Auto nº 189/14 de Corte Constitucional, 25 de Junio de 2014

1. - Hechos

   1.1.- Los ciudadanos R.A.S.C. y M.I.R.S., quienes cuentan con 78 y 76 años de edad, respectivamente, manifiestan ser usuarios del sistema de seguridad en salud en el “régimen especial que brinda la Unidad de Servicios de Salud –Unisalud-, ente adscrito a la Universidad Nacional de Colombia”, en calidad de beneficiarios de su hija M.T.S..

   1.2.- Manifiestan que el 19 de septiembre de 2013, mediante comunicaciones DSU-406-13 y DSU-405-13, la entidad accionada, luego de 11 años de continua atención y a pesar de sus múltiples y graves patologías, les informó acerca de su desafiliación a partir del 26 de noviembre del año 2014. Esto por considerar que no se encuentran en condición de afiliados cotizantes.

   1.3.- Ante dichas circunstancias los actores interponen acción de tutela contra la entidad accionada, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, vida en condiciones dignas y seguridad social. En consecuencia solicitan ordenar que UNISALUD mantenga vigente su afiliación.

2. - Decisiones que dieron origen al presunto conflicto de competencia

   2.1.- La acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías, quien mediante fallo del 27 de noviembre de 2013, concedió el amparo y ordenó al representante legal de la entidad accionada, mantener vigente la afiliación de los actores como beneficiarios. A su juicio, aunque los actores ostentan la calidad de beneficiarios desde el año 2002, sin que su hija y el esposo de la misma tengan la calidad de cotizantes, lo cierto es que ello no genera de manera inmediata y automática su desafiliación, pues de conformidad con el artículo 14 del Acuerdo 2 de 2013 de la Resolución No. 3 de 2010, expedido por la Junta Directiva Nacional de UNISALUD, el servició debe prestársele a los actores en condición de “beneficiarios adicionales”.

   2.2.- Determinación que fue sometida a impugnación tanto por la entidad accionada como por los accionantes, el 5 de diciembre de 2013 y el 9 de diciembre de ese mismo año, respectivamente. El primero de ellos, por considerar que el a quo irrespetó las normas especiales que rigen a UNISALUD, como es la Ley 647 de 2001, modificada por la Ley 1443 de 2011; y los segundos, por estimar que M.T.S.R. –hija- y su esposo ostentan la calidad de cotizantes, teniendo la obligación de sufragar los porcentajes establecidos por la Ley 100 de 1993 y sus Decretos Reglamentarios, lo cual demuestra que el juez erró al ordenarles el pago de las UPC.

   2.3.- La impugnación correspondió al Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento, quien, en fallo del 28 de enero de 2014, confirmó la decisión impugnada bajo los mismos argumentos del a quo.

   Con posterioridad, los ciudadanos R.A.S.C. y M.I.R. de S. solicitaron, mediante oficio del 31 de enero de 2014, una respuesta del por qué “no han sido notificados del fallo de segunda instancia que debía proferir su señoría resolviendo nuestra solicitud [de impugnación] toda vez que UNISALUD insiste en cobrarnos el pago de UPC (…).”

   En atención a dicha solicitud el Juzgado Primero del Circuito de Conocimiento de Bogotá, en auto del 5 de febrero de 2014, informó que la impugnación presentada por los accionantes fue extemporánea -el 9 de diciembre de 2013-, razón por la cual no hubo pronunciamiento acerca de la misma. Contra este auto se solicitó la nulidad por parte de los actores, remitiéndose tal solicitud al Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías, quien remitió el expediente al juez de segunda instancia por auto del 11 de febrero del presente año.

   Mediante auto del 17 de febrero de 2014, el ad quem determinó su incompetencia para resolver la nulidad presentada, pues al resolver la nulidad formulada se estructuraría una afectación al principio constitucional de doble instancia. En consecuencia, remitió nuevamente el escrito de nulidad al Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías. Autoridad judicial que, en auto de 20 de febrero de 2014, dispuso la devolución del escrito de nulidad al juez de segunda instancia, así como también propuso la “colisión negativa de competencia” en caso que dicha autoridad judicial no compartiera tal determinación.

   No obstante, el ad quem estimó que no era competente para dar solución a la solicitud presentada y en consecuencia remitió nuevamente el expediente al juez de primera instancia, mediante auto del 25 de febrero de 2014. Esto por considerar, conforme al artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 4 del Decreto 306 de 1994, que “ninguna petición más allá del envió de la actuación de la H. Corte Constitucional para una eventual revisión, resulta procedente, por ende, cualquier petición que las partes eleven sobre aspectos de procedimiento, como en este caso corresponden al juez de 1ª instancia, ello en garantía del debido proceso y principio de la doble instancia”.

   En consecuencia, el Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías envió el expediente a este alto Tribunal a efectos de que resolviera el presunto conflicto de competencia.

En el presente caso se somete a consideración de esta Corporación un presunto conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá y el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá.

A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes apartes: (i) la competencia de la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela, al cabo de lo cual, procederá a decidir (ii) el caso concreto.

1. - Competencia de la Corte Constitucional para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela. Reiteración jurisprudencial.

1.1.- Ni la Constitución ni la ley asignan de forma expresa el conocimiento de los conflictos de competencia en materia de tutela a autoridad alguna[3]. Sin embargo, desde la expedición del auto 016 de 1994, aclarado por el auto 017 de 1995, esta Corporación ha sostenido que “el silencio del derecho positivo no puede convertirse en obstáculo insalvable” para resolverlos, por lo que debe recurrirse en este caso a la analogía.

1.2.- Como es bien sabido, el derecho procesal atribuye la resolución de los conflictos de competencia a los superiores jerárquicos comunes de los jueces involucrados, y es por ello que la Corte Constitucional ha considerado, desde 1994, que los conflictos de competencia que se originen en materia de tutela deben ser resueltos por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales en cuestión y que, sólo cuando éste no exista, le corresponderá hacerlo a la Corte Constitucional en calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de modo que su competencia es en esta materia, residual[4]. Al respecto el Auto 086 de 2011 de esta Corporación manifestó:

“De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala Plena de esta corporación puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que se presenten en materia de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas carezcan de superior jerárquico común. En ese sentido, el expediente deberá ser remitido a esta Corte para que, como máximo tribunal de la Jurisdicción Constitucional, decida cuál autoridad debe conocer de la solicitud de amparo”

1.3.- Según la jurisprudencia constitucional, en materia de tutela no son aplicables los artículos 256 de la Constitución y 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que atribuyen a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura la resolución de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, pues, los conflictos que se presentan entre dos autoridades judiciales, con ocasión de una acción de tutela, son siempre conflictos de competencia dentro de la misma jurisdicción (la constitucional), así los jueces involucrados pertenezcan a una jurisdicción distinta. Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, “todos los jueces de tutela, independientemente de la jurisdicción a la cual pertenezcan, hacen parte -para los fines de la actividad judicial propios de aquélla- de la jurisdicción constitucional”[5], tal y como lo reconoce el artículo 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

En aplicación de la tesis de la competencia residual, la Corte Constitucional sólo dirimía los conflictos de competencia entre autoridades judiciales sin superior jerárquico común y se abstenía de desatar aquellos suscitados entre jueces que sí lo poseían enviándolos a las autoridades judiciales competentes para ello[6].

1.4- No obstante, a partir del auto 170A de 2003, esta Corporación ha hecho una excepción a la regla antes descrita y ha desatado ella misma conflictos de competencia entre autoridades judiciales que poseen un superior jerárquico común, con el fin de evitar la demora que supondría remitir el expediente al encargado de hacerlo. En concreto ha dicho:

“No puede olvidar esta Corte, y este ha sido su criterio, que la resolución de los conflictos de competencia debe atender dos principios básicos que orientan la protección de los derechos fundamentales, como objetivo primordial de la Constitución de 1991 y de la consagración de la acción de tutela. Estos principios son, en primer lugar, la eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.), para lo cual es necesario –las más de las veces- atender al postulado de prevalencia del derecho substancial sobre el procedimental; y en segundo lugar, la sumariedad, celeridad e informalidad del procedimiento de tutela (art. 86 C.P.), entendidos como condición necesaria para la protección real y oportuna de este tipo especial de derechos constitucionales[7].

1.5.- En este orden de ideas, aunque no se ha desechado la tesis de la competencia residual, la Corte Constitucional se considera competente para resolver cualquier conflicto de competencia que se le plantee en acciones de tutela, sin importar si las autoridades judiciales involucradas tienen o no superior jerárquico común.

1. - Como quedó anotado en el acápite anterior, la Corte Constitucional solo puede asumir el conocimiento de conflictos de competencia cuando se desconozca el factor territorial o subjetivo precisados en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, lo cual no ocurre en esta oportunidad.

2. - Analizada la situación planteada por los despachos involucrados, se advierte que la discusión se centra en determinar si el juez de primera o segunda instancia -en materia de tutela-, es competente para decidir solicitudes de nulidad presentadas contra autos expedidos con posterioridad a la sentencia que resuelve la impugnación.

3. - Para tal efecto, se debe determinar si la competencia de los jueces de segunda instancia -en materia de tutela- finaliza con la expedición del fallo que resuelve la impugnación o si por el contrario, pueden realizar actuaciones posteriores en relación con la materia objeto de discusión en el proceso de tutela.

   El Decreto 2591 de 1991, en su artículo 32 establece el trámite de impugnación en el marco de la acción de tutela.

   “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

   El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”.

   De un análisis gramatical al precepto legal transcrito se desprende que en el trámite de impugnación, el juez de tutela debe analizar el amparo constitucional a efecto de revocar o confirmar la decisión adoptada por el a quo, para que con posterioridad a su ejecutoria remita el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Nótese que la competencia de los jueces de tutela fenece al momento en que expide el fallo que resuelve la impugnación o cuando se resuelve el amparo constitucional en primera instancia y este no es impugnado. Por consiguiente no puede existir decisión valida luego de estos momentos, salvo la excepción que a continuación se expondrá.

   Por remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992 al Código de Procedimiento Civil –hoy Código General del Proceso- y como excepción a lo prescrito en el Decreto 2591 de 1991, se encuentra la posibilidad de interponer o solicitar las nulidades con posterioridad al fallo de tutela. Frente al particular la Ley 1564 de 2012 en su artículo 134, inciso 1° prevé:

   Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posterioridad a ésta, si ocurrieren en ella”. (N. fuera del texto original)

   Por su parte, el inciso 2° del artículo 135 de esa misma Ley señala:

   “No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla”.

   Se advierte entonces que existen nulidades que pueden alegarse con posterioridad a la al pronunciamiento del fallo de tutela, cuando tienen origen en éste y no son alegadas por quienes dieron lugar al hecho que la originó. Será ésta la única actuación en relación con la respuesta al problema jurídico que el juez de tutela pueda resolver luego de proferido el fallo que pone punto final al proceso.

4. - En relación con el sub examine, es evidente que el auto del 5 de febrero de 2014, por el cual se informó a los ciudadanos R.A.S.C. y M.I.R. de S. que la solicitud de impugnación había sido extemporánea, no nació a la vida jurídica, pues tal determinación fue expedida por el Juzgado Primero del Circuito de Conocimiento de Bogotá con posterioridad al fallo de tutela, sin tener la competencia para ello. De ahí que la nulidad presentada contra el auto en mención carezca de objeto y por ende no se haya configurado un conflicto de competencia, del cual este alto Tribunal deba dar trámite.

   En tanto el auto objeto de discusión no nació a la vida jurídica y la nulidad propuesta carece de objeto, la Sala Plena se abstendrá de tomar una determinación en relación al conflicto de competencia propuesto, pues no existe objeto sobre el que pueda recaer una eventual decisión de este tribunal.

   Teniendo en cuenta que con la ejecutoria de la sentencia del 28 de enero de 2014, expedida por el Juzgado Primero Civil del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, se surtió y decidió en dos instancias, la acción interpuesta por los señores por R.A.S.C. y M.I.R. de S., se remitirá el expediente de tutela a la Secretaria General de esta Corporación, para efectos de que se cree el número de radicación y se surta lo correspondiente al trámite de la eventual selección, conforme al artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,RESUELVE

Primero.- ABSTENERSE de darle trámite de conflicto de competencia a la solicitud presentada por los Juzgados Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá y Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá.

Segundo.- REMITIR a la Secretaria General de la Corte Constitucional el expediente que contiene la acción de tutela presentada por los accionantes (ICC-1992), para que se establezca un número de radicación y trámite lo correspondiente a su eventual revisión, conforme al artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- Por la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR al Juzgado Cuarenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá y al Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, así como también a las partes que obran en el mecanismo de tutela, esto es, a los accionantes R.A.S.C. y M.I.R. de S., y a la Directora de UNISALUD, sede Bogotá, en calidad de accionada.

3. y cúmplase.LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

PresidenteMARÍA VICTORIA CALLE CORREA

MagistradaMAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

MagistradoLUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

MagistradoGABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

MagistradoANDRÉS MUTIS VANEGAS

Magistrado (E)JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

MagistradoALBERTO ROJAS RÍOS

MagistradoJ.I. PALACIO PALACIO

MagistradoMARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General[1] Corte Constitucional. Auto 17 de 1995.

[2] Ibídem.

[3] Ibídem.

[4] Corte Constitucional. Auto 044 de 1998.

[5] Ibídem. En el mismo sentido, sentencia C-037 de 1996 (revisión de constitucionalidad de la ley estatutaria de la administración de justicia).

[6] Posición sostenida en los autos A. 023/00, A. 051/00, A. 052/00, A. 060/00, A. 068/00, A. 087A/00, A. 018/01, , A. 047/02, A. 048/02, A. 049/02, A. 050/02, A. 069A/02, A. 083/02, A. 088/02, A. 103/02, A. 105/02, entre otros.

[7] Corte Constitucional. Auto 170A de 2003. Reiterado en los autos A. 168/05, A. 157/05, A. 169/06, A. 095/06, entre otros.