ánimo de desconocer los derechos laborales del actor y de otros servidores en provisionalidad...”. De lo que concluyó que compartía la posición del fallador de primera instancia, cuando afirma que la demanda se encaminó únicamente a debatir la legalidad del oficio del 15 de noviembre de 2002.

   3.2.2.4. Para la S., una lectura juiciosa de la demanda permite colegir, que en su escrito el actor demandaba no solo el oficio de comunicación, sino lo que denomina “la decisión administrativa” conformada por el memorando de comunicación del 15 de noviembre de 2002 y el Acuerdo 016 de octubre del mismo año, como se puede observar en las pretensiones de la demanda, cuando expresó que: “es nula por ser violatoria de la Constitución y de la Ley, la decisión administrativa contenida en memorando de noviembre 15 de 2002, suscrito por el Director de la CAR, doctor D.L.G., por medio del cual fue desvinculada (sic) de la entidad con fundamento en el Acuerdo 016 del 29 de octubre de 2001.”(Subrayas fuera del texto); y de lo mencionado en el numeral 2.3. del libelo, que afirmó: “ como puede observarse, tal como se infiere de su contenido, dicho oficio y el acuerdo constituyen el acto administrativo contenedor de la decisión administrativa de desvinculación, por demás ilegal, arbitraria e injusta, acto que se expidió irregularmente, con falsa motivación y desviación de poder, en cuanto adolece de las manifiestas y ostensibles irregularidades que adelante demostraré y que lo hacen anulable.” (Subrayas fuera del Texto).

   3.2.2.5. En conclusión, a juicio de la S., la deficiente lectura del escrito de la demanda, generó que los operadores judiciales consideraran que ésta era inepta, en tanto a su juicio no era claro que estuviera demandando conjuntamente el memorando de comunicación del 15 de noviembre/02 y el Acuerdo 016/02, lo que tuvo como resultado la inhibición, y el no pronunciamiento de fondo, afectándole los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia del actor, sacrificando el derecho sustancial sobre la formas y configurándose un defecto procedimental.

   3.2.3. P. de control - Desconocimiento del precedente.

   3.2.3.1. La Corte ha admitido la procedencia de la acción de tutela cuando una providencia judicial se adopta sin motivación o cuando se aparta del precedente sin que se argumente, justifique o explique los motivos del distanciamiento[28].

   La Corte Constitucional ha reconocido que las autoridades judiciales están limitadas en su independencia y autonomía por la obligación constitucional de proveer igualdad de trato en la aplicación de la ley[30]. Así, los jueces están en el deber de respetar y aplicar en situaciones análogas, aquellas consideraciones jurídicas cierta y directamente relacionadas que emplearon los jueces de mayor jerarquía y los órganos de cierre para resolverlos, a menos que expresen razones serias y suficientes para apartarse.

   Al respecto ha dicho la Corte:

   i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior.[31]

   3.2.3.2. En consecuencia, cualquier decisión judicial que omita toda referencia al precedente vigente y que, por lo tanto, contiene una respuesta contraria a la que surgiría del precedente aplicable, es una decisión que, en principio, se muestra irrazonable e incurre en arbitrariedad, porque “carece de la debida justificación o comporta el desconocimiento de normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se encuentran los postulados constitucionales y las sentencias con efectos erga omnes de la Corte Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación de la jurisprudencia constitucional”[32].

   Por lo expuesto, los funcionarios judiciales están obligados a aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia, y si pretenden inaplicar el precedente, en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre ellos una carga de argumentación más estricta, pues deben demostrar de manera adecuada y suficiente, las razones por las cuales se apartan, de lo contrario, se presenta un defecto que hace procedente la acción de tutela.

   3.2.3.3. Para decidir sobre la procedencia de la acción de tutela por la causal estudiada, esta Corporación ha indicado que es preciso: i) Determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii) Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro hómine.

   3.2.3.4. A juicio de actor, se configura el desconocimiento del precedente, debido a que antes del 2010 el Consejo de Estado consideraba que debían demandarse los actos que definían la incorporación de los funcionarios, para lo que señaló: “... no es exclusivo de la reforma de la CAR sino que ha sido parte de la línea jurisprudencial que al respecto ha sentado el Consejo de Estado, pues (i) en principio, son esos actos los que se deben demandar en todo proceso de reforma, claro está, si son expedidos y debidamente notificados a los desvinculados pero, si ni una ni otra cosa sucede, entran en juego no tanto (ii) el acto general que debe demandarse cuando son eliminados todos los cargos o nominadamente son despedidos todos los funcionarios y (iii) el acto oficio que se convierte en enjuiciable cuando el acto general solo suprime algunas plazas innominadamente, subsistiendo el cargo en la nueva planta de personal, que es precisamente el caso concreto.”

   Precisa que para el caso particular no es aplicable el precedente que surge después de 2010, según el cual, el acto general y el oficio se integran en uno solo, conformando el acto que desvincula al servidor e indica que en virtud de las facultades oficiosas del juez contencioso, en caso de que solo se demande el oficio, está en la obligación de inaplicar aun de oficio el Acuerdo 16, evitando un fallo inhibitorio.

   Concluye que los Magistrados del Tribunal Superior de Tunja “estaban en la obligación “aun de oficio” de inaplicar el Acuerdo como bien lo reiteró el HCE[33] en la sentencia de 16-02-2012, oficiosidad que no aplicaron, estructurándose en una clara denegación de justicia, por la inobservancia de su deber oficioso y de estos precedentes.”

   3.2.3.5. Para resolver este cargo es imprescindible analizar la posición del Consejo de Estado en materia de ineptitud de la demanda por no incorporación del acto administrativo que suprime el cargo por reforma la planta de personal, para posteriormente evaluar si el cargo encuentra sustento al verificarse un apartamiento injustificado de los jueces administrativos del precedente del órgano de cierre.

   Conforme a lo expuesto, se presenta a continuación un recuento jurisprudencial, con el fin establecer con certeza si incurrieron en una vía de hecho, los operadores judiciales al considerar que el oficio de comunicación no era un acto demandable y como tal, declarar la ineptitud de la demanda y no pronunciarse frente al fondo.

   Frente al proceso de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en adelante, CAR, se han efectuado los siguientes pronunciamientos, tendientes a establecer cuales son los actos demandados:

   i) En la sentencia de 2 de octubre de 2008, la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del expediente 01612-01, con ponencia del C.A.V.R., con ocasión de la discusión del derecho la reincorporación de una funcionaria que desempañaba un cargo de carrera en provisionalidad, dijo que el oficio por el cual se comunicaba la supresión de un cargo no era un acto demandable y se declaró inhibido para decidir sobre la nulidad del oficio de comunicación del 15 de noviembre de 2002, por el cual el Director de la CAR le informaba al actor el retiro del servicio por supresión del cargo, al considerar que este constituye una simple comunicación de la decisión de no incorporación a la nueva planta de personal. Cabe agregar que en dicho proceso se solicitó la inaplicación del Acuerdo No. 016 de 2002 y se solicitó la nulidad de la resolución 1344 de noviembre 15 de 2002, asunto que fue resuelto de manera desfavorable a la actora.

   ii) En sentencia de 26 de febrero de 2009, la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A., con P. delC.E.G.A., se inhibió de conocer la nulidad solicitada, al considerar que la comunicación expedida por el Director General de la CAR, para comunicar el retiro por supresión del cargo, constituye una simple comunicación, por cuanto el acto que determinó su retiro fue la Resolución 1344 de 2002 que no la incorporó a la nueva planta.

   iii) En Sentencia del 11 de junio de 2009, la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del expediente 09344-02, señaló que el oficio mediante el cual se comunica la decisión adoptada por la autoridad pública, no constituye un acto administrativo y por lo tanto no puede ser enjuiciado, pues en caso de que fuese anulado, ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico frente a los actos que determinaron la supresión de cargos y los que dispusieron la incorporación, toda vez que continuarían vigentes.

   iv) En el mes de junio de 2009, la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la C.B.L.R., dentro del expediente con radicado interno numero 0609 de 2008, y frente a la demanda del oficio expedido por el Director General de la CAR, que le comunicaba al actor la supresión del cargo que desempeñaba de profesional Universitario de la División de Planeación de la CAR, y su no incorporación a la nueva planta, expresó:

   Esta S. en repetidas ocasiones ha afirmado que la comunicación por medio de la cual se informa la decisión asumida por una determinada autoridad pública no tiene el carácter de acto administrativo; el Despacho que en esta oportunidad presenta la ponencia en sentencia de 15 de marzo de 2007, Exp. 3020-04, actora S.R.O., precisó los siguientes.

   (...)

   En esas condiciones, la citada comunicación no es enjuiciable debido a que esta Jurisdicción esta facultada para juzgar actos administrativos; y si en gracia de discusión pudiera anularse, ello resultaría infructuoso pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos y la incorporación de funcionarios, de tal manera que no procede emitir pronunciamiento de mérito en relación con la comunicación impugnada y por ende se declara la inhibición.

   v) Por sentencia del 14 de agosto de 2009 de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso 09344-02, se inhibió para pronunciarse de fondo, al considerar que no es posible demandar el Acuerdo 016/02 únicamente, al ser un acto de carácter general, que no le causa perjuicio directo al demandante, razón por la cual se inhibió para conocer de su legalidad. Sin embargo, se examinó la legalidad de las Resoluciones de reincorporación números 1344 y 1345 de 2002, habiéndose fallado de manera desfavorable al actor.

   vi) En sentencia de 18 de febrero de 2010 la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado G.A.M., consideró que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debía adelantarse contra el Acuerdo 016 de 2002, en la medida que se elevaban cargos contra la legalidad del proceso de supresión, y específicamente contra la validez de los estudios técnicos que lo soportaban y contra las Resoluciones 1344 de 2002 y el oficio de comunicación de la misma fecha, debido a que se solicitaba el reconocimiento del derecho a la reincorporación.

   vii) Finalmente en sentencia de 4 de noviembre de 2010, de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del C.V.H.A.A., aceptó la posibilidad de demandar el oficio de comunicación de la desvinculación con fundamento en el acto general que suprimió el cargo por restructuración administrativa, bajo el argumento de que es este el acto que consolida la situación particular del accionante respecto del acto general.

   Sobre el particular, dicha providencia precisó:

   Ahora bien, tampoco comparte la S. la decisión de inhibición frente al oficio de 15 de noviembre de 2002, pues en reciente jurisprudencia de esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que e comunique la decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por cuanto, en primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar, porque a través del mismo se materializa al actor el derecho de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle el cargo, a mas de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el término de caducidad.

   Por tal motivo, se ha sostenido que no puede considerarse que frente a los oficios opere la inhibición del juez para efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y corren su misma suerte.

   En estos casos, la comunicación de la decisión no comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le da eficacia y validez al acto administrativo. Es decir, que sin los actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por ello, puede ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que se viene como el denominado acto integrador del principal.

   3.2.3.6. Del recuento jurisprudencial anterior, podemos concluir que:

   i) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los procesos de restructuración de entidades publicas en las que se suprimen cargos, tienen sus propias particularidades lo que impide afirmar prima facie que en todos los casos el acto a demandar es uno especifico o, sustentar que hay una clase o tipo de acto cuya legalidad en ningún evento pueda discutirse judicialmente[35], motivo por el que no pueden invocarse pronunciamientos judiciales que no guardan identidad fáctica y jurídica entre un acto de restructuración y otro;

   ii) debe prestarse atención al tipo de cargo o vicio de nulidad que se alega, en la medida que el cargo o vicio de nulidad determina el acto que se demanda ante el juez Contencioso Administrativo, como lo señala el Consejo de Estado, la importancia de demandar un acto u otro radica en la necesidad de que los efectos del fallo amparen la situación del interesado;

   iii) los fallos que se deben enjuiciar, en aplicación del principio de confianza legitima del actor, son los que le señalaron que se suprimía el cargo, de los que se desprende que “el único mecanismo con el que cuenta el demandante para determinar su situación jurídica es el oficio de comunicación, sin que por ello pueda exigírsele que se someta a labores investigativas tendientes a determinar todos los actos que debería demandar como consecuencia del acto administrativo general.”[36];

   iv) frente a la posibilidad de demandar el oficio de comunicación, la doctrina del “acto integrador” sentado en la sentencia del 4 de noviembre de 2010, señala que el acto de comunicación por el cual se informó la desvinculación de la entidad, es un acto integrador del principal, ya que es el medio que le da eficacia, a través del cual el actor conoce el acto principal y constituye el parámetro para el cálculo de la caducidad de la acción.

   En síntesis, el Consejo de Estado inicialmente sostuvo que el oficio por el cual se comunicaba la supresión del cargo en el proceso adelantado por la CAR era de naturaleza ejecutiva y por lo tanto no era demandable ante la jurisdicción contenciosa, al igual que el Acuerdo 016 de 2002, por tratarse de un acto general que no afectaba directamente al actor. No obstante, en sentencias posteriores se reconoció que los oficios de comunicación si eran demandables, en virtud de la teoría del acto integrador, según el cual el oficio es el acto que materializa la situación jurídica del servidor desvinculado y que la demanda de los demás actos dependerá de las pretensiones del actor.

   3.2.4. Caso concreto.

   3.2.4.1. Considera el actor, que se contraviene el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado imperante al momento de la presentación de la demanda que contemplaba que los actos demandables eran los que ponían fin a la actuación de la administración y cuyas decisiones eran de carácter definitivo, lo que va en consonancia con la posición asumida en la jurisprudencia por el Consejo de Estado, sobre la posición que debe asumirse para el estudio de la legalidad de los actos que determinaron el retiro de los funcionarios de la CAR en 2002, según la cual, los actos a demandar debían ser tanto el Acuerdo 016 de 2002, en su condición de acto general y abstracto, como el oficio de comunicación, que afectó la situación particular de los funcionarios, por tratarse de los actos integradores de la voluntad de la administración.

   3.2.4.2. En el caso subexamine, los jueces administrativos consideraron que dado que el oficio demandado daba cuenta de que conforme “...al Acuerdo 016 de 2002, el cargo de operario calificado 5300 09 dependiente de la sucursal de Ubaté y S., que usted venia desempeñando en la corporación fue suprimido...”, se infería que la voluntad de la administración no tenia su origen en la determinación exclusiva del nominador, sino que surgía de la reforma de la planta de personal de la entidad, concluyendo que el Acuerdo era el acto general y el oficio el acto integrador de dicha decisión, los cuales debían ser demandados de manera conjunta. Y que como consecuencia de incluir en la demanda únicamente la petición de la nulidad del oficio de comunicación, se presentaba un escollo insalvable para desatar el fondo del asunto, ocasionando la inhibición por inepta demanda.

   3.2.4.3. A juicio de esta Corporación, los jueces ordinarios desconocieron el precedente sentado por el Consejo de Estado, para los procesos de supresión de cargos con motivo de los procesos de restructuración de entidades publicas, es especial, del surtido en la CAR, vulnerándose el derecho al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad, como se expone a continuación:

   3.2.4.4. Como se indicó en las consideraciones de esta providencia, cada caso particular debe ser analizado según sus condiciones fácticas y jurídicas y la aplicación del precedente así lo debe contemplar. En el caso sub examine, los precedentes invocados por los jueces ordinarios, para declarar la ineptitud de la demanda, se referían a procesos de restructuración de entidades distintas a la CAR, y como tal, procesos con características distintas, como son el del Hospital de Caldas, en el caso del Juzgado 13 Administrativo de Tunja, y los surtidos en la Contraloría General de la República, el municipio de Barrancabermeja, y el municipio de la Calera, por parte del Tribunal Administrativo de Tunja, S. de Descongestión, y que si bien consideró la posición jurisprudencial contenida en la Sentencia del 4 de noviembre de 2010, referente al proceso puntual de la CAR; concluyó que “Incuestionable resulta concluir entonces, que en el sub lite, el oficio de 15 de noviembre de 2002 resulta un acto demandable. Sin embargo, también se erige como solución indiscutible, que el Acuerdo 016 de 2002 debió demandarse de manera conjunta con el citado oficio, habida cuenta que conforman la voluntad del legislador.”

   3.2.4.5. La S. encuentra que la desafortunada interpretación de la jurisprudencia del Consejo de Estado que llevó a declarar la ineptitud de la demanda, en el caso sub examine, infringe los principios constitucionales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, y la primacía de lo sustantivo frente a las formas jurídicas, las que deben interpretarse a la luz del principio pro homine[37].

   3.2.4.6. Lo antes planeado, por cuanto, la demanda del actor, se dirigía a que se declarase la nulidad del acto administrativo complejo, denominado “integrador” por el Consejo de Estado[38], conformado por la decisión administrativa de desvinculación comunicada mediante el oficio del 15 de noviembre de 2002 y fundada en el acto general, es decir, el Acuerdo 016 del mismo año.

   3.2.4.7. La pretensión de la demanda decía: “Que es nula por ser violatoria de la Constitución y de la ley, la decisión administrativa contenida memorando (sic) de noviembre 15 de 2002, suscrito por el Director de la CAR, doctor D.L.G., por medio del cual fue desvinculada (sic) de la entidad con fundamento en el Acuerdo 016 de octubre 29 de 20012”

   Lo que fue ampliado en la demanda, cuando el actor manifestó: “Como puede observarse, tal como se infiere de su contenido, dicho oficio y el acuerdo constituyen el acto administrativo contenedor de la decisión administrativa de desvinculación, por demás ilegal, arbitraria e injusta, acto que se expidió irregularmente con falsa motivación, desviación de poder, en cuando adolece de las manifiestas y ostensibles irregularidades que adelante demostraré y que lo hacen anulable:”

   3.2.4.8. De lo antes expuesto, se infiere que la finalidad de la demanda, era que se enjuiciara el acto administrativo complejo, que en términos de la pretensión era “la decisión administrativa” integrada por el oficio del 15 de noviembre de 2002 y el Acuerdo 016 del mismo año, argumento aportado por el actor en el escrito de apelación cuando señaló su inconformidad con la inhibición por ineptitud de la demanda y precisó: “Sostiene que el A quo infundadamente declaró probada la excepción de inepta demanda, toda vez que, únicamente hizo un análisis de la pretensión primera al margen del resto del texto, en especial del numeral 2.3. del escrito introductorio, en donde se manifestó que el oficio de 15-11-2002 y el Acuerdo 16 de 2002 constituían el acto administrativo contenedor de la decisión administrativa, por lo que escindió en forma indebida la demanda.”

   3.2.4.9. Ahora bien, como lo ha señalado en diversas oportunidades el Consejo de Estado, en aplicación del principio de confianza legitima, el actor demandó el acto que la entidad le señaló como aquel que virtualmente le suprimió el cargo y que en la teoría del acto integrador, esta conformado por el acto general y el oficio de ejecución, que es el que le da eficacia al primero.

   3.2.4.10. En consecuencia, encuentra la S. que se encuentra probado que los jueces de instancia infringieron el precedente sentado por el Consejo de Estado, al no realizar el estudio de fondo respecto de la legalidad del acto acusado, y al declararse inhibidos para fallar el asunto, motivo por el cual, se dejará sin efectos la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, para que en su lugar subsane los yerros evidenciados en esta providencia.

4. Razón de la decisión.

   4.1. Síntesis del caso.

   4.1.1. El accionante interpuso acción de tutela contra el Juzgado 13 Administrativo de Tunja y Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá – S. de Descongestión, al considerar que le vulneraron el derecho al debido proceso, al haberse inhibido de conocer de fondo de la demanda instaurada contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, al haber declarado probada la excepción de inepta demanda.

   4.1.2. La S. considera que los operadores judiciales incurrieron en un defecto procedimental al interpretar de manera rigurosa la demanda instaurada por el accionante, dando prevalencia a las formas frente al derecho sustancial y vulnerando así el derecho al debido proceso y a la administración de justicia.

   4.1.4. También encontró la S. que se presentó un apartamiento del precedente sentado por el Consejo de Estado, sobre los actos demandables en los casos de restructuración de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, al declararse inhibidos para fallar.

   4.2. Regla de decisión.

   4.2.1. Se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando se demanda el acto administrativo integrador conformado por el acto general que suprime el cargo y la comunicación de ello al afectado, y las autoridades judiciales se inhiben para pronunciarse de fondo por ineptitud de la demanda, vulnerándose el derecho al acceso a la justicia del actor.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,