Auto nº 206/14 de Corte Constitucional, 10 de Julio de 2014

1. Hechos

   1.1. Actuando por intermedio de defensora pública, N.C.B.R., L.R.C.M., M.E.D.C., L.M.G.M. y Y.E.G., interponen acción de tutela contra el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante FONVIVIENDA), con el fin de alcanzar el restablecimiento de los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad.

   1.2. Refieren los accionantes que junto con sus familias, residen en zonas de riesgo no mitigable en el municipio de S., Atlántico, de lo cual da cuenta el alcalde municipal quien en misiva del 21 de febrero de 2013, entrega ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (en adelante DPS), un listado con 127 hogares en esa situación que residen en el barrio San Vicente de esa municipalidad, “para la inclusión directa de los hogares beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie (…) para el proyecto Nueva Esperanza”[2]. Destacan que “entre esas familias nos encontramos los actores de la presente tutela”.

   1.3. Aseveran que el DPS también los incluyó en la Resolución N° 00175 del 11 de marzo de 2013, acto administrativo en el que se determinó la base de datos para la identificación de los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie, así como el listado de hogares favorecidos para proyectos de diferentes municipios, entre ellos, S., “asignándoles al proyecto Nueva Esperanza (…) un total de 1038 viviendas distribuidas en 3 grupos, grupo 1 para desplazados en 519 viviendas, grupo 2 para red unidos con 369 viviendas y grupo 3 (desastre) asignado 150 viviendas, entre este grupo estamos nosotros”[3].

   1.4. Empero, refieren que con posterioridad, en dos ocasiones, el DPS no les otorgó el subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de vivienda Nueva Esperanza de S., decisiones que en su sentir desconocen los derechos fundamentales invocados.

   1.5. En tal virtud, solicitan al juez constitucional la protección iusfundamental a la vivienda digna y a la igualdad y, en consecuencia, que se ordene a FONVIVIENDA el otorgamiento del subsidio solicitado.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto le correspondió al Tribunal Superior de Barranquilla, S.L., quien en auto del 21 de mayo de 2014, declara la incompetencia para asumir el conocimiento de la acción de tutela y ordena remitir el expediente a la oficina judicial de esa ciudad, para que se realice el reparto entre los Juzgados del Circuito.

   Dicha determinación tiene por fundamento que FONVIVIENDA es una entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, conforme lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia. Por tanto, se apoya en el artículo 1° numeral 2° del Decreto 1382 de 2000, para no avocar conocimiento.

   2.2. De esta manera, la solicitud de amparo fue reasignada al Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, que en proveído del 30 del mismo mes y año, luego de reiterar el precedente constitucional consolidado en torno al alcance del Decreto 1382 de 2000, dispone remitir el expediente a la Corte Constitucional a efecto de que resuelva la aparente colisión de competencia.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[5]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual.

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[6].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[7].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela[8].

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[9].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[10]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[11], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[12], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[14] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

1. Como quedó anotado en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

   Sin embargo, tal como lo ha precisado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[15], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones relativas a la interpretación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).

   Así las cosas, en el asunto que ocupa la atención de esta Corporación se tiene que el supuesto conflicto de competencia está trabado entre el Tribunal Superior de Barranquilla, S.L., y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Barranquilla, por lo que, a las claras, no cuentan con superior funcional común que intervenga en su resolución.

   De allí que sea este Tribunal, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional a quien le corresponda determinar a cuál de los dos despachos judiciales involucrados le corresponde asumir el conocimiento de la solicitud de tutela promovida por los accionantes, con la debida prelación establecida en la Carta Política.

2. Ahora bien, en el asunto objeto de estudio la Corte debe advertir que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, en la medida en que la discusión gravita alrededor de la aplicación de las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000. Sobre este tópico, sea del caso recordar que el citado acto administrativo no establece reglas de competencia sino de reparto, razón por la cual ninguna autoridad judicial puede abstenerse de asumir el conocimiento de acciones de tutela, declarar la nulidad de lo actuado o proponer conflictos de competencia en razón de su desconocimiento. La única posibilidad de que ello proceda es cuando se ponga en entredicho el factor territorial o cuando la solicitud de amparo se dirija contra la prensa y demás medios de comunicación, lo cual se echa de menos en la presente ocasión.

   Empero, más allá de que fue desafortunado el argumento esgrimido por el Tribunal Superior de Barranquilla, S.L., para desprenderse del conocimiento de la acción de tutela promovida por los accionantes, lo único cierto es que FONVIVIENDA creado mediante Decreto 555 de 2005 por el Presidente de la República a partir de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16, literal f) de la Ley 790 de 2002, es una entidad descentralizada por servicios del orden nacional, entendimiento que se alcanza a partir de la estructura orgánica de la rama ejecutiva del poder público prevista en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998[16]. A lo anterior, debe agregarse que la Corte no advierte una manipulación grosera o caprichosa de las reglas del reparto que amerite la reasignación del expediente que contiene la solicitud de amparo constitucional.

   Así las cosas, la Corte aplicará la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual” en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”[17].

   En orden a lo anterior, esta Corte remitirá el expediente al Tribunal Superior de Barranquilla, S.L., para que asuma el conocimiento de la acción de tutela presentada por N.C.B.R., L.R.C.M., M.E.D.C., L.M.G.M. y Y.E.G., quienes actúan a través de defensor público, contra FONVIVIENDA, a fin de que dicte la decisión como juez constitucional de primera instancia, conforme a los hechos y a las pretensiones formuladas por los peticionarios.

3. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 21 de mayo de 2014 por el Tribunal Superior de Barranquilla, S.L., por el cual declara su incompetencia.

   De igual modo, considera oportuno advertir al precitado despacho judicial que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,